III SA/Gl 531/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Machcińska, Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi M Sp. z o.o. w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 3 kwietnia 2020 r. nr SKO.V/428/1044/44/2020 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 11 lutego 2020 r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 3741/21 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 15 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 357/20 wydany w sprawie ze skargi M Sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z 3 kwietnia 2020 r., nr SKO.V/428/1044/44/2020 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Z akt sprawy wynika, że pismem z 11 grudnia 2019 r., skarżąca Spółka zwróciła się z wnioskiem do SKO o stwierdzenie nieważności prawomocnej decyzji Starosty C. z 1 października 2012 r., w przedmiocie zezwolenia firmie E w K. na zbieranie odpadów w C. przy ul. [...]. Wskazanej decyzji zarzuciła, że jest obarczona wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 63 ust. 1, 6 pkt 6 w związku z art. 28 ust. 1, 4 pkt 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.), bowiem zgodnie z art. 63 ust. 1 tej ustawy magazynowanie odpadów może się odbywać na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny, a przedsiębiorca B. M. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą E nie posiadał na dzień złożenia wniosku (3 września 2012 r.) i na dzień wydania decyzji tytułu prawnego do nieruchomości należącej do Spółki jako użytkownika wieczystego tej nieruchomości. Spółka wskazała, że umowa dzierżawy nieruchomości z 2 lipca 2012 r. została podpisana tylko przez Prezesa Zarządu Spółki, tymczasem określony w KRS sposób reprezentacji Spółki wymagał, aby podpisana była przez dwóch członków zarządu, co powoduje naruszenie zasad reprezentacji łącznej i nieistnienie czynności prawnej. Postanowieniem z 11 lutego 2020 r., po rozpatrzeniu wniosku, SKO odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty C.. Organ stwierdził, że co prawda decyzją z 1 października 2010 r., Starosta C. zezwolił E na zbieranie odpadów w określonej lokalizacji, jednak decyzją z 20 lutego 2017 r. stwierdził wygaśnięcie tego zezwolenia z uwagi na trwałe zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej spowodowane śmiercią przedsiębiorcy (wpis do CEIDG z 24 września 2014 r.) i tym samym decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego. Zatem nie funkcjonuje decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się Spółka, co spowodowało konieczność wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem. SKO zaskarżonym postanowieniem z 3 kwietnia 2020 r., nr SKO.V/428/1044/44/2020, po rozpatrzeniu wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własne postanowienie z 11 lutego 2020 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem SKO, wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1 października 2012 r. w stosunku do osoby zmarłej oznaczałoby, że ewentualna decyzja zostałaby skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. W ocenie organu, śmierć strony postępowania (zgon przedsiębiorcy, któremu udzielono zezwolenia) jest oczywistą przeszkodą do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty C. z 1 października 2012 r. i skutkuje odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Na powyższe postanowienie, strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i jego argumentację. Sąd I instancji oddalając skargę wyrokiem z 15 lipca 2020r. sygn. akt III SA/Gl 357/20 stwierdził, że organ prawidłowo przyjął w zaskarżonym postanowieniu, że – wobec śmierci adresata zezwolenia na zbieranie odpadów - zachodzi inna uzasadniona przyczyna w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., z powodu której nie może być wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Od tego wyroku Spółka wywiodła skargę kasacyjną zarzucając mu naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że uprzednie stwierdzenie wygaśnięcia danej decyzji nie dezaktualizuje interesu prawnego strony w żądaniu stwierdzenia jej nieważności, ani nie stanowi innej uzasadnionej przyczyny w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., która stanowiłaby przeszkodę we wszczęciu postępowania nieważnościowego. Wygaśnięcie skutkuje bowiem od jego stwierdzenia na przyszłość, podczas gdy stwierdzenie nieważności eliminuje orzeczenie organu od dnia jego podjęcia. Znaczenie rozstrzygnięcia, którego domaga się strona związane jest z potencjalnymi roszczeniami odszkodowawczymi strony za wykorzystanie jej nieruchomości bez tytułu prawnego do zbierania odpadów. NSA wskazanym na wstępie wyrokiem z 14 maja 2024r. sygn. akt III OSK 3741/21 uchylił wyrok WSA i przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu stwierdził, że uprzednie stwierdzenie wygaśnięcia danej decyzji nie dezaktualizuje interesu prawnego strony w żądaniu stwierdzenia jej nieważności, ani nie stanowi innej uzasadnionej przyczyny w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., która stanowiłaby przeszkodę we wszczęciu postępowania nieważnościowego. Uprzednie stwierdzenie wygaśnięcia danej decyzji nie zdezaktualizowało bowiem interesu prawnego skarżącego kasacyjnie w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji, ani nie stanowiło innej uzasadnionej przyczyny w rozumieniu art. 61a ust. 1 k.p.a., która powodowała przeszkodę we wszczęciu postępowania nieważnościowego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 23.07.2014 r., IV SA/Po 439/14, LEX nr 1504199). Wyjaśnił też, że dla ustalenia interesu prawnego skarżącego kasacyjnie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma znaczenia prawnego udział w postępowaniu zwykłym. W myśl art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pozwala to stwierdzić, że stroną takiego postępowania nadzwyczajnego jest więc nie tylko strona postępowania zwykłego, lecz także każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast skarżąca Spółka we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów powoływała się na swój interes prawny oraz podała normy prawa materialnego, z których go wywodzi. W szczególności wskazała, że była użytkowniczką wieczystą nieruchomości, na której odpady były zbierane, a umowa dzierżawy, na podstawie której to następowało, była nieważna. Zarzuciła, że prowadząc postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia organ zaniechał jakiejkolwiek weryfikacji ważności tej umowy, nie zadbał o weryfikację w KRS prawidłowości reprezentacji