III SA/Gl 519/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Asesor WSA Katarzyna Golat, Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie innych koncesji i zezwoleń (transportu oraz zbierania odpadów innych niż niebezpieczne) oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy swoją własną decyzję z dnia [...]r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. Ne [...] zezwalającą spółce z ograniczoną odpowiedzialnością "A" z siedziba w R. na transport na terenie całego kraju oraz na zbieranie wymienionych w załączniku do decyzji odpadów inne niż niebezpieczne oraz określającej sposób postępowania ze zbieranymi i tymczasowo magazynowanymi odpadami oraz zasady dotyczące transportu odpadów. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), natomiast w uzasadnieniu ustalono, iż Starosta Powiatu W. decyzja z dnia [...] r. zezwolił Spółce "A" na zbieranie i tymczasowe magazynowanie odpadów określonych w załączniku do decyzji, innych niż niebezpieczne oraz na transport na terenie całego kraju. Nadto określił sposób postępowania ze zbieranymi, tymczasowo magazynowanymi odpadami oraz zasady dotyczące ich transportu. Ta decyzja, na skutek wniosku Spółki została zmieniona decyzją Starosty Powiatu W. z [...] r. w części dotyczącej katalogu zbieranych odpadów. W dniu [...]r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wpłynął wniosek [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu W. udzielającej Spółce zezwolenia na transport i tymczasowe składowanie odpadów, jako wydanej bez uprzedniego uzyskania przez Spółkę pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania zabudowanej nieruchomości, na terenie której miano składować odpady, a więc wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek uzyskania takiego pozwolenia wynikał z art. 28 ust. 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz.U. nr 62, poz. 628 ze zm.). Rozpatrując sprawę stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji oraz tak sformułowany zarzut Kolegium decyzją z dnia [...]r. stwierdziło nieważność decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...]r. nr [...]. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie zauważyło, iż instytucja stwierdzania nieważności służy eliminowaniu z obrotu prawnego decyzji administracyjnych obarczonych wadami enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreśliło, iż stwierdzając nieważność decyzji organ rozpatrujący taką sprawę nie rozstrzyga o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Ocenia kwestionowaną decyzję według stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania, a na tę ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana stanu prawnego, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa. Odnosząc te ogólne uwagi do meritum sprawy stwierdziło, że w myśl art. 1 ustawy o odpadach prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów wymaga co do zasady uzyskania zezwolenia ( wyjątki zawarte w art. 31 ust. 1, art. 32 ust. 1 oraz art. 33 ust. 1a i 4 nie miały znaczenia dla rozpatrywanej sprawy). Tryb ubiegania się o to zezwolenia został uregulowany w art. 28 ustawy o odpadach, a jednym z zawartych w tym artykule warunków było uzależnienie wydania decyzji zezwalającej na magazynowanie odpadów od uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu lub po zakończeniu postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Takie postępowanie zostało uregulowane w art. 55 i 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2006r. nr 156 poz. 1118 ze zm. ). W szczególności z art. 71 ust. 2 tej ustawy wynikało, iż podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń jest zmianą sposobu użytkowania wymagająca jego zgłoszenia organom. Kolegium podkreśliło, iż działalność w zakresie zbierania odpadów jest działalnością odmienna od wcześniej prowadzonej w obiektach budowlanych po zlikwidowanej cegielni i przy jej prowadzeniu muszą być spełnione inne wymogi w zakresie wymogów pożarowych, bezpieczeństwa pracy warunków zdrowotnych, higieniczno – sanitarnych i ochrony środowiska. Jest to tym bardziej istotne, w ocenie Kolegium, iż w świetle § 3 ust. 1 pkt 74 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko punkty do zbierania odpadów, jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 257, poz. 2573 ze zm.). Tymczasem Starosta Powiatu W. rozpoznając wniosek spółki "A" nie wziął pod uwagę zapisu art. 28 ust. 10 ustawy o odpadach, a sama Spółka nie dokonała odpowiedniego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowaniu