III SA/Gl 531/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję z [...]r. nr: [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta C., w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu W. W. dodatku mieszkaniowego. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 i art. 5 ust. 1, 2, 3 i 5 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z2017r. poz. 180). W uzasadnieniu SKO przedstawiło stan faktyczny sprawy. W tych ramach stwierdziło, że Prezydent Miasta C., po ponownym rozpatrzeniu sprawy wszczętej wnioskiem złożonym przez stronę [...]r., decyzją z [...]r. Nr: [...] odmówił jej przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wskazało, że ze złożonego przez skarżącego wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego wynika, że posiada on tytuł prawny do lokalu mieszkalnego położonego w C. przy ul. K. o powierzchni użytkowej 50,20 m2, w tym 38.90 m2 łącznej powierzchni pokoi i kuchni. We wniosku strona podała, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W pkt 12 wniosku zarządca domu wskazał że łączna kwota wydatków na mieszkanie za ostatni miesiąc wyniosła 471,31 zł. W deklaracji o wysokości dochodów strona wskazała, że w okresie trzech miesięcy poprzedzających uzyskanie dochodu nie uzyskała dochodu. W oświadczeniu złożonym [...]r. strona podała, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, pozostaje bez środków do życia oraz że wynajęła mniejszy pokój o powierzchni 9 m2 i z tego tytułu otrzymuje 350 zł miesięcznie. Decyzją Nr [...] z [...]r. organ I instancji odmówił wnioskodawcy przyznania dodatku mieszkaniowego z uwagi na przekroczone kryterium powierzchni zajmowanego mieszkania. W omawianym przypadku powierzchnia normatywna wynosi 35 m2, a lokal strony liczy 50,20 m2. Stosując przelicznik 30 % powierzchni, dodatek mieszkaniowy przysługiwałby, gdyby powierzchnia użytkowa mieszkania nie przekroczyła 45,50 m2, co wynika z wyliczenia: 35 m2 x 130 % = 45,50 m2. W badanym przypadku powierzchnia użytkowa lokalu jest większa od ustalonego normatywu o 4,70 m2. Z kolei stosując przelicznik 50 % dodatek przysługiwałby stronie, gdyby powierzchnia użytkowa mieszkania nie była większa niż 52,50 m2 (35 m2 x 150 %), a udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej mieszkania nie przekroczyłby 30,48 m2, co wynika z wyliczenia: 50,80 m2 x 60 % = 30,48 m2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. po rozpatrzeniu odwołania decyzją nr [...] z [...]r. uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że w aktach sprawy znajduje się umowa najmu i organ I instancji winien dokonać jej analizy pod kątem jej wpływu na możliwość zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W związku z powyższym SKO wskazało, że w ponownym postępowaniu należy uzupełnić materiał dowodowy o wywiad środowiskowy, ewentualnie przesłuchać strony umowy najmu. W ramach uzupełniania dowodów, organ I instancji [...]r. przeprowadził wywiad środowiskowy. W jego wyniku organ uzyskał informację, że skarżący jest stanu wolnego oraz że jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy i korzysta z pomocy społecznej. W trakcie wywiadu strona wyjaśniła, że najemca nie mieszka w tym lokalu od [...]r., jednakże nie przedstawiła dokumentów dotyczących przyznanej pomocy społecznej ani wypowiedzenia umowy najmu. Dopiero następnego dnia przedłożyła rozwiązanie umowy najmu za porozumieniem stron z [...]r. W tak ustalonym stanie sprawy organ I instancji decyzją z [...]r. Nr: [...] odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego. Natomiast strona w odwołaniu od powyższej decyzji powołała się na zawarcie [...]r. nowej umowy najmu. Kolegium po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdziło, że w sprawie występuje wiele nieścisłości. Strona składając [...]r. odwołanie od decyzji I instancji nie poinformowała, że umowa najmu, na którą się powoływała przy złożeniu wniosku o dodatek mieszkaniowy, została rozwiązana z dniem [...]r., tj. z pierwszym dniem okresu, na jaki miał dodatek mieszkaniowy przysługiwać. W odwołaniu strona twierdziła, że spełnia kryterium powierzchni mieszkania, albowiem wynajmuje pokój o powierzchni 9 m2, a użytkuje mieszkanie o powierzchni 32,8 m2. Ponadto w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego [...]r. strona nie poinformowała o zawarciu nowej umowy najmu. Na powyższą okoliczność strona powołała się dopiero w odwołaniu od decyzji. Kolegium uznało zatem za zasadne uzupełnić materiał dowodowy. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w C. przesłał kserokopię wywiadu środowiskowego, z którego wynika z kolei, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe ze swoim bratem w mieszkaniu w C. przy ul. [...]