Spółki, braku celu wykorzystania nieruchomości, daty obowiązywania umowy, braku parafowania stron dokumentów itp. Spółka podkreśliła, że posiada interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Sytuacja, gdy zmarła strona pierwotnego postępowania nie jest jednak równoznaczna z przypadkiem, gdy poza osobą nieżyjącą adresatem decyzji jest ponadto inny podmiot, osoba żyjąca, która ma przymiot strony postępowania w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna, dlatego na mocy art. 185 § 1 ppsa uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Stwierdził jednocześnie, że postanowienia SKO wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno obligować Sąd I instancji do ich uchylenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sąd orzeka w niniejszej sprawie, będąc związany wyrokiem NSA z 14 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 3741/21, którym uchylono wyrok WSA w Gliwicach z 15 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 357/20. Uchylenie zaskarżonego wyroku przez NSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania skutkuje powrotem do sytuacji, która istniała przed wydaniem wyroku przez sąd I instancji. Nadto zgodnie z art. 190 ppsa sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. Użyte w art. 190 ppsa pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć, jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego, procesowego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania określonego aktu. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 9 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 598/17). Ponadto moc wiążąca wyroku oznacza, że dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Odnosi się to zarówno do wykładni prawa, jego zastosowania w zaistniałym stanie faktycznym, jak również oceny tego stanu (por. wyrok NSA z 20 września 2018 r., sygn. akt II FSK 2370/18). Przy czym podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy w postępowaniu administracyjnym. Sąd stwierdził, że spór dotyczy kwestii czy Spółka, która nie była adresatem decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów może być stroną postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Stosownie bowiem do art. 157 § 2 Kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Skoro organ nie wszczął postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z urzędu, mogło to nastąpić jedynie na wniosek podmiotu posiadającego przymiot strony. Zgodnie z art. 28 Kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny to coś innego, niż interes faktyczny. Interes prawny to interes wynikający z prawa materialnego, zgodny z nim i chroniony przez prawo. Winien on opierać się na konkretnej normie prawa materialnego ustanawiającego prawa i obowiązki. Jest to norma, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Interes prawny podmiotu przejawia się tym, że wnosi on żądanie we własnym imieniu i ma roszczenie wynikające wprost z konkretnego przepisu prawa materialnego. Stroną w postepowaniu jest więc taki podmiot, którego własny interes prawny (uprawnienie, obowiązek wprost przewidziany w przepisie prawa) podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca powoływała się na fakt, że jest użytkowniczką wieczystą nieruchomości, na której odpady były zbierane i że umowa, na podstawie której zmarły przedsiębiorca – adresat zezwolenia - to czynił była nieważna. Wskazywał także na zamiar dochodzenia odszkodowania za wykorzystywanie nieruchomości w celu zdeponowania odpadów, w tym niebezpiecznych. Natomiast stosownie do art. 29a ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2010r., Nr 185, poz.1243) stronami postępowania o wydanie decyzji lub zezwoleń, o których mowa w art. 19, art. 26, art. 28, art. 53 ust. 4, art. 54 oraz art. 54a, są wnioskodawca lub władający powierzchnią ziemi, na której będzie prowadzone wytwarzanie, odzysk, unieszkodliwianie lub zbieranie odpadów oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Nadto stosownie do art. 233 Kc w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Z powyższego wynika, że Spółka jako użytkowniczka wieczysta nieruchomości, na której odpady były zbierane ma interes prawny w postępowaniu dotyczącym jej prawa do korzystania z nieruchomości i rozporządzania nią. Posiada zatem interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, która na te jej prawa miała istotny wpływ. W takim zaś razie, SKO błędnie uznało, że zachodzi przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania wynikająca z art. 61a § 1 Kpa, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zarzuty skargi w zakresie naruszenia prawa procesowego w tej części okazały się więc uzasadnione. Rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania jest rozstrzygnięciem formalnym i nie rozstrzyga o zasadności żądania. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Koniecznym stało się zatem uchylenie obu postanowień SKO, a to w celu zachowania zasady dwuinstancyjności i wydania w sprawie rozstrzygnięcia również przez organ I instancji uwzględniającego fakt, że podanie (wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji) pochodzi od podmiotu będącego stroną. Zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 107 § 3 Kpa poprzez brak odniesienia się do argumentacji i zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zmierzających do wykazania, że strona ma własny interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Nie podzielił natomiast Sąd zarzutów naruszenia art. 7 i 77 § 1 Kpa dot. obowiązku organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prowadzenia postępowania dowodowego. Stan faktyczny sprawy jest bowiem jasny, a to, że skarżąca Spółka błędnie nie została uznana za stronę postępowania nie jest wynikiem niewyjaśnienia stanu faktycznego, lecz naruszenia art. 28 Kpa - przepisu o charakterze materialnym, (jest to bowiem przepis określający materialne przesłanki uznania podmiotu za stronę postępowania), choć zawartym w Kpa, a więc ustawie proceduralnej w związku z art. 29a ust. 1 ustawy o odpadach. Naruszenie prawa przez SKO polega zatem nie tylko na naruszeniu prawa procesowego poprzez nieuzasadnioną odmowę wszczęcia postępowania, ale także prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprzyznaniu przymiotu strony skarżącej, lecz tylko adresatowi zezwolenia na zbieranie odpadów. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zastosuje się do stanowiska Sądu wyrażonego w niniejszym wyroku. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające.