III SA/Gl 525/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Apollo, Sędzia: WSA Małgorzata Walentek (spr.), Sędzia: Asesor WSA Mirosław Kupiec, Protokolant: sekr. sąd. Beata Jacek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2005 r. przy udziale sprawy ze skargi T. P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z., na podstawie art. 104 § 1 i 2 k.p.a., art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.), nie stwierdził u T. P. choroby zawodowej – nowotwór złośliwy powstały w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi-nowotwór nerki – w pozycji 17/7 wykazu chorób zawodowych określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115). W uzasadnieniu stwierdzono, że T. P. był zatrudniony w latach 1960-1990 w różnych zakładach pracy, z tym, że w okresie zatrudnienia w latach 1967-1972 w Przedsiębiorstwie "A" w O. na stanowisku [...] pracował w narażeniu na pyły zawierające włókna azbestu-czynnik szkodliwy, uznany za rakotwórczy dla ludzi. W przedsiębiorstwie tym wykonywał w hali produkcyjnej i w pomieszczeniach pomocniczych czynności związane z [...] w produkcji wyrobów azbestowo-cementowych. Dalej organ podał, że brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej potwierdzony został orzeczeniami Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. z dnia [...] r. oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...] r. W orzeczeniach tych wykluczono, ze względu na obecny stan wiedzy oraz przyjęte kryteria orzeczniczo-lekarskie, związek przyczynowo skutkowy między narażeniem na pył azbestowy, a nowotworem nerki. Ponieważ jednostki orzecznicze I i II szczebla nie rozpoznały u T. P. zawodowej etiologii schorzenia nie było podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W odwołaniu od tej decyzji T. P. wniósł o jej uchylenie oraz wydanie decyzji stwierdzającej u niego chorobę zawodową kwestionując orzeczenia lekarskie, jako niejasne i budzące wątpliwości co do ich prawidłowości i zasadności. Podniósł, że w orzeczeniach tych odwołano się do obecnego stanu wiedzy oraz przyjętych kryteriów orzeczniczo-lekarskich, bez doprecyzowania o jakie ustalenia nauki i kryteria orzecznicze orzeczenia te zostały wydane. Konwencją wadliwych orzeczeń lekarskich, niepełnych i dowolnych, nie popartych jakimikolwiek badaniami dotyczącymi określenia przyczyn zachorowania na nowotwór złośliwy nerki ([...] r. został poddany zabiegowi prawostronnej nefroktomii z powodu nowotworu złośliwego nerki), a zwłaszcza wykluczającymi związek schorzenia z pracą w środowisku zawierającym włókna azbestu, było wydanie zaskarżonej decyzji, która w ocenie odwołującego się jest niesłuszna i obarczona błędem w ustaleniach faktycznych. Po rozpatrzeniu odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wyjaśnił, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest orzeczenie przez placówkę służby zdrowia schorzenia zakwalifikowanego do odpowiedniej pozycji wykazu chorób zawodowych oraz wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy a rozpoznaną chorobą. Podzielił następnie w całości ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji dotyczące przebiegu pracy zawodowej T. P. i zajmowanych przez niego stanowisk. Przyznał, że ten, w okresie zatrudnienia w latach 1967-1972 w "A", był narażony na pyły zawierające włókna azbestu, pracował więc, we wskazanym okresie, w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej. Jednakże lekarze specjaliści dwóch kompetentnych placówek diagnostycznych I i II szczebla w konkluzjach swoich orzeczeń wykluczyli u T. P. zawodową etiologię złośliwego nowotworu nerki. W uzasadnieniu orzeczeń stwierdzono, że zgodnie z obecnym stanem wiedzy oraz przyjętymi kryteriami orzeczniczo-lekarskimi brak jest podstaw do przyjęcia związku przyczynowo-skutkowego między narażeniem na pył azbestowy, a nowotworem złośliwym nerki. Organ uznał, że nie ma podstaw by te orzeczenia, wydane przez upoważnione jednostki organizacyjne służby zdrowia zgodnie z § 5 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych, oparte na specjalistycznych badaniach lekarskich, kwestionować. Przesłanki te musiały, zdaniem organu, skutkować odmową stwierdzenia u T. P. choroby zawodowej wymienionej w poz. 