obiektów budowlanych po zlikwidowanej cegielni. W konkluzji swojej decyzji z dnia [...]r. uznało, iż decyzja Starosty Powiatu W. z dnia [...]r. udzielająca spółce "A" pozwolenia na zbieranie, tymczasowe magazynowanie oraz transport odpadów enumeratywnie wymienionych w decyzji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 28 ust. 10 ustawy o odpadach. Nadto w części dotyczącej zezwolenia na transport odpadów na terenie całego kraju decyzja została wydana także z naruszeniem art. 28 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach. Ubiegając się o zezwolenie na transport odpadów wnioskodawca we wniosku winien wyszczególnić rodzaje odpadów, które maja być transportowane. W przypadku gdy organ takie wyszczególnienie uznałby za niewystarczające dla oceny zagrożeń, jakie te odpady mogą stanowić dla środowiska, winien uzyskać dodatkowe dane w szczególności skład chemiczny odpadów. We wniosku o wydanie zezwolenia Spółka nie zawarła takiego wyszczególnienia, a organ rozpatrujący wniosek nie wyjaśnił tej kwestii. Dlatego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa stwierdzono nieważność decyzji Starosty Powiatu W. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy spółka "A" wniosła o umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu W. Uzasadniając swoje stanowisko stwierdziła, iż w tym konkretnym przypadku, jaki zaistniał w sprawie zakończonej zakwestionowaną decyzją nie było potrzeby uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, bowiem obiekty po byłej cegielni były i są użytkowane jako magazyny, ich funkcja nie uległa zmianie. Nie zgodziła się z poglądem, iż punkty zbierania odpadów mogą wymagać sporządzenia raportu o ich oddziaływaniu na środowisko Wykaz obiektów wymienionych w § 3 rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W przypadku przedsięwzięć wymienionych w tym przepisie sporządzenie raportu jest fakultatywne, a w sprawie Spółki było wręcz zbędne, bowiem wniosek obejmował jedynie odpady nie uznane za niebezpieczne. Z tych powodów zbędne było uzyskiwanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Także błędny był w ocenie Spółki pogląd Kolegium o naruszeniu przez Starostę Powiatu W. art. 28 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach. Wniosek Spółki zawierał wykaz odpadów, które miały być zbierane i transportowane. Zatem stwierdzenie o rażącym naruszenia przywołanego przepisu prawa było niezasadne. Na koniec Spółka podkreśliła, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy naruszono przepis, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumowaniu. W przypadku decyzji wydawanych w ramach tzw. luzu administracyjnego do naruszenia prawa może dojść, gdy organ wyjdzie poza granice tego luzu. Wreszcie stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi do zaprzestania prowadzenia działalności przez Spółkę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpoznaniu sprawy w zaskarżonej decyzji w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie znalazło argumentów przemawiających za jego zmianą. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez stronę podtrzymało pogląd o wydaniu decyzji bez uprzedniego uzyskania przez stronę pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych, na których miały być magazynowane odpady, a ściślej bez przeprowadzenia postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania tych obiektów. Podtrzymał także pogląd, iż wniosek strony inicjujący postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na zbieranie, magazynowanie i transport odpadów w ogóle nie zawierał wykazu odpadów przeznaczonych do transportu i tym bardziej nie zawierał prawidłowego, precyzyjnego wykazu odpadów przeznaczonych do transportu. W skardze skierowanej do sadu administracyjnego spółka "A" domagała się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Podobnie jak we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zarzuciła organowi administracji publicznej błędną interpretację art. 28 ust. 1 pkt 4 i ust. 10 ustawy o odpadach i wadliwe przyjęcie, iż decyzja Starosty Powiatu W. z dnia [...]r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Na obronę swojego stanowiska przytoczyła tę samą, co we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy argumentację. