III SA/Gl 516/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Dąbrowa Górnicza na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 24 kwietnia 2024 r. nr NPII.4131.1.318.2024 w przedmiocie uchwały w sprawie ustalenia dla dróg publicznych wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym nr NPII.4131.1.318.2024 z 24 kwietnia 2024 r. Wojewoda Śląski stwierdził w całości nieważność uchwały nr LXIV/1137/2024 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 20 marca 2024 r. w sprawie zmiany Uchwały z dnia 24 listopada 2021 r., nr XXXV/680/2021, Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej, w sprawie ustalenia dla dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta, wysokośei stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - jako sprzecznej z art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.; dalej jako "u.d.p.") w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.; dalej jako "Konstytucja RP"). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że uchwała została doręczona organowi nadzoru 25 marca 2024 r.; ocena jej zgodności z prawem została dokonana w stanie prawnym obowiązującym w dacie jej podjęcia. Natomiast w toku badania legalności tej uchwały organ nadzoru stwierdził, że narusza ona przepisy prawa w sposób istotny. Jako podstawę prawną podjęcia spornej uchwały Rada wskazała przepis art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. Podkreślono, że w sprawie ustalenia dla dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta, wysokość stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (Dz. Urz. Woj. Śl. 2021r. poz. 7669) w § 9 dodano ustęp 3 w brzmieniu: "3. Za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych, niż wymienione w §1 pkt 1-3 w stosunku do ogródków przy lokalach gastronomicznych ustala się stawki sezonowe: 1) od 1 kwietnia do 30 września na kwotę 0,20zł 2) od 1 października do 31 marca na kwotę 0,10 zł". Zdaniem organu nadzoru ustalając te stawki Rada Miejska wprowadziła nieprzewidziane w ustawie dodatkowe kryteria ustalania tych opłat. Z norm prawa materialnego wynika, że ustawodawca pozostawił organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego pewien zakres swobody w odniesieniu do ustalania wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Granice tej swobody wyznaczają jednak dwa elementy: z jednej strony maksymalne stawki opłaty wskazane w ustawie, a z drugiej strony konieczność uwzględnienia wskazanych w art. 40 ust. 9 u.d.p. kryteriów ustalania wysokości stawek. Przy czym zaznaczono, że wyliczenie zawarte w art. 40 ust. 9 ustawy ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że rada gminy nie może brać pod uwagę przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego innych kryteriów, niż wymienione wprost w tej regulacji. Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach żądając jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 40 ust. 9 u.d.p. poprzez błędne założenie, że ustalenie odrębnych wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego pod ogródki przy lokalach gastronomicznych, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej poprzez zastosowanie kryteriów ustalania stawek nieznanych ustawie. W konsekwencji bezzasadne zastosowanie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2024r. poz. 609 ze zm.; dalej u.s.g.) poprzez stwierdzenie nieważności tej uchwały. W uzasadnieniu podkreślono, że cel zajęcia powinien zostać uznany za jedną z cech różnicujących poszczególne rodzaje zajęcia pasa drogowego. Powołano się na orzecznictwo WSA w Gdańsku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Wbrew temu co twierdzi skarżący przywołane wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (w kontrze do ugruntowanego orzecznictwa NSA) nie stanowią nowej jednolitej linii orzeczniczej, wydane bowiem zostały w większości przez ten sam skład orzekający w tym samym dniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna albowiem decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów nadzoru. Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem nie można organowi nadzoru w przedmiotowej sprawie skutecznie zarzucić, iż przy rozpatrywaniu sprawy naruszył obowiązujące przepisy prawa. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. do nadzoru nad działalnością organu gminy należy badanie legalności podejmowanych aktów bowiem uchwały sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W pierwszej kolejności należy zatem wskazać, że Wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w ustawowym terminie, bowiem z akt sprawy wynika, że zakwestionowana uchwała została podjęta 20 marca 2024r. i przekazana organowi nadzoru 25 marca 2024 r. Stosownie do powyższych regulacji nieważna jest uchwała organu sprzeczna z prawem. Zatem każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu oznacza jej nieważność. Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane, jednakże w judykaturze przyjmuje się, że tego rodzaju naruszeniami prawa są w szczególności: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Według art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W rozpatrywanej sprawie ustawowe przepisy, jako upoważniające Radę Gminy do wydania spornego aktu prawa miejscowego, zawarte są w art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. Zgodnie z art. 40 ust. 8 u.d.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Natomiast w myśl ust. 9 - przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) zajętą część drogi; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia obcego umieszczonego w pasie drogowym. Pierwsza norma statuuje radę jako organ stanowiący gminy. Druga zawiera zamknięty katalog warunków ustanowionych przez ustawodawcę do ustalania I różnicowania wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego . Zauważyć należy, że ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu miejscowego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii objętych w ustanowionym przez siebie katalogu, w konkretnym zakresie, w jednoznacznie wymienionych okolicznościach. Natomiast przyjęte przez Radę Miasta rozróżnienie okresowe nie jest objęte regulacją przepisu art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p., na które wskazano w podstawie prawnej spornej uchwały, jako mające zastosowanie w przedmiocie regulacji wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego na potrzeby ogródków przy lokalach gastronomicznych. Mając zatem na względzie, że Rada jako organ stanowiący gminy jest związany przepisami ustaw oraz innymi powszechnie obowiązującymi aktami normatywnymi, gdyż zobowiązuje do tego art. 2 Konstytucji, stanowiący, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, a także art. 7 Konstytucji, według którego wszystkie organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa – to podejmowanie jakichkolwiek działań uchwałodawczych musi mieć zakotwiczenie w konkretnej normie prawnej. Zatem powoływane w podstawie prawnej wydawanego aktu przepisy winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydawane przez te podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące - kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów, bowiem podmiot wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Wojewoda zatem trafnie przyjął, że sporny akt ustanowiony przez Radę wskazywał przepisy – tj. art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. - nie upoważniające go do działania w zakresie jakiego dotyczyła wydana uchwała i w konsekwencji stwierdził jej nieważność. Zaznaczyć należy także, że zgodnie z art. 10 Konstytucji RP regulującym zasadę trójpodziału władzy ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej. Władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały. Sąd jest związany obowiązującymi normami prawa, a podmioty mające kompetencje organu stanowiącego są zobligowane jednoznacznie i konkretnie wykazywać umocowanie do swojego działania w danym zakresie. Zatem wobec powyższych rozważań organ nadzoru nie mógł naruszyć wskazywanego w skardze art. 40 ust. 9 u.d.p. i w konsekwencji 91 u.s.g. - co wyżej wykazano. Niedopuszczalne także byłoby w tej sprawie stosowanie, wskazywanej przez Skarżącą, interpretacji celowościowej wspomnianego przepisu skoro jego treść i wykładnia językowa nie budzą żadnych wątpliwości. Norma z art. 40 ust. 9 u.d.p zawiera zamknięty katalog przesłanek uprawnioniających do konkretnego działania i w nim nie wymieniono kryterium czasowego, zależnego od pór roku. Wyliczenie zawarte w art. 40 ust. 9 u.d.p. ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że rada powiatu nie może brać pod uwagę przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego innych kryteriów, niż wymienione wprost w treści przedmiotowej regulacji (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 14 marca 2024r., o sygn. akt III SA/Wr 379/23). Za chybione należało także uznać argumenty wskazujące na cel zajęcia jako cechę różnicowania poszczególnych rodzajów zajęcia pasa drogowego, albowiem okoliczność pory roku nie została wskazana przez ustawodawcę jako podstawa działania Rady. Podobnie chybionym było powoływanie się w skardze na orzecznictwo WSA w Gdańsku skoro orzecznictwo sądowoadministracyjne jest jednoznaczne w kwestii braku uprawnienia dla organu stanowiącego gminy do modyfikowania wynikających z ustawy zasad ustalania opłat. Wobec powyższego Sąd skargę, jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.- oddalił. ----------------------- 2