17/7 wykazu chorób zawodowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach T. P. zarzucił powyższej decyzji obrazę przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. polegającą na zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, a w konsekwencji na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz poprzestaniu na niepełnych orzeczeniach lekarskich. Nadto zarzucił brak zasięgnięcia opinii biegłego z zakresu onkologii i nefrologii, w następstwie czego błędnie i bezpodstawnie wykluczono związek rozpoznanego u niego schorzenia – złośliwego nowotworu nerki – z zatrudnieniem w warunkach stwarzających ryzyko powstania takiej choroby. W uzasadnieniu podkreślił, że chociaż w toku postępowania został poddany badaniom, to jednak wykonane czynności o charakterze diagnostycznym nie miały charakteru specjalistycznego, a dotyczyły jedynie ogólnego stanu zdrowia. Nie wykonano żadnych badań onkologicznych bądź nefrologicznych, nie zasięgnięto opinii biegłego z zakresu onkologii dla stwierdzenia charakteru rozpoznanego nowotworu jego cech, właściwości. Ponadto uznał za celowe odwołanie się do danych statystycznych dotyczących rozpoznania nowotworu złośliwego nerki u pacjentów uprzednio mających kontakt z pyłem azbestowym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w motywach kwestionowanej decyzji. Ponadto wyjaśnił, iż w postępowaniu administracyjnym wyczerpany został dwuszczeblowy tryb diagnostyczno-orzeczniczy przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie." Natomiast według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola (...) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeśli sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przesłanki materialnoprawne stwierdzenia choroby zawodowej określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115). Stosownie do § 2 ust 1 powołanego wyżej rozporządzenia przez choroby zawodowe należy rozumieć choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Przedmiotem badania organu są zatem okoliczności stanowiące przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej, a więc fakt istnienia choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do powołanego wyżej rozporządzenia oraz kwestia związku przyczynowego między chorobą, a szkodliwymi czynnikami występującymi w środowisku pracy narażającymi na jej powstanie. Wystąpienie tych przesłanek lub ich brak organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawę wydania przez właściwego inspektora sanitarnego decyzji o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia choroby zawodowej stanowią zarówno wyniki dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, jak i orzeczenia lekarskie wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych (§ 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych). Zatem jedynym z warunków do wydania decyzji w przedmiocie choroby zawodowej jest jej rozpoznanie przez jednostki diagnostyczne, o których mowa w § 5 ust. 2 i 3 omawianego rozporządzenia. Z tym, że kompetencja tych jednostek obejmuje stwierdzenie stanu chorobowego i jego przyczyn. W pozycji 17/7 wykazu chorób zawodowych umieszczono schorzenie – nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi – inne nowotwory. Bezsporne jest, że skarżący pracował w warunkach, w których występował czynnik uznany za rakotwórczy dla ludzi, tj. płyty azbestu. W orzeczeniach lekarskich Przychodni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. z dnia [...] r. oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...] r. lekarze orzecznicy rozpoznali u skarżącego stan po przeprowadzonej [...] r. operacji usunięcia nerki prawej z powodu nowotworu złośliwego. W obu orzeczeniach lekarskich stwierdzono, że zgodnie z obecnym stanem wiedzy oraz przyjętymi kryteriami orzeczniczo-lekarskimi brak jest podstaw do przyjęcia związku przyczynowo-skutkowego między narażeniem na pył azbestowy, a nowotworem złośliwym nerki. Brak jest szerszego uzasadnienia tak sformułowanej opinii. Słuszne jest zatem twierdzenie skarżącego zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, iż biegli nie wskazali o jakie ustalenia nauki i jakie kryteria lekarsko-orzecznicze orzeczenia te zostały oparte. Ponadto z orzeczeń tych nie wynika, jakie badania wykonano oraz czy przeprowadzona została konsultacja onkologiczna w zakresie wykluczenia bądź wykazania zawodowej etiologii schorzenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, który, zdaniem Sądu, pozostaje nadal aktualny, że orzeczenie lekarskie jednostki organizacyjnej właściwej do rozpoznania choroby zawodowej ma charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1998 sygn. akt II SA/Wr 1980/97 nie publik.). Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wymagań, jakim powinna odpowiadać opinia biegłego, ale z samej istoty tego dowodu wynika, że oprócz konkluzji powinna zawierać uzasadnienie zajętego stanowiska. Nie można zatem ograniczać się do lakonicznego stwierdzenia, ale powinno być wszechstronnie uzasadnione i wyjaśniać wątpliwości w sposób przekonywujący i dostępny dla stron, organu prowadzącego postępowanie oraz sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 1994 r. sygn. akt SA/Wr 147/94 opublik. Prokuratura i Prawo 1995/2/53). Charakteru takiej opinii w żaden sposób nie można przypisać wydanym orzeczeniom lekarskim, na których w ostateczności organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia. Biegli powinni byli w sposób wnikliwy i wszechstronny wypowiedzieć się w kwestii związku przyczynowego pomiędzy rozpoznaną u skarżącego chorobą – nowotworem złośliwym nerki – a świadczoną przez niego pracą w warunkach narażenia na pył azbestowy. Lakoniczność opinii powoduje, iż uchylają się one spod jakiejkolwiek oceny, a wyartykułowane w nich konkluzje są gołosłowne. Oznacza to, że w powyższym zakresie postępowanie dowodowe wymagało uzupełnia. Należy podkreślić, że organ orzekający jest władny do oceny orzeczenia lekarskiego pod kątem wymogów, jakim orzeczenie to, jako opinia biegłego, winno odpowiadać. Organ nie może zatem oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia. Mając taką opinię organ zobowiązany jest wezwać lekarzy biegłych do jej uzupełnienia. Powyższe wynika również z przepisu § 8 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych, zgodnie z którym jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, uzupełnienia orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację. Za trafny w tej sytuacji należało uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7, art. 77 i 80 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. nie mogła się ostać. Ponadto wskazać przyjdzie, że organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie do czasu wykonania badań i wydania orzeczenia lekarskiego przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.. Po ustaniu przyczyny zawieszenia postępowania organ ten podjął dalsze czynności w sprawie, pomimo, iż wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 101 k.p.a, nie wydał postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uzupełni materiał dowodowy we wskazanym wyżej kierunku celem ustalenia dlaczego, wobec stwierdzenia u skarżącego nowotworu złośliwego nerki oraz wykazania pracy w narażeniu na czynnik uznany za rakotwórczy u ludzi – pył azbestowy, lekarze wykluczyli związek przyczynowy schorzenia z warunkami pracy. W szczególności organ zażąda uzupełnienia orzeczenia lekarskiego Instytutu Medycyny Pracy w S. celem precyzyjnego wskazania i wyjaśnienia, jakimi kryteriami kierowali się lekarze orzecznicy wykluczając zawodową etiologię rozpoznanego u T. P. schorzenia, jakie czynności, badania, konsultacje przeprowadzono celem wskazania lub wykluczenia związku przyczynowego między schorzeniem a narażeniem na pył azbestowy, jakie czynniki mogły spowodować wystąpienie u skarżącego złośliwego nowotworu nerki, jakie mogły być przyczyny tego zachorowania, jakie jest prawdopodobieństwo zachorowania na nowotwór nerki w związku z narażeniem na pył azbestowy. W razie konieczności wydanie orzeczenia powinno być poprzedzone przeprowadzeniem specjalistycznych badań, celowa wydaje się natomiast konsultacja z zakresu onkologii. Nadto ustalenia w powyższym zakresie należy odnieść do definicji choroby zawodowej określonej w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Sąd nie znalazł podstaw do orzekania wykonalności zaskarżonego aktu na podstawie art. 152 przywołanej wyżej ustawy.