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. domagało się oddalenia skargi. Podtrzymało w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreśliło, iż samo podjęcie lub zaniechanie działalności w obiekcie budowlanym lub jego części zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno – sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń nakazuje, w świetle art. 71 Prawa budowlanego dokonać zgłoszenia takiej zmiany właściwemu organowi. Zmiana przeznaczenia obiektów po zlikwidowanej cegielni na tymczasowy magazyn odpadów mieści się w ustawowej definicji zmiany sposobu użytkowania. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie wziął czynnego udziału w postępowaniu sądowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Nie kierują się zasadami słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1, pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dalej wskazać należy, iż zgodnie z art. 134 cytowanej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę każde naruszenie prawa, także to nie kwestionowane przez stronę. Skarga okazała się pozbawiona podstaw. Zgodnie z art. 157 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony. Właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest w myśl § 1 powołanego artykułu jest organ wyższego stopnia. Zatem prawidłowo w niniejszej sprawie orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., będące organem wyższego stopnia w stosunku do Starosty Powiatu W. Dalej podzielić należy stwierdzenie wyrażone w zaskarżonej decyzji i poparte bogatym orzecznictwem sądowym o samodzielności, odrębności, a także nadzwyczajności postępowania podatkowego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że organ prowadzący takie postępowanie nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać (por. np. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 1473/01 - publik., Biuletyn Skarbowy z 2004 r., nr 3, poz. 26, Lex nr 109544). Jego przedmiotem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą lub też nie zachodzą przesłanki takiego orzeczenia wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyeliminowanie bowiem z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowi odstępstwo od zasady stałości (legalności) tej decyzji, wyrażonej w art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ograniczony zakres postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji powoduje także, że taka sprawa nie może być rozpoznana przez organ co do jej istoty. W rozpoznawanej sprawie, kierując się wnioskiem [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. zgłoszonym w trybie art. 16 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska ( tekst jednolity Dz. U. z 2007r. nr 44, poz. 287 ze zm.) stanowiącym, iż organy Inspekcji Ochrony Środowiska w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska w działalności organów administracji państwowe i rządowej oraz organu samorządu terytorialnego kierują wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego; dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu, wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...]r. zezwalającej spółce "A" na zbieranie, tymczasowe magazynowanie i transport odpadów, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, można domagać się stwierdzenia nieważności decyzji, o ile decyzja ta rażąco narusza prawo. Zarówno w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przy braku uniwersalnych kryteriów stwierdzania nieważności w zasadzie panuje jednak zgodność co do tego, iż orzekając o "rażącym naruszeniu prawa" organ administracji publicznej nie działa na zasadzie uznania administracyjnego, jak również co do tego, iż naruszenie prawa będzie miało cechę "rażącego", jeżeli czynność postępowania organu podatkowego lub istota załatwienia sprawy są w swej treści zaprzeczeniem treści obowiązującej regulacji prawnej. Stwierdzenie nieważności decyzji jest bowiem instytucją procesową stwarzającą możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, które powodują nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak również przedmiotowym (J. Borkowski, op. cit., str. 843 oraz "Zmiana i uchylanie ostatecznych decyzji administracyjnych", Warszawa 1967 r., str. 115-116). Natomiast w sytuacji, gdy istnieje możliwość rozbieżnej interpretacji konkretnej normy, tzn. gdy istnieje możliwość podjęcia na jej tle rozstrzygnięcia o różnej treści, a dla każdego z takich rozstrzygnięć można znaleźć oparte na prawidłowej wykładni argumenty, jest rzeczą oczywistą, że żadnego z takich rozstrzygnięć nie można kwalifikować jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1996 r., sygn. akt III SA 1817/95). Postawienie zarzutu rażącego naruszenia