. W związku z ujawnieniem powyższego faktu organ II instancji stwierdził, że strona nie jest uprawniona do otrzymania dodatku mieszkaniowego z tytułu posiadania tytułu prawnego do mieszkania położonego w C. przy ul. K.. Z treści art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wynika, iż głównym celem przyznawania dodatku mieszkaniowego jest pomoc osobom uzyskującym niskie dochody, które nie są w stanie ponieść pełnych kosztów utrzymania mieszkania. Świadczenie to ma zatem pomóc osobie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, a spełniającej wymogi ustawy, w pokryciu kosztów utrzymania lokalu, w którym osoba ta zamieszkuje. Organ stanął bowiem na stanowisku, że z istoty dodatku mieszkaniowego wynika, że tytuł prawny do lokalu musi być połączony z faktycznym zamieszkiwaniem w lokalu. Dodatek mieszkaniowy nie może więc służyć do pokrywania kosztów utrzymania lokalu, w którym osoba ubiegająca się o dodatek nie zamieszkuje. Jeżeli osoba uprawniona do zajmowania lokalu faktycznie w tym lokalu nie mieszka, to choćby nawet spełniała ustawowe kryteria dotyczące wysokości dochodu oraz przysługującej powierzchni normatywnej, nie może skutecznie ubiegać się o dodatek mieszkaniowy. Warunkiem uprawniającym do otrzymania dodatku mieszkaniowego jest bowiem faktyczne zamieszkiwanie wnioskodawcy i prowadzenie przez niego gospodarstwa domowego w lokalu, do którego przysługuje mu tytuł prawny, co wynika z art. 4 ustawy. Świadczą o tym zwroty "osobom mieszkającym" (art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy), "osobom zajmującym" (art. 2 ust. 1 pkt 5 tej ustawy). Skoro strona mieszka w innym mieszkaniu razem z bratem, to jej centrum życiowe znajduje się w innym mieszkaniu, co wyklucza możliwość przyznania dochodzonego świadczenia. Reasumując organ uznał, iż decyzja organu I instancji odmawiająca przyznania stronie dodatku mieszkaniowego, jest prawidłowa. Na tę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnosząc o "zakończenie ponurej farsy" i uchylenie decyzji w całości. Podniósł w niej następujące zarzuty: 1. błędne i umyślne przeinaczenie polegające na przyjęciu za podstawę rozstrzygnięcia, że jego aktualnym centrum życiowym jest mieszkanie przy ul. [...] w C., 2. niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności, a w szczególności zbadanie, czy mieszkanie przy ul. [...] spełnia warunki do zamieszkania, 3. błąd w ustaleniu polegający na uznaniu, że w tym mieszkaniu mieszka również brat skarżącego, podczas gdy ma on mieszkanie w innym miejscu. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i sformułował wniosek o oddalenie skargi. W toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżący wniósł o wyłączenie od rozpoznania sprawy wszystkich sędziów WSA w Gliwicach. Postanowieniem z [...]r. wniosek ten na podstawie art. 20 § 4 P.p.s.a. został odrzucony, jako zmierzający w istocie do wyłączenia całego WSA w Gliwicach i z tego względu niedopuszczalny, a zażalenie strony na to postanowienie – jako również niedopuszczalne - zostało odrzucone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 27 marca 2019r. o sygn. akt I OZ 275/19. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z powyższego wynika więc, że Sąd sprawuje kontrolę rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego legalności czyli zgodności z prawem materialnym i procesowym. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analizując sprawę przez pryzmat powołanych uregulowań, Sąd stwierdził, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała bowiem, że odpowiada ona wymogom obowiązujących przepisów prawa. Na wstępie wskazać należy, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 180). Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy, dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych; 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego; 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych; 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem; 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo najem socjalny lokalu. 2. Dodatek mieszkaniowy przysługuje na podstawie tylko jednego z tytułów wymienionych w ust. 1. Zgodnie z art. 4 ustawy, przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Z powyższego wynika, że wnioskodawca - i ewentualnie członkowie jego rodziny - winni zamieszkiwać w lokalu, do którego strona żąda przyznania dodatku mieszkaniowego. Dodatek mieszkaniowy jest formą pomocy społecznej udzielanej przez władze publiczne, wspierające realizację prawa obywatela do mieszkania w warunkach urynkowienia czynszów mieszkaniowych. Zasadą wspierania powinno być zapewnienie uzyskiwania tego wsparcia na równych zasadach dla wszystkich. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 20 maja 1996 r. sygn. akt OPK 12/96, opub. w ONSA 1997, z. 1, poz. 10 stwierdził, że: "prawny charakter można najogólniej określić jako szczególne świadczenie pieniężne wypłacane przez gminę na rzecz wskazanych w ustawie osób o niskich dochodach, znajdujących się w trudnej sytuacji, którym przysługuje tytuł prawny do lokalu, w celu umożliwienia im zapłaty czynszu oraz pokrycia innych obciążających je wydatków na zajmowany lokal". Wyżej przedstawiony kierunek wykładni celowościowej przepisów ustawy znajduje umocowanie w art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w którym stanowi ona, że władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania. Tak więc funkcją omawianego dodatku jest pomoc osobom o niskich dochodach w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w celu zaspokojenia ich potrzeb mieszkaniowych i przeciwdziałaniu bezdomności. Skoro przyznanie dodatku ma służyć tym celom, to oczywistym jest, że może on być przyznany tylko do tego mieszkania, w którym osoba uprawniona zamieszkuje, gdyż tylko to mieszkanie zaspokaja jej potrzeby w tym zakresie, a nie to, w którym nie mieszka. Również przeciwdziałanie bezdomności może być jedynie związane z zapobieganiem utracie prawa do zajmowanego lokalu, gdyż to jego utrata właśnie może skutkować bezdomnością osoby zainteresowanej, a nie jakiegoś innego mieszkania, w którym osoba ta nie zamieszkuje. Z powyższego wynika, że zasadne jest stanowisko organu II instancji co do tego, że dodatek mieszkaniowy może być przyznany tylko do mieszkania, w którym wnioskodawca rzeczywiście zamieszkuje. Przenosząc to na grunt przedmiotowej sprawy przypomnieć należy, że z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący, który złożył wniosek o przyznanie dodatku do mieszkania przy ul. K. w istocie mieszka wraz z bratem w mieszkaniu przy ul. [...]. W takim zaś przypadku dodatek mieszkaniowy do tego lokalu jej nie przysługuje. Podkreślić także należy, że ustalenie organu odnośnie faktycznego miejsca zamieszkania strony nie jest dowolne i znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. W aktach sprawy znajduje się bowiem kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego z [...]r. (a zatem sporządzony cztery dni po złożeniu wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, kiedy to strona rzekomo mieszkała przy ul. K.), gdzie jako miejsce zamieszkania wskazano ulicę [...], a kwestionariusz ten skarżący podpisał akceptując w ten sposób jego treść i "oświadczając, że podane wyżej informacje są zgodne z prawdą." Fakt zamieszkiwania przez skarżącego przy ul. [...] jest wykazany również inny dowodem. W aktach sprawy znajduje się bowiem także faktura za dostawę energii elektrycznej do lokalu przy ul. K., gdzie jako adres korespondencyjny strony zostało wskazane mieszkanie przy ul. [...]. Nielogicznym byłoby wskazywanie jako adresu dla doręczeń ul. [...], tj. adresu, gdzie strona przebywa jedynie w celu opieki nad mieszkaniem i zgromadzonym w nim księgozbiorem i majątkiem rodzinnym, a pominięcie adresu, gdzie rzekomo faktycznie mieszka. Zasady doświadczenia życiowego wskazują bowiem, że jako adres dla doręczeń wskazuje się miejsce faktycznego pobytu. Z tego tylko powodu odmowę przyznania stronie wnioskowanego świadczenia uznać należy za uzasadnioną. Sąd nie dopatrzył się także, aby organy naruszyły przepisy procesowe. Podstawą faktyczną odmowy przyznania stronie dodatku wskazaną w decyzji I instancji było przekroczenie powierzchni normatywnej, albowiem wnioskodawca zadeklarował, że mieszka sam, a powierzchnia użytkowa lokalu wynosi 50,20m2 w sytuacji, gdy powierzchnia normatywna dla jednej osoby nie może przekraczać 45,50m2. Jednak z art. 136 § 1 K.p.a. wynika, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zatem w sytuacji, gdy organ odwoławczy dopatrzył się nieścisłości w zgromadzonym materiale dowodowym, był uprawniony do jego uzupełnienia we własnym zakresie, a to celu zadośćuczynienia obowiązkom organu w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego, wynikającym z art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Skoro w postępowaniu przed organem II instancji ujawniono opisane wyżej okoliczności, wskazujące, że skarżący rzeczywiście mieszka w innym miejscu, niż zadeklarował we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, dodatek ten nie mógł być mu przyznany. Z tych względów, uznając skargę za niezasadną, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Sąd oddalił skargę.