III SA/Gl 499/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Nita (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Starszy referent Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2018 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (w dalszej części uzasadnienia określane również mianem Organu odwoławczego lub Organu II instancji) utrzymało w mocy decyzją Prezydenta Miasta K. (zwanego dalej Organem I instancji) z [...] r., nr [...]. W tym orzeczeniu nieostatecznym odmówiono przyznania dodatku mieszkaniowego M. M. (w dalszej części uzasadnienia określanej mianem Wnioskodawczyni, Strony lub Skarżącej). Stało się tak na podstawie art. 5 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 180) oraz w oparciu o art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 – zwanej dalej k.p.a.). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Skarżąca, będąca samotną matką, posiadającą na utrzymaniu dwójkę małoletnich dzieci, wystąpiła o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W reakcji na ten wniosek, [...] r. Organ I instancji wydał jednak decyzję odmowną. Uzasadniając swoje racje wskazał on, że powierzchnia użytkowa mieszkania Skarżącej przekracza powierzchnię normatywną o więcej niż 30 %, ale mniej niż 50 %, przy czym procentowy udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej lokalu wynosi 68,41%. Tym samym, przekroczył on określone ustawą 60 %. Od wspomnianej decyzji Strona wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W tym piśmie procesowym zarzuciła ona decyzji Organu I instancji naruszenie art. 5 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz obrazę art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Uzasadniając swoje zapatrywanie, Wnioskodawczyni zwróciła uwagę na to, że powierzchnia użytkowa jej mieszkania przekracza "dopuszczalną powierzchnię użytkową" o 70 cm2, mieszkanie jest przeznaczone dla pełnej rodziny, a ona zamieszkuje w nim z dziećmi, bez męża ze względu na rozpad małżeństwa. Skarżąca podkreśliła też, że spełnia kryterium dochodowe do uzyskania dodatku mieszkaniowego oraz wystąpiła o dokonanie ponownego pomiaru powierzchni użytkowej mieszkania, ponieważ istnieje ryzyko błędu w pomiarze, który mógł spowodować podjęcie nieprawidłowej decyzji przez Organ I instancji. Zważywszy na przedstawione argumenty, Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. Jak wiadomo, Organ odwoławczy nie podzielił racji Wnioskodawczyni i utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i wyjaśniło, że normatywna powierzchnia lokalu mieszkalnego dla jednej osoby wynosi 35m2. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 5 tej samej ustawy, dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30% albo 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w brzmieniu nadanym ustawą z 8 października 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych, normatywną powierzchnię powiększa się o 15m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Strona prowadzi wieloosobowe gospodarstwo domowe w lokalu mieszkalnym o powierzchni użytkowej 59,20 m2. W oparciu o informacje zawarte we wniosku oraz załącznikach do wniosku, Organ I instancji wydał zaś zaskarżoną decyzję odmawiając przyznania dodatku mieszkaniowego z uwagi na to, że powierzchnia lokalu mieszkalnego zajmowanego przez Stronę przekracza powierzchnię normatywną o więcej niż 30% a udział powierzchni pokoi i kuchni (40,50 m2) w powierzchni użytkowej lokalu jest wyższy niż 60% i wynosi 68,41%. Jak wyartykułował Organ II instancji, ustawodawca przewidział dodatek mieszkaniowy w sytuacji gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30% albo 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Tymczasem, w przypadku Skarżącej, powierzchnia użytkowa lokalu wynosi 59,20 m2, natomiast powierzchnia normatywna to 45 m2. W konsekwencji, powierzchnia użytkowa lokalu przekracza powierzchnie normatywną o więcej niż 30% ale nie więcej niż 50%. Równocześnie jednak, w przekonaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie został spełniony drugi niezbędny ustawowy warunek przyznania Wnioskodawczyni dodatku mieszkaniowego. Udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu przekroczył bowiem 60%. Dodatkowo zaś, nie zaistniała sytuacja przewidziana w art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem ostatecznym Organu odwoławczego, Strona wniosła na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. We wspomnianym piśmie procesowym Skarżąca wystąpiła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Jednocześnie, Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji ostatecznej zarówno naruszenie przepisów procesowych, jak i obrazę regulacji materialnoprawnej. W jej przekonaniu Organ odwoławczy uchybił treści następujących przepisów procesowych: 1) art. 7 i 77 k.p.a. - poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do prawidłowego załatwienia sprawy przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, jak również brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie; 2) art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez brak właściwego, w świetle przepisu, uzasadnienia wydanej decyzji, w szczególności brak wskazania przyczyn z powodu których odmówił dowodom i wnioskom Skarżącej – wiarygodności i mocy dowodowej; 3) art. 80 k.p.a. – poprzez brak dokonania przez organ oceny występujących w sprawie okoliczności, z uwagi na nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego. Dodatkowo, w ocenie Wnioskodawczyni, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się obrazy przepisów prawa materialnego - art. 5 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Stało się zaś tak w wyniku niezastosowania tych przepisów, przewidujących możliwość przyznania dodatku mieszkaniowego Skarżącej. Uzasadniając wniesioną skargę, Wnioskodawczyni podtrzymała argumentację, którą wcześniej podniosła w odwołaniu, podkreślając, że powierzchnia jej mieszkania jest mniejsza niż wskazana we wniosku. Ma to szczególne znaczenie w sprawie, gdyż różnica między powierzchnią lokalu Skarżącej (przyjętą przez organ), a powierzchnią umożliwiającą przyznanie dodatku mieszkaniowego wynosiła 70 cm 2 (wg organu). Zdaniem Strony, w sytuacji gdy dana okoliczność jest przez nią kwestionowana, obowiązkiem organu administracyjnego jest dokonanie ustaleń w zakresie niezbędnym do prawidłowego załatwienia sprawy. Powinno to nastąpić poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Tymczasem, Organ odwoławczy nie wystąpił nawet do właściwej Spółdzielni Mieszkaniowej ani wydziału Urzędu Miasta o wyjaśnienie zasygnalizowanej kwestii. Mogłoby to w szczególności doprowadzić do ustalenia, czy powierzchnia wpisana na pomiarach, znajdująca się w dokumentacji nie została wpisana omyłkowo, bądź na podstawie niedokładnych danych. Sam fakt podpisania wniosku przez Skarżącą nie bowiem oznacza, że nie może ona kwestionować danych w nim zawartych. Jednocześnie, Wnioskodawczyni wyartykułowała, że z akt sprawy nie wynika, aby organy administracyjne zwróciły się do stron o załączenie dokumentu potwierdzającego tytuł prawny skarżącej do lokalu, co pozwoliłoby na ustalenie dokładnego metrażu lokalu (np. decyzji o przydziale własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu, czy też innego dokumentu potwierdzającego prawo skarżącej do lokalu). W jej ocenie, dopiero materiał dowodowy, zebrany w prawidłowy sposób mógł stanowić podstawę do rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ powinien ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona przy uwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego. Tymczasem, w postępowaniu administracyjnym dokonano matematycznych wyliczeń i ustaleń, opartych ma powierzchni lokalu wskazanej w jej wniosku o dodatek mieszkaniowy z [...] r. Tę zaś Skarżąca kwestionuje. Ponadto, jej zdaniem, w uzasadnieniu swojego stanowiska organy nie odwołały się do żadnych dowodów, potwierdzających ich zapatrywanie, a to pozostaje w sprzeczności z ustawowymi wymogami co do treści uzasadnienia decyzji administracyjnej, sformułowanymi w art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na pismo Wnioskodawczyni inicjujące postępowanie sądowoadministracyjne, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Uzasadniając swoje zapatrywanie, Organ II instancji podkreślił, że dokonał ustaleń i obliczeń w oparciu o dane wskazane we wniosku, potwierdzone przez Zarządcę budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zagadnieniem spornym, jakie zaistniało w przedmiotowej sprawie nie było rozumienie przepisów prawa materialnego. Zasadniczy zarzut podniesiony przez Skarżącą ma natomiast charakter procesowy – kwestionuje ona sposób ustalenia stanu faktycznego przez Organ, co mogło się przełożyć na wydanie nieprawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, dokonanego w oparciu o przepisy materialnego prawa administracyjnego. Z tego względu fundamentalne znaczenie w ocenie legalności rozstrzygnięcia Organu II instancji ma odniesienie się do ustawowej zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7, a skonkretyzowanej w art. 77 k.p.a. Dodatkową okolicznością, jaka należało wziąć pod uwagę jest kwestia nieuwzględnienia wniosku dowodowego, sformułowanego w odwołaniu od nieostatecznej decyzji administracyjnej. Jak wiadomo, Strona wystąpiła w nim o dokonanie pomiarów jej mieszkania wskazując, że być może błędne są wcześniejsze ustalenia co do powierzchni jej lokum. Ten problem należało rozpatrzyć przez wzgląd na treść art. 78 k.p.a. Postępowanie administracyjne jest determinowane treścią zasad wyrażonych w art. 6 – 16 k.p.a. Ponieważ zostały one ujęte w ustawie, mają charakter normatywny, a zatem powinny być brane pod uwagę podczas rozpatrywania każdej sprawy administracyjnej. Nie ulega wątpliwości to, że jednym z tych pryncypiów jest artykułowana przez Skarżącą, zasada prawdy materialnej (prawdy obiektywnej), która znalazła swój wyraz w treści art. 7 k.p.a. Dyrektywa sformułowana w tym przepisie, uszczegółowiona w art. 77 k.p.a. stanowi fundament inkwizycyjnego, a nie kontradyktoryjnego postepowania administracyjnego. W tym kontekście, trafna jest myśl Wnioskodawczyni, że to organ powinien ustalić prawdę materialną, stanowiącą podstawę do wydania rozstrzygnięcia. Jednocześnie jednak, należy mieć na względzie to, że zarówno Prezydent Miasta, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w trakcie postępowania zobowiązani są honorować pozostałe zasady postępowania administracyjnego oraz godzić wszystkie te pryncypia zarówno dokonując czynności procesowych, jak i formułując swoje rozstrzygnięcia w sprawie. Sprawia to, że determinantą działania organów, poza wspomnianym dążeniem do ustalenia prawdy materialnej, jest również zasada szybkości i prostoty, wyrażona w art. 12 k.p.a. Ustawodawca stanowi w nim, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny zaś być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 1 k.p.a.). Odnosząc się do stanu faktycznego ustalonego w sprawie, należy zauważyć że podczas rozstrzygania sprawy, zarówno Organ I instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze swoje ustalenia co do powierzchni mieszkania Wnioskodawczyni czynili w oparciu o dane przedstawione przez nią samą, a także w nawiązaniu do dokumentu w postaci przydziału lokalu mieszkalnego, co do którego Wnioskodawczyni wystąpiła o przyznanie jej dodatku mieszkaniowego. Oczywiście, nie jest tak - i w tym względzie Strona niewątpliwie ma słuszność - że powierzchnia użytkowa wskazana przez nią we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego jest pewna i niewzruszalna. Oceniając tę kwestię i odnosząc się do prawidłowości ustaleń poczynionych przez Organ II instancji, uwadze Sądu nie mogło jednak ujść to, że wspomniana powierzchnia zadeklarowana we wniosku ma swoje potwierdzenie w dokumencie znajdującym się w aktach postępowania administracyjnego, tj. w przydziale lokalu mieszkalnego. W przekonaniu Sądu, biorąc pod uwagę obydwa te czynniki Samorządowe Kolegium Odwoławcze, honorując zasadę prawdy obiektywnej, ale i biorąc pod uwagę ustawową zasadę szybkości i prostoty władne było przyjąć jako powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego Skarżącej wartość przez nią samą wskazaną, zgodną z informacją znajdującą się w przydziale lokalu mieszkalnego. Było tak tym bardziej, że Wnioskodawczyni poddając w wątpliwość wielkość mieszkania (jego powierzchnię użytkową) nie wskazała na żadne okoliczności, na których buduje to przypuszczenie. Jak wynika z dokumentacji postępowania administracyjnego, Strona stwierdziła jedynie, że powinien być dokonany nowy pomiar, ponieważ istnieje ryzyko błędu w pomiarze (jak można przypuszczać, tym związanym z przydziałem lokalu mieszkalnego). To zaś mogło wpłynąć na prawidłowość decyzji. Zdaniem Sądu, sama możliwość błędnego zmierzenia powierzchni użytkowej mieszkania w roku 1999 (wtedy dokonano przydziału lokalu), w istocie oparta na podejrzeniu, czy przypuszczeniu Skarżącej niepopartym żadnym argumentem (chociażby w postaci uprawdopodobnienia) nie jest okolicznością, w oparciu o którą Organ II instancji powinien był przeprowadzić dowód żądany przez Stronę. Jeżeli zaś Skarżąca dysponowała jakimikolwiek danymi potwierdzającymi jej racje, korzystając ze swojego prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym zagwarantowanego jej w art. 10 k.p.a, a skonkretyzowanemu w art. 78 tej samej ustawy, mogła je zaprezentować Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Skoro się tak nie stało, a Organ II instancji dysponował wiarygodnymi danymi o powierzchni użytkowej mieszkania, zdaniem Sądu władny był oprzeć swoje rozstrzygnięcie na dowodach będących w jego dyspozycji. Przez wgląd na ustawową zasadę szybkości i prostoty nie można bowiem od niego oczekiwać niepopartego żadnym argumentem, poszukiwania dowodu, który potwierdzi racje strony i doprowadzi do korzystnego dla niej rozstrzygnięcia. Z wszystkich tych względów, Sąd nie podzielił żadnego z trzech zarzutów podniesionych w skardze. Wbrew twierdzeniom Strony, Organ odwoławczy dokładnie wyjaśnił stan faktyczny, honorując zasady postepowania administracyjnego. Nie można mu też zarzucić, że błędnie skonstruował uzasadnienie swojej decyzji, ponieważ nie wskazał w nim, dlaczego odmówił dowodom i wnioskom Skarżącej – wiarygodności i mocy dowodowej. Rzecz bowiem w tym, że – jak już wcześniej wyartykułowano – Strona nie przedstawiła żadnych dowodów, a materiał dowodowy zgromadzonego w sprawie dawał podstawy do sformułowania takiego rozstrzygnięcia, jakie stało się udziałem Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Dlatego, nie może też być mowy o obrazie art. 80 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Sąd oddalił skargę. Stało się tak na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369).