III SA/Gl 508/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Adam Nita, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2018 r. przy udziale - sprawy ze skargi A.S. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu środków zastępczych oddala skargę. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z [...]r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z [...]r. nr [...], wymierzającą A. S. karę pieniężną w kwocie 30.000 złotych za wprowadzanie do obrotu w lutym i czerwcu 2017r. w sklepie w K. przy ul. [...]środków zastępczych. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, zwanej dalej Kpa). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja pierwszoinstancyjna wydana została w oparciu o wyniki badań laboratoryjnych przeprowadzonych przez A sp. z o.o. w K., które potwierdziły, że wyroby wprowadzane do obrotu zawierają w swoim składzie substancje, będące w rozumieniu ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, środkami zastępczymi. Organ podkreślił, iż substancje: 4-CMC, 3-CMC, MDMB-CHMICA, AB-CHMINACA, NM-2201, 5F-ADB, PV8 znajdują się w wykazie nowych substancji w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 7.08.2017 r. W ocenie organu doszło zatem do naruszenia art. 44 b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, zgodnie z którym zakazuje się wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych. Art. 52a ust. 1 i 2 ww. ustawy stanowi nadto, że kto wprowadza do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środek zastępczy, podlega karze pieniężnej, wymierzonej w drodze decyzji, w wysokości od 20.000 zł do 1 mln zł, a decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu od tej decyzji strona wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, zarzucając naruszenie: art. 107 § 3, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 oraz 80 Kpa polegające na dowolnym i niepopartym ustaleniem, że skarżący udostępniał osobom trzecim odpłatnie lub nieodpłatnie środki zastępcze lub nowe substancje psychoaktywne. Pełnomocnik strony zarzucił również, iż zaniechano przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania mającego na celu ustalenie osób, które faktycznie miałyby nabywać od skarżącego środki zastępcze lub nowe substancje psychoaktywne, oraz brak ustalenia osób lub podmiotu, które faktycznie miałyby prowadzić działalność gospodarczą w kontrolowanym obiekcie. Ponadto zarzucił całkowity brak ustalenia ilości rzekomo wprowadzonych przez skarżącego do obrotu poszczególnych środków zastępczych. Zdaniem pełnomocnika strony przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3, art. 77, art. 80 Kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia na arbitralnie przyjętych przez organ założeniach, które nie mają żadnego odzwierciedlenia w zgromadzonym w toku postępowania materiałem dowodowym. Decyzja nie posiada także właściwego uzasadnienia, poprzez brak przedstawienia argumentacji w zakresie przyczyn wymierzenia kary pieniężnej w wysokości znacznie przekraczającej dolną granicę przewidzianą w przepisie art. 52a ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. W ocenie pełnomocnika strony doszło także do naruszenia art. 28 Kpa poprzez pominięcie jako stron postępowania właściciela zabezpieczonych podczas kontroli substancji oraz skierowaniu decyzji do osoby, która w danym punkcie w ogóle nie prowadzi żadnej działalności gospodarczej. Zdaniem pełnomocnika zostało też naruszone prawo materialne, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest przepisu art. 52a ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wymierzeniu kary pieniężnej w stosunku do osoby, która faktycznie nie udostępniała osobom trzecim, odpłatnie i nieodpłatnie, środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych, nie jest ich właścicielem, nie prowadzi w danym punkcie działalności gospodarczej. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i utrzymał w mocy rozstrzygniecie pierwszoinstancyjne. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii "wprowadzanie do obrotu" oznacza udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wskazał, że ustawodawca w hipotezie i dyspozycji normy art. 52a w/w ustawy wyraźnie wskazuje, że odpowiedzialności administracyjnej podlega obiektywnie każdy, kto wprowadza do obrotu środek zastępczy. Zatem "wprowadzanie do obrotu" środków zastępczych to każdy przejaw zachowania, które stwarza warunki dostępności tych substancji. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji stwierdził podczas kontroli przeprowadzonych w sklepie w K. przy ul. [...], iż strona uczestniczy w obrocie sprzedając środki zastępcze. Powyższe fakty zostały stwierdzone w trakcie kontroli sanitarnych przeprowadzonych w obecności strony jak również funkcjonariuszy Policji. Organ nałożył na stronę karę pieniężną w granicy przewidzianej w art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, biorąc pod uwagę ilość i częstotliwość wprowadzanych środków zastępczych do obrotu. W ocenie organu odwoławczego zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego poprzez przyjęcie podstaw do określenia wysokości kary administracyjnej nie może mieć zastosowania, ponieważ organ przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej, zgodnie z art. 52 a ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, wziął pod uwagę w szczególności możliwą ilość wprowadzanych do obrotu środków zastępczych na podstawie: ilości zabezpieczonych produktów, pobranych prób oraz czasu wprowadzania do obrotu. Organ odwoławczy nie zgodził się też z zarzutem naruszenia art. 107 § 3, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 oraz 80 Kpa, wskazując, iż organ pierwszoinstancyjny w sposób wyczerpujący zebrał, ocenił i rozpatrzył cały materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego, odnosząc się do stanu faktycznego jak i dowodów w przedmiotowej sprawie. Organ wykazał, iż wprowadzanie do obrotu produktów nieoznakowanych, o nieznanym składzie, działaniu i wysokiej cenie budzi uzasadnione wątpliwości co do ich bezpieczeństwa zdrowotnego. Nadto organ zaakcentował, że z urzędu organom obu instancji znany jest fakt, iż w sklepie w K. przy ul. [...] prowadzą naprzemiennie działalność firmy w zakresie wprowadzania do obrotu produktów, które wielokrotnie po przeprowadzanych przez A Sp. z o. o. badaniach okazywały się środkami zastępczymi. W w/w sprawie organ w związku z działalnością gospodarczą prowadzoną m.in. przez firmę B Sp. z o.o. w w/w sklepie prowadził postępowanie administracyjne i decyzją z [...]r. nr [...]wycofał z obrotu przedmiotowe produkty. Jednocześnie podkreślił, iż organ nigdy nie stwierdził, że strona prowadzi własną działalność gospodarczą. W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego strona działając przez pełnomocnika, wniosła o uchylenie decyzji drugoinstancyjnej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest przepisu: a) 107 § 3 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 77 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. polegające na: - dowolnym i niepopartym jakimkolwiek dowodem ustaleniem, że skarżący udostępniał osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środki zastępcze lub nowe substancje psychoaktywne; - zaniechaniem przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania mającego na celu ustalenie osób (osoby), które faktycznie miałyby nabywać od skarżącego środki zastępcze lub nowe substancje psychoaktywne; - zaniechaniem przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania mającego na celu ustalenie osoby (osób) lub podmiotu, które faktycznie miałby prowadzić działalność gospodarczą w kontrolowanym punkcie; - dowolnym i niepopartym jakimkolwiek dowodem ustaleniem, że produkty zabezpieczone podczas kontroli mogą stanowić realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi; - całkowitym braku ustalenia ilości rzekomo wprowadzonych przez skarżącego do obrotu poszczególnych środków zastępczych; b) art. 107 § 3 K.p.a., art. 77 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na arbitralnie przyjętych przez organ założeniach, które nie mają żadnego odzwierciedlenia w zgromadzonym w toku postępowania materiałem dowodowym; c) art. 28 K.p.a. polegające na całkowitym pominięciu jako strony postępowania właściciela zabezpieczonych podczas kontroli substancji oraz skierowaniu nakazu zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej do osoby, która w danym punkcie w ogóle nie prowadzi żadnej działalności gospodarczej; d) art. 108 § 1 K.p.a. poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w oparciu o błędną ocenę dowodu z opinii toksykologicznej i przyjęcie, że potwierdza ona, że badane substancje są szkodliwe dla zdrowia i życia człowieka; 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest przepisu art. 52 a ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wymierzeniu kary pieniężnej w stosunku do osoby, która faktycznie nie udostępniała osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych, nie jest ich właścicielem, nie prowadzi w danym punkcie działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej uchylenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności podejmowanych przez organy administracji rozstrzygnięć sprowadza się do oceny czy organy procedujące w sprawie zastosowały w sposób właściwy przepisy prawa materialnego oraz czy nie naruszyły procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1307, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu I instancji wykazała, że decyzja ta jest prawidłowa. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz. 124), zwanej dalej: u.p.n. Przepis art. 44b u.p.n. ustanawia zakaz wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych, przez które należy rozumieć - stosownie do art. 4 pkt 27 u.p.n. - substancje pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. Przepis art. 52a ust. 1 u.p.n. stanowi, że kto wytwarza lub wprowadza do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środek zastępczy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 20.000 zł do 1.000.000 zł. Jednocześnie w art. 4 pkt 34 u.p.n. ustawodawca zawarł definicję legalną pojęcia "wprowadzanie do obrotu", stanowiąc, że pojęcie to oznacza udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych. Trzeba zaznaczyć w tym miejscu, że przepis art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zakazuje wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych. Stosownie do art. 4 pkt 27 u.o.p.n. środkiem zastępczym jest produkt zawierający co najmniej jedną nową substancję psychoaktywną lub inną substancję o podobnym działaniu na ośrodkowy układ nerwowy, który może być użyty zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych; do środków zastępczych nie stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Odnosząc te spostrzeżenia do rozpoznawanej sprawy zauważyć przyjdzie, że organy obu instancji przedstawiły w uzasadnieniach decyzji wyczerpującą ocenę wyników badań laboratoryjnych, potwierdzających, że w składzie produktów zatrzymanych u skarżącego zawarte były substancje o działaniu psychoaktywnym, o właściwościach stwarzających realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego w przypadku ich spożycia. W oparciu o przeprowadzone badania laboratoryjne wskazały, że zatrzymane produkty zawierają w swoim składzie substancje: 4-CMC, 3-CMC, PV8, a-PVT, 5-DBFPV, AB-CHMINACA, MDMB-CHMICA, 5F-ADB, NM-2201 które w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii są środkami zastępczymi. Jednocześnie substancje: 4-CMC, 3-CMC, MDMB-CHMICA, AB-CHMINACA, NM-2201, 5F-ADB, PV8 znajdują się w wykazie nowych substancji w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 7.08.2017 r. W rezultacie ustalenia faktyczne poczynione w sprawie dawały podstawę do stwierdzenia, że zabezpieczone produkty stanowiły środki zastępcze w rozumieniu ustawowej definicji zawartej w art. 4 pkt 27 u.o.p.n. Za wykazaną dowodowo należało uznać również okoliczność, że skarżący uczestniczył w obrocie środkami zastępczymi, udostępniając je osobom trzecim. Powiatowy Inspektor Sanitarny nie miał podstaw aby uznać za niewiarygodne ustalenia protokołu kontroli sporządzonego [...] r. o godz. 10.40 w sklepie w K. przy ul. [...]. Z treści protokołu wynika, że do sklepu przychodzili klienci z zamiarem zakupu Amuletu Bakiba, Amuletu Atlantan Sign, amuletu Sun Dial, na blacie znajdowały się pieniądze w kwocie 700 zł, a w portfelu skarżący miał 1070 zł. W tej sytuacji za niewiarygodne należy uznać zeznania skarżącego, że nie był sprzedawcą, a tylko pilnował sklepu. Tym bardziej, że na zapleczu sklepu znajdowały się produkty będące środkami zastępczymi w ilości 141 opakowań. Zaś część tych produktów została opisana w języku polskim. Nie jest zatem zasadny zarzut skarżącego, że nie udowodniono, iż skarżący udostępniał osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środki zastępcze lub nowe substancje psychoaktywne. Organ nie miał też obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie osób (osoby), które faktycznie miałyby nabywać od skarżącego środki zastępcze lub nowe substancje psychoaktywne, w sytuacji, gdy do sklepu przychodzili klienci celem nabycia oferowanych wyrobów. Zgodzić się też należy z organem, że stosownie do treści art. 52 a ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, wymierzył wysokość kary, biorąc pod uwagę w szczególności możliwą ilość wprowadzanych do obrotu środków zastępczych na podstawie: ilości zabezpieczonych produktów, pobranych prób oraz czasu wprowadzania do obrotu. Wobec treści art. 52a ust. 1 i ust. 2 u.p.n. nie było też zasadne prowadzenie postępowania mające na celu ustalenie osoby (osób) lub podmiotu, które faktycznie prowadziły działalność gospodarczą w kontrolowanym punkcie. Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 108 K.p.a., gdyż organ nie orzekał w oparciu o ten przepis. Przedmiotem rozpoznania jest decyzja organu odwoławczego z [...] r. nr [...]oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancjna z [...]r. nr [...], wymierzająca skarżącemu karę pieniężną w oparciu o art. 52a u.p.n. W tej sytuacji podkreślić trzeba, że argumentacja organów obu instancji odnosząca się do wyników przeprowadzanego postępowania wyjaśniającego jest spójna, logiczna i wyczerpująca. Przeprowadzona przez organy obu instancji wszechstronna ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwalała uznać, że stan faktyczny sprawy ustalony został prawidłowo. W konsekwencji trzeba stwierdzić, że w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym zachowane zostały wszystkie wymogi wynikające z art. 7, art. 8, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym chybione okazały się zarzuty podniesione w skardze, co do naruszenia wymienionych przepisów. Z przyczyn omówionych wyżej zgodzić się należało ze stanowiskiem organów obu instancji, że w sprawie spełnione zostały przesłanki faktyczne i prawne do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej na podstawie art. 52a w zw. z art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.