III SA/Gl 512/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Nita, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Protokolant Starszy referent Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2018 r. sprawy ze skargi A.C. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie opłaty za przeprowadzone badania laboratoryjne 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją nr [...] r. Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. nr [...] r. nr sprawy [...] obciążającą skarżącego A. C. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "A" w M. opłatą za badanie laboratoryjne wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, pobranej z urządzenia znajdującego się na nieruchomości skarżącego. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan sprawy. Stwierdził, że A. C. pismem z 25.09.2017 r. zwrócił się z prośbą o przeprowadzenie badania wody w studni z powodu uszkodzenia szamba na sąsiedniej posesji i przelewania się na posesję strony zawartości szamba wymieszanego z deszczówką. Ponieważ w złożonym piśmie poruszono kilka spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, PPIS w Z. na podstawie art. 66 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poinformował stronę, iż jest właściwy do rozpatrzenia sprawy w zakresie utrzymania stanu sanitarno-higienicznego ujęcia wody oraz oceny jakości wody w studni przydomowej, natomiast kwestie właściwego postępowania z odpadami płynnymi, w myśl art. 3 ust. 1 ustawy z 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289) należą do obowiązkowych zadań własnych gminy zaś odnośnie złego stanu technicznego szamba organem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z.. W świetle powyższego, upoważnieni przez PPIS w Z. pracownicy przeprowadzili kontrolę studni przydomowej, z której sporządzono protokół nr [...] z [...] r. Z zapisów w protokole wynika, iż podczas kontroli nie stwierdzono nieprawidłowości, protokół został podpisany przez skarżącego bez uwag. W tym samym dniu zostały pobrane próbki wody do badania, z poboru sporządzono protokół pobrania próbki wody w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego nr [...]. W sprawozdaniu z badań, wydanym przez Oddział Laboratoryjny Sekcji Badań Wody Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Z. (posiadający akredytację Polskiego Centrum Akredytacji nr [...]), nr [...] z [...] r. próbki wody pobranej [...] r. z wodociągu obiektu strony, zostały wykazane parametry: bakterie grupy coli wysokości 75 jtk/100 ml, Escherichia coli w wysokości 4 jtk/100 ml, mętność w wysokości 7,8 NTU, oraz odczyn pH w wartości 6,0. W oparciu o te wyniki stwierdzono, iż woda z wyżej wymienionego punktu, ze względu na ponadnormatywne parametry bakterii grupy coli, Escherichia coli, mętność i odczyn pH, nie spełnia wymogów odpowiednio załącznika 3A pkt 1, 1A pkt 1, 3B pkt 6 oraz załącznik 3B punkt 8 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13.11.2015 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U. z 2015r., poz. 1989), co stanowi naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych. W związku z powyższym PPIS w Z. pismem z 12.10.2017 r. zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie: - obciążenia strony opłatą za badania laboratoryjne pobranych próbek wody oraz o możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień lub dowodów i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań, - wydania decyzji nakazującej wykonanie obowiązków związanych z zapewnieniem właściwej jakości wody w urządzeniu wodociągowym. Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa złożenia dodatkowych wyjaśnień lub dowodów i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań. Następnie PPIS w Z. wydał decyzję nr [...] z [...] r. (nr sprawy [...]) stwierdzającą brak przydatności wody do spożycia w sieci wodociągowej obiektu, nakazał unieruchomienie wodociągu, umieszczenie stosownych informacji oraz doprowadzenie jakości wody do wymagań obowiązujących przepisów. Od przedmiotowej decyzji strona nie złożyła odwołania i wykonała jej nakazy. Następnie PPIS w Z. wydał decyzję nr [...] r. (znak sprawy [...]) obciążającą stronę opłatą za badania laboratoryjne wody w kwocie 142,84 zł. Od tej decyzji skarżący pismem z 26.11.2017 r. wniósł odwołanie, w którym podniósł, iż został wprowadzony w błąd co do trybu postępowania w sytuacji, w której uszkodzone szambo sąsiada zanieczyszcza położone w pobliżu działki i konieczności poniesienia opłaty za badania. Poinformowano go bowiem, że za badanie przeprowadzone w trybie interwencyjnym (jak to określono) nie jest pobierana żadna opłata. Gdyby miał świadomość konieczności jej poniesienia, zwróciłby się o przeprowadzenie badania do innego laboratorium. Dlatego nie zgodził się na obciążenie go wyżej wskazaną opłatą, nałożoną przez organ I instancji. Podniósł ponadto, że organy nie udzieliły mu pomocy w rozwiązaniu problemu przelewającego się na jego posesję szamba, a jedynie ograniczyły się do nałożenia na niego obowiązku. Po rozpatrzeniu odwołania na podstawie przekazanej dokumentacji, organ II instancji utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Na podstawie analizy dokumentacji stwierdził, iż wykonane badania próbki wody pobranej [...] r. z wodociągu obiektu strony wskazały naruszenie zapisów obowiązującego w tym czasie rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13.11.2015 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2015r., poz. 1989). Zgodnie z § 1 ust. 3 ww. rozporządzenia, ma ono zastosowanie do wody pochodzącej z indywidualnych ujęć wody, zaopatrujących mniej niż 50 osób lub dostarczających mniej niż średnio 10 m3 wody na dobę, jeżeli woda jest dostarczana jako część działalności handlowej lub do budynków użyteczności publicznej a "A" w M. świadczy usługi hotelarskie. Wskazał, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 14.03.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1261 z późn. zm.), do zakresu działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, dotyczące, m.in. wody przeznaczonej do spożycia. Natomiast zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej z 14.03.1985 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1261) za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2, który wskazuje, iż nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia wymagań. W analizowanym przypadku nastąpiło naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych, wobec czego PPIS w Z. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne i wydał decyzję Nr [...] r. obciążającą stronę opłatą za badania laboratoryjne wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, co jest czynnością obligatoryjną, od której organy PIS nie mogą odstąpić. Wobec powyższego utrzymał w mocy decyzję nakładającą sporną opłatę. Na to rozstrzygnięcie strona wywiodła skargę osobistą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze podniosła te same argumenty, co w odwołaniu. Wyeksponowała, że zgłaszając problem do PPIS nie tyle chodziło jej o zbadanie jakości wody, co o rozwiązanie problemu szamba sąsiada i prawdopodobnego skażenia wody – nie tylko w studni strony - z tym związanego. Podniosła, że została wprowadzona w błąd przez pracowników PPIS w Z. co do opłat za badanie wody. Opisując urzędnikom swoją sytuację poinformowała ich, że woda ze studni jest jedynym źródłem wody pitnej dla gości pensjonatu. Uzyskała wówczas informację, że jeśli napisze o tym we wniosku, to badania będą przeprowadzone bezpłatnie. Nadto podniosła zarzuty co do prawidłowości pobrania próbek do badania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Podniósł obligatoryjność opłaty za badania i fakt, że organ nie ma możliwości odstąpienia od niej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do art. 36 ust. 1 ustawy z 14.03.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2017r., poz. 1261 j.t.), za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Ust. 2. Za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań. Z cytowanych przepisów wynika, że za badania laboratoryjne wykonane przez organy PIS co do zasady pobierane są opłaty, nie pobiera się ich jedynie w sytuacji, gdy w wyniku badania nie stwierdzono naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, albowiem w wyniku badań ustalono, że woda nie spełnia wymagań określonych właściwymi przepisami. Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego. Nie oznacza to jednak, że jest zgodna z prawem. Zauważyć bowiem należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nakłada na Państwo szereg obowiązków w procesie stanowienia prawa, podobnie jak przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nakładają je na organy w procesie jego stosowania. Zgodnie z art. 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Norma ta jest zasadą ustrojową Państwa Polskiego, która polega na tym, iż państwo jest zarządzane zgodnie z prawem, to jest prawo winno być wytyczną działania państwa. Opiera się ona na pewności prawa, rozumianej jako zespół cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne. Z art. 2 Konstytucji wynika nakaz adresowany do wszystkich organów stosujących prawo, by stosowały wykładnię zgodną z Konstytucją i starały się nadawać interpretowanym przepisom sens najbardziej odpowiadający wartościom chronionym konstytucyjnie. Zasada ta w znacznej mierze pokrywa się treścią z wypracowaną na tle Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez Europejski Trybunał Praw Człowieka zasadą przewidywalności prawa. Zgodnie z art. 8 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Z zasady wyrażonej w art. 8 Kpa. wynika wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Brak zaufania obywateli do organów państwa jest z reguły skutkiem naruszenia prawa przez organy państwowe i w ocenie Sądu – taka sytuacja nastąpiła w niniejszej sprawie. Wskazać bowiem należy, że strona twierdzi, że udzielono jej wyjaśnień co do kwestii odpłatności za badania i wynikało z nich, że są one bezpłatne, a okoliczności tej organ nie kwestionuje. Nadto z akt sprawy, tj. z pisma powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Z. z 5.12.2017r. wynika, że "pracownik sekcji HK informował P. C., że badania wody wykonywane w związku ze składanymi interwencjami są bezpłatne" (akta administracyjne, karta 32, akapit 2.). Po myśli art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z zasady tej wynika obowiązek takiego działania, które służy pogłębianiu zaufania do organów podatkowych, a zatem wyczerpującego i należytego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. "Naruszenie tej zasady przejawia się w: a) odmowie udzielenia informacji lub wyjaśnień; b) nienależycie udzielonej informacji lub wyjaśnienia c)udzieleniu informacji lub wyjaśnienia niejasnych, błędnych lub niewyczerpujących. Skutki prawne udzielenia nieprawidłowej informacji lub wyjaśnienia nie powinny obciążać jednostki (...)" (tak: Dawidowicz W., Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, PWN, Warszawa 1983, str. 92). Wykładnia art. 9 K.p.a. i będącego jego odpowiednikiem art. 121 O.p. stała się przedmiotem bogatego orzecznictwa sądowego. W wyroku z 17 maja 2017r. sygn. akt I SA/Sz 125/17, (LEX nr 2298885), WSA w Szczecinie stwierdził, że "Podatnik nie może ponosić niekorzystnych konsekwencji w związku z udzieloną przez organ informacją. Dotyczy to w szczególności uzyskania w urzędzie informacji nieprawidłowej, wprowadzającej w błąd. Dopuszcza się obrazy zasad postępowania podatkowego organ administracji, który skutki nieznajomości prawa przez podległych mu pracowników lub niedopełnienia przez nich obowiązków służbowych przerzuca na obywateli. Udzielanie informacji jest bowiem kategorią obowiązku organu administracji." Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 1.06.2017r. o sygn. akt III SA/Kr 222/17 (LEX nr 2309036) stwierdził, że "W ogólnym postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada ignorantia iuris nocet i obowiązkiem organu, wynikającym przede wszystkim z art. 9 k.p.a., jest informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem aktualnego lub potencjalnego postępowania. Powinność ta wynika także z wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej." W tym miejscu należy także odnieść się do kwestii uregulowań unijnych dot. zasad administrowania i przypomnieć, że z art. 41 Karty Praw Podstawowych wynika prawo obywateli Unii do dobrej administracji. Stosownie do art. 41 ust.1 Karty, każdy ma prawo do bezstronnego i rzetelnego załatwienia jego sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i agencje