prawa musi być związane z konkretnym przepisem, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgania po inne metody wykładni poza językową. W rozpoznawanej sprawie podstawą prawną wydanej decyzji była art. 28 ustawy o odpadach stanowiący, iż prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów oraz prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów wymaga uzyskania zezwolenia, z zastrzeżeniem art. 31 ust. 1, art. 32 ust. 1 oraz art. 33 ust. 1a i 4. Zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów wydaje starosta w drodze decyzji na wniosek, który powinien odpowiednio zawierać: 1) wyszczególnienie rodzajów odpadów przewidywanych do zbierania lub transportu; w przypadku gdy określenie rodzaju jest niewystarczające do ustalenia zagrożeń, jakie te odpady mogą powodować dla środowiska, właściwy organ może wezwać wnioskodawcę do podania podstawowego składu chemicznego i właściwości odpadów; 2) oznaczenie obszaru prowadzenia działalności - w przypadku transportu odpadów lub miejsca prowadzenia działalności - w przypadku zbierania odpadów; 3) w przypadku zbierania odpadów wskazanie miejsca i sposobu oraz rodzaju magazynowanych odpadów, a także opis sposobu dalszego zagospodarowania odpadów; 4) wskazanie sposobu i środków transportu odpadów; 5) przedstawienie możliwości technicznych i organizacyjnych pozwalających należycie wykonywać działalność w zakresie zbierania lub transportu odpadów; 6) przewidywany okres wykonywania działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów – art. 28 ust. 5 powołanej ustawy. Zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów wydaje się po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu lub po zakończeniu postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, jeżeli są wymagane – art. 28 ust. 10 ustawy o odpadach. Dla prawidłowej interpretacji przytoczonej normy należy zatem sięgną do przepisów Prawa budowlanego regulujących kwestie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Taka zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wreszcie zgłoszenia należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. Podkreślić także należy, iż właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części m. in.: może spowodować niedopuszczalne: a) zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, b) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, d) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Wreszcie zgodnie z ust. 7 art. 71 Prawa budowlanego dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych. W rozpoznawanej sprawie postępowanie w sprawie udzielenia skarżącej zezwolenia na zbieranie – połączone z faktycznym, czasowym składowaniem odpadów - oraz transport odpadów zostało zainicjowane wnioskiem, w którym strona, jako miejsce składowania odpadów wskazała dzierżawioną przez nią działkę w R. przy ul [...]. Odpady inne niż niebezpieczne miały być czasowo składowane w zamkniętych pomieszczeniach magazynowych oraz na otwartym utwardzonym i izolowanym od gruntu terenie. Natomiast w punkcie dotyczącym sposobu magazynowania poszczególnych grup odpadów mowa jest już o składowaniu na utwardzonym gruncie z dala od cieków wodnych. Odpady z urządzeń elektrycznych i elektronicznych miały być składowane w oznakowanych pojemnikach w pomieszczeniach magazynowych. Do wniosku dołączono książki obiektów budowlanych tj. budynku magazynu oraz placów składowych i drogi. Oba obiekty wchodziły w skład zakładu ceramicznego – cegielni. W odniesieniu do placów i drogi ostatni wpis pochodził z [...]r. Wynikało z niego, iż naprawiono dziury i wyrwy w nawierzchni. Sąd podziela pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., iż przeznaczenie obiektów po byłej cegielni na miejsce czasowego składowania odpadów prowadziło do zmiany sposobu użytkowania tak budynku, jak i placów oraz drogi, a więc całego obiektu budowlanego. Nadto zmiana ta wymagała dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej, bowiem co najmniej mogła wpłynąć na pogorszenie warunków ochrony środowiska, na zmianę warunków higieniczno – sanitarnych, zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwagę, iż skarżąca zamierzała składować m. in. odpady z przechowywania i przygotowania paliw dla opalanych węglem elektrowni, ziemie bielącą z rafinacji oleju, stałe odpady z wapniowych metod odsiarczania gazów odlotowych odprowadzane w postaci szlamu, szlamy z zakładowych oczyszczalni ścieków, opony, inne elementy pochodzące z demontażu, przeglądu i konserwacji samochodów, odpady z fizykochemicznej przeróbki odpadów. Na zmianę, pogorszenie warunków ochrony środowiska wskazuje także załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206 ze zm.), który zalicza zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy, odpady z demontażu, przeglądu i konserwacji pojazdów do odpadów niebezpiecznych (załącznik podgrupa 16 01). Ponadto z § 2 ust. 1 pkt 39 cyt. Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 257, poz. 2573 ze zm.) wynika, iż sporządzenia takiego raportu wymagają instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych. Jest zatem oczywiste, że klasyfikacja demontażu pojazdów do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w świetle art. 46 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) oznacza niedopuszczalne pogorszenie stanu środowiska. Zatem już taka zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego dawnej cegielni na tymczasowy magazyn połączony z faktycznym czasowym składowaniem wskazanych wyżej odpadów wymagała zgłoszenia tego faktu właściwemu organowi. Dalej wskazać należy, iż norma art. 28 ust. 10 ustawy o odpadach nie daje organowi administracji możliwości orzekania w granicach uznania administracyjnego. Jeżeli zmiana użytkowania wymaga uprzedniego wydania pozytywnej decyzji w tym przedmiocie lub dokonania zgłoszenia i pozytywnego zakończenia związanej ze zgłoszeniem procedury, to wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia, a ściślej decyzji zezwalającej jest możliwe dopiero po zakończeniu procedury zmiany użytkowania obiektu budowlanego. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie neguje tego, iż nie dokonała zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania dzierżawionego przez nią obiektu budowlanego. Zatem prawidłowo stosując art. 28 ust. 10 ustawy o odpadach Starosta Powiatu W. nie powinien był wydać decyzji z dnia [...]r., zezwalającej jej na zbieranie odpadów. Zgodzić się także należy z zarzutem sformułowanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., iż wniosek skarżącej w części dotyczącej zezwolenia na transportu odpadów budzi zastrzeżenia. Strona w zasadzie ograniczyła się w nim do wskazania środków transportu i nakrywania samochodów plandeką w przypadku przewożenia materiałów pylących oraz do wskazania, iż odpady będą transportowane samochodami przystosowanymi do danego rodzaju odpadów. W tym zakresie organ orzekający w sprawie w decyzji z dnia [...]r. w pkt 4 i 5 orzekł jednak o sposobie transportowania odpadów określając rodzaj samochodów, które mają być do tego celu użyte i warunki, jakie muszą być zachowane w czasie transportu. Zatem mało precyzyjne sformułowanie o sposobie transportu odpadów zawarte we wniosku nie może być podstawą do stwierdzenia z tego powodu nieważności decyzji Starosty Powiatu W. Jednak z przyczyn wyżej omówionych naruszenie art. 28 ust. 10 ustawy o odpadach było wystarczającą przesłanka do stwierdzenia nieważności i to całej decyzji. Tym bardziej, iż skarżąca, aby móc transportować odpady, najpierw musiała, zgodnie ze swoim zamierzeniem gospodarczym, je zebrać. Na koniec wskazać wreszcie należy, iż decyzja Starosty Powiatu W. z dnia [...]r. została przez ten organ zmieniona decyzją z dnia [...]r. nr [...] w ten sposób, iż rozszerzono jej zakres przedmiotowy o kolejne odpady przewidziane do zbierania, enumeratywnie wymienione w decyzji. Zatem orzekając w przedmiocie nieważności decyzji z dnia [...] r. Kolegium powinno było uwzględnić również zmianę tej decyzji. Jest to jednak uchybienie, które nie miało wpływu na wynik sprawy, a stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]r. uczyniło decyzję z dnia [...] r. bezprzedmiotową. Na koniec wskazać należy, iż wzorzec kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 184 Konstytucji RP oraz 1 ust. 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269). Zgodnie z tymi przepisami sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując kryterium legalności, a więc zgodności z prawem tej działalności. Nie oceniają zaskarżonych decyzji kierując się zasadami słuszności, sprawiedliwości społecznej, lecz kierując się konstytucyjną zasadą równości wobec prawa w analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej strony traktują tak samo. A to oznacza, iż skarżąca winna była zastosować się do powszechnie obowiązujących norm prawa, bez względu na ich faktyczną znajomość. Wobec powyższego skargę, jako niezasadną, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalono.