III SA/Gl 5/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędzia WSA Barbara Orzepowska- Kyć (spr.), Protokolant st. sekr. Marta Lewicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi M.C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako Prezes ZUS), działając na podstawie art. 83 ust. 4, art. 28, art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.; powoływana dalej jako ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych), oraz art. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku M.C. dnia [...] r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. nr [...], o odmowie umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę od nie opłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówiono umorzenia zaległości. Pismem z dnia [...] r. M.C. zwróciła się do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku domagała się zmiany decyzji pierwszoinstancyjnej i ponownego rozpatrzenia jej wniosku o umorzenie odsetek. Podniosła, iż jej wynagrodzenie za pracę uległo obniżeniu, nie ma środków na utrzymanie i korzysta wciąż z chwilówek i karty kredytowej [...], gdyż tam jest zatrudniona. Zaakcentowała, że mimo spłaty należności głównej jej odsetki stale rosną, gdy tymczasem otrzymała zapewnienie z organu, że do dnia rozpoznania sprawy odsetki nie będą rosły. Organ rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wezwał zobowiązaną do przedłożenia dowodów mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Pismem z dnia [...] r. powiadomił na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., stronę o przysługującym jej prawie czynnego udziału w postępowaniu. Następnie Prezes ZUS przytoczył treść art. 28 ust. 2, ust. 3 oraz ust. 3 a i b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, konkludując, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z wymienionych enumeratywnie w tym przepisie przesłanek nieściągalności. Zaakcentował, że w ocenie organu, zobowiązana nie wykazała, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacać tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanej i jej rodziny, w rozumieniu przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.; dalej jako rozporz. z 31.07.2003 r.). Podkreślił, że M.C. pracuje na pół etatu z wynagrodzeniem [...] zł brutto, posiada kartę kredytową z przyznanym limitem [...] zł. Samotnie wychowuje 19 letnią córkę. Jest właścicielką nieruchomości (z domem, w którym zamieszkuje). Zaakcentował, że zbycie tego składniku majątkowego pozwoli na spłatę zadłużenia. Podniósł też, że nie posiada dodatkowych zobowiązań i nie korzysta z pomocy MOPS, a to wskazuje, że nie znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej. Zauważył, że zgromadzony materiał merytoryczny pozwala stwierdzić, że przedstawione przez skarżącą dowody nie stanowią dostatecznych przesłanek skutkujących umorzeniem należności. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi M.C. wniesionej do sądu administracyjnego. W skardze, wniosła o uchylenie decyzji. Zaznaczyła, że występowała już o umorzenie należności z tytułu zadłużenia do ZUS. Decyzją ostateczną Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił jej umorzenia. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił tę decyzję stwierdzając szereg nieprawidłowości i wskazując, że organ nie ustalił istniejących na dzień złożenia wniosku należności. Podniosła, że w rozpoznawanej sprawie organ też tego nie zrobił. Zauważyła, że dokonała czterech wpłat po: [...] zł, a także wyegzekwowano od niej kwotę [...] zł. Kwoty te nie zostały uwzględnione, mimo, że kserokopie wpłat zostały przez nią doręczone organowi. Wskazała też, że potrącane są jej zaległe składki na ubezpieczenie społeczne za [...] i [...] r., mimo, że hipoteka ustanowiona na nieruchomości, zabezpieczająca te składki została wykreślona, o czym skarżąca została powiadomiona postanowieniem Sądu Rejonowego w C. Podkreśliła też, że w [...] r. korzystała z pomocy społecznej, na życie pozostaje jej [...] zł, spłaca kartę kredytową i inne pożyczki. Jedynym składnikiem majątkowym jest dom, w którym zamieszkuje wybudowany przez rodziców, zaś w przypadku jego zbycia nie będzie miała gdzie mieszkać. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi. Ponadto podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu błędnego ustalenia wysokości zadłużenia wskazał, że decyzja O/ZUS w C. z dnia [...] r. określająca wysokość zadłużenia została przez skarżącą zaskarżona do Sądu Okręgowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w C. i prawomocnym wyrokiem z dnia [...] r. oddalono odwołanie skarżącej. Doprecyzował też, że przedmiotem rozpoznania wniosku były odsetki od nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne w kwocie [...] zł, liczone na dzień [...] r., z tytułu składek: - na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników w wysokości [...] zł, - na ubezpieczenie społeczne za prowadzącego działalność w wysokości [...] zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę wykonują biorąc pod uwagę kryterium legalności. Wobec tego - zgodnie z art. 145 § 2 pkt 2 p.p.s.a. - Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność tych aktów w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako k.p.a.) lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność mimo, że skarżąca wnosiła o uchylenie (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Mendek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2006, str. 299). Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę każde naruszenie prawa, także to nie kwestionowane przez stronę. Dokonana w tych granicach ocena legalności zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS pozwala stwierdzić, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Okoliczności, które zadecydowały o sposobie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie należą do materii prawa proceduralnego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Prezesa ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od niespłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Przepisy zaś, między innymi o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wymienione wyżej należności umarzane być mogą tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia o umarzaniu składek. W tym miejscu wskazać należy, iż decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej, do których należy także jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego przepisu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne decyzji powinno zaś zawierać podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Oceniając zaskarżoną decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. z punktu widzenia powyższych kryteriów, należy stwierdzić, iż rozstrzygnięcie to ich nie spełnia. Z akt sprawy wynika, że wniosek z [...] r., doprecyzowany pismem z dnia [...] r. dotyczył umorzenia odsetek za zwłokę od nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne. We wniosku z [...] r. strona skarżąca wskazuje na okresy zadłużenia od których liczy się wysokość odsetek. Są to okresy od [...] do [...] r. i od [...] do [...] r. Jednocześnie wskazuje na okres przedawnienia. W uzasadnieniu ani w sentencji zaskarżonej decyzji organ drugoinstancyjny nie odniósł się do tego wniosku i nie wskazał za jaki okres liczone są odsetki za zwłokę, podlegające umorzeniu. Kwestię tę pomija także decyzja pierwszoinstancyjna. Dopiero w odpowiedzi na skargę wyjaśniono stronie skarżącej, że przedmiotem rozpoznania są odsetki za nieopłacone w terminie składki na ubezpieczenie społeczne w kwocie [...] zł, liczone na dzień [...] r., z tytułu składek: - na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników w wysokości [...] zł, - na ubezpieczenie społeczne za prowadzącego działalność w wysokości [...] zł. Nie wskazano jednakże za jakie okresy te składki są liczone. W aktach administracyjnych znajduje się wprawdzie sporządzone przez organ wyliczenie odsetek od nieuiszczonych w terminie składek (karta 36 akt administracyjnych), z podaniem okresów, za które są one liczone, jednakże dokładne określenie okresów winno znaleźć się w sentencji decyzji, albowiem określa ona przedmiot postępowania, a już co najmniej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jest to tym bardziej istotne, że w ocenie strony naliczono jej odsetki od przedawnionych należności za [...] r., nie uwzględniono wpłat na poczet należności głównej. W uzasadnieniu decyzji nie odniesiono się także do wniosku z [...] r., który obejmował umorzenie odsetek za okresy w[...] r. i w [...] r. Tak więc ten zarzut skargi okazał się zasadny, naruszenie to stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, albowiem w ocenie Sądu brak precyzyjnego określenia przedmiotu sprawy nie pozwala na odniesienie się do ustaleń poczynionych przez organy. Sąd nie może też stwierdzić, czy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, albowiem w sytuacji, gdyby organ rozpoznawał wniosek o umorzenie odsetek z tytułu nieterminowo regulowanych składek na ubezpieczenie społeczne za okresy sprzed [...] r. tj. dnia wejścia w życie ustawy z dnia [...] r. o systemie ubezpieczeń społecznych, to winien to uczynić na podstawie obowiązującego stanu prawnego sprzed 1 stycznia 1999 r., przede wszystkim zaś wykazać, że te należności nie uległy przedawnieniu z mocy prawa. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej doszło także do innych naruszeń przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie bowiem uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, Sąd nie był w stanie ocenić, czy postępowanie w sprawie przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy, a dokonane przez organy ustalenia i w konsekwencji końcowe rozstrzygnięcie zostały wydane zgodnie z prawem. Wprawdzie umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne należy do kategorii uznania administracyjnego i organ może odmówić umorzenia tych należności, nawet w przypadku wystąpienia ich całkowitej nieściągalności, jednakże decyzje takie podlegają z mocy prawa kontroli sądu. Sąd oceniając zgodność z prawem takiej decyzji, kontroluje poprawność postępowania dowodowo-wyjaśniającego i wynikających zeń konkluzji. W rozpoznawanej sprawie okazało się, że postępowanie dowodowo-wyjaśniające było niepełne, a konkluzje wyciągnięte ze zgromadzonego materiału dowodowego są nieprzekonywujące. W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż badając stan faktyczny sprawy organy administracji publicznej obowiązane są przeanalizować wszelkie okoliczności. W uzasadnieniu decyzji obowiązane są omówić okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie gdy decyzja dotyczy sfery elementarnych potrzeb skarżącej i jej rodziny - posiadania środków niezbędnych do przeżycia, zapewnienia stronie miejsca zamieszkania. Konieczne jest skonfrontowanie sytuacji materialnej strony skarżącej z wysokością zaległej należności i wskazanie dochodów, które zdaniem organu - byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia. W sytuacji, gdy jedynym środkiem majątkowym jest nieruchomość (budynek, w którym strona zobowiązana zamieszkuje), nie wystarcza wskazanie w uzasadnieniu decyzji, że zbycie tej nieruchomości pozwoli na zaspokojenie należności. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odnosząc się do przesłanek z art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s., a także z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., stwierdził, iż skarżąca jest właścicielką nieruchomości – domu, w którym zamieszkuje – posiada więc składnik, którego zbycie pozwoli jej na spłacenie należności. Nie posiada dodatkowych zobowiązań, nie korzysta z pomocy opieki społeczne. Nie odniesiono się natomiast do twierdzeń skarżącej, że zmniejszeniu uległo jej wynagrodzenie za pracę, które za [...] r. wynosi [...] zł brutto, z tego wynagrodzenia prowadzona jest egzekucja administracyjna. Otrzymywana kwota nie jest wystarczająca na życie jej i jej 19 letniej córki, która jest studentką. W związku z tym skarżąca musi korzystać z pożyczek oraz karty kredytowej, jaką otrzymała jako pracownik [...]. W opinii Sądu uzasadnienie jest zbyt ogólnikowe i tym samym nie wystarcza, by uznać je za prawidłowe i wyczerpujące w świetle art. 107 k.p.a. Organ nie sprecyzował, na podstawie których informacji dokonał powyższej oceny, nie dokonał analizy struktury miesięcznych dochodów skarżącej i jej wydatków, nie ustalił, czy na poziomie uzyskiwanych dochodów i aktualnego budżetu domowego możliwe jest wywiązanie się skarżącej ze zobowiązania wobec ZUS, które na dzień wydania decyzji pierwszoinstancyjnej wynosiło tylko z tytułu wskazanej przez organy kwoty odsetek [...] zł. A przecież jak należy sądzić to zobowiązanie jest znacznie wyższe, gdyż obejmuje także należność główną z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Tym samym nie jest również możliwe zbadanie, czy dokonana przez organ ocena materiału dowodowego była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Ustalenia poczynione przez organy administracji publicznej, w ocenie Sądu, nie znajdują podstawy w zgromadzonym materiale dowodowym i nie zostały dokonane w granicach swobodnej oceny dowodów, jaka należy do kompetencji organów podatkowych z mocy art. 80 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje na podstawie własnego przekonania i na podstawie wszechstronnie przeanalizowanego materiału dowodowego. Ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ obowiązany będzie przeprowadzić w sposób prawidłowy postępowanie, przede wszystkim ustalić właściwy przedmiot postępowania, poprzez ustalenie okresów, za które policzone zostały odsetki za zwłokę. Nie przesądzając o rozstrzygnięciu w rozpoznawanej sprawie, które należy do kategorii uznania administracyjnego, w uzasadnieniu decyzji wyciągnie stosowne wnioski na podstawie zebranego materiału dowodowego, aby przynajmniej spróbować przekonać stronę, że jego decyzja nie ma charakteru dowolnego i jest zgodna nie tylko z obowiązującymi przepisami prawa, ale także z zasadami logiki i doświadczenia życiowego (zdrowego rozsądku). Z uwagi na zakres postępowania odwoławczego, umożliwiający organowi II instancji wydanie decyzji o charakterze reformatoryjnym, Sąd uznał za wystarczające uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, wobec ujawnienia naruszenia przepisów postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji, uznając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości (art. 152 p.p.s.a.).