Unii. Rozwinięciem tej zasady jest Europejski kodeks dobrej praktyki administracyjnej, przyjęty przez Parlament Europejski w formie rezolucji 6.09.2001r., który instytucja ta zaleciła stosować w organach i instytucjach Unii, a który można traktować jako zbiór standardów przydatnych także poza granicami Unii do oceny funkcjonowania administracji. Umieszczono w nim szereg zakazów i nakazów rozwijających zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Zgodnie z art. 10 ust. 2 i 3 Kodeksu: 2. Urzędnik uwzględnia uzasadnione i słuszne oczekiwania jednostek, które wynikają z działań podejmowanych w przeszłości przez daną instytucję. 3. Jeśli zajdzie taka konieczność, urzędnik służy jednostce poradą w kwestii możliwego postępowania w sprawie, która wchodzi w zakres jego obowiązków, a także w kwestii sposobów rozstrzygnięcia danej sprawy. Dla rozpoznawanej sprawy znaczenie posiada także art. 12 ust.1 Kodeksu, z którego wynika, że "W swoich kontaktach z jednostką urzędnik pozostaje usługodawcą i zachowuje się właściwie, uprzejmie i pozostaje dostępny. Odpowiadając na korespondencje, rozmowy telefoniczne i pocztę elektroniczną, urzędnik stara się być jak najbardziej pomocny i udziela odpowiedzi na skierowane do niego pytania możliwie jak najbardziej wyczerpująco i dokładnie." Co prawda Europejski kodeks dobrej praktyki administracyjnej w stosunkach krajowych nie ma mocy bezwzględnie obowiązującej, a jego postanowienia sprowadzają się do zaleceń, jednakże zalecenia te niewątpliwie mają służyć poprawie działalności administracji publicznej, w szczególności na linii urzędnik – petent. Znajdują one także swe odpowiedniki w prawie krajowym, tyle tylko, że nie w odniesieniu do urzędników, lecz organów, w imieniu których urzędnicy ci działają i przybierają formę zasad ogólnych postępowania, o których mowa w Rozdziale 2 "Zasady ogólne" K.p.a. Zgodnie z art. 22 "Wnioski o udzielenie informacji", Europejskiego kodeksu dobrej praktyki administracyjnej, w przypadku, gdy urzędnik jest odpowiedzialny za daną sprawę, udostępnia zainteresowanym jednostkom żądane przez nie informacje. Jeśli zaistnieje taka potrzeba, urzędnik udziela w zakresie swoich kompetencji porady dotyczącej wszczęcia ewentualnego postępowania administracyjnego. Urzędnik dba o to, aby przekazana informacja była jasna i zrozumiała. Nadto w czerwcu 2012 r. Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich określił standardy etyczne obowiązujące w administracji publicznej Unii Europejskiej. Przyjęły one formę pięciu zasad służby cywilnej, jakimi mają się kierować urzędnicy służby cywilnej. Jako pierwsza została wyrażona zasada " Oddanie Unii Europejskiej i jej obywatelom", zgodnie z którą urzędnicy służby cywilnej wykonują obowiązki służbowe najlepiej jak potrafią i dążą do zachowania najwyższych standardów zawodowych w każdej sytuacji. W myśl zasady 2. "Rzetelność", urzędnicy służby cywilnej powinni zawsze kierować się poczuciem przyzwoitości oraz postępować tak, aby przejść pozytywnie najsurowszą ocenę społeczną. Wywiązanie się z tego zobowiązania nie oznacza jedynie działania w granicach prawa. Wreszcie zgodnie z zasadą 5. "Przejrzystość", urzędnicy służby cywilnej powinni być gotowi do wyjaśniania i uzasadniania podejmowanych działań. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organy wymogom tym nie sprostały. Bagatelizowanie w toku postępowania administracyjnego udzielonych stronie informacji co do braku odpłatności za badania przeprowadzone w trybie interwencyjnym jawi się jako wykorzystanie błędu strony spowodowanego działaniem samego organu. Trudno zaś uznać, że jest to działanie zgodne ze standardami praworządnego państwa. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza art. art. 8 i art. 9 K.p.a., które to działanie naruszało także art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ weźmie pod uwagę powyższe wywody Sądu. Uwzględni, że strona działała w zaufaniu do błędnych informacji samego organu i że - w tej konkretnej sprawie – zasada zaufania do państwa stoi na przeszkodzie obciążenia strony opłatą za przeprowadzone badania. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. przy uwzględnieniu wpisu sądowego wynoszącego 200 zł.