III SA/Gl 532/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Karpińska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędzia WSA Mirosław Kupiec, Protokolant St. sekr. sąd. Anna Charchuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi G.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej oddala skargę. Decyzją z [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. odmówił umorzenia należności z tytułu: - składek na ubezpieczenie społeczne za prowadzącego działalność G.K. za okres od czerwca do września 1999 r., kwietnia do grudnia 2000 r., marca i kwietnia 2001 r., lipca i sierpnia 2002 r., grudzień 2002 r., od stycznia do grudnia 2003 r. oraz od stycznia do lipca 2004 r. w kwocie [...] zł, - składki na ubezpieczenie zdrowotne za okres od grudnia 2000 do listopada 2001 r., sierpień 2002 r., styczeń i luty 2003 r., od kwietnia do grudnia 2003 r., od lutego do lipca 2004 i październik 2004 r. w kwocie [...] zł, - składki na Fundusz Pracy za okres wrzesień 1999 r., listopad 2000 r., styczeń i czerwiec 2001 r., styczeń 2003 r. i styczeń 2005 r. w kwocie [...] zł, - składki na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników za okres grudnia 2002 r., od stycznia do grudnia 2003 r., styczeń 2004 r., od kwietnia do lipca 2004 r. w kwocie [...] zł, - odsetek za zwłokę w kwocie [...] zł liczonych na dzień [...] r., - koszty upomnienia w kwocie [...] zł - i opłaty prolongacyjnej w kwocie [...] zł. Jako jej podstawę prawną wskazał art. 83 ust. 1 pkt. 3, art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm., u.s.u.s.). W uzasadnieniu wyjaśnił, że [...] r. G.K. wniósł o umorzenie należności z tytułu zaległych składek. Następnie powołując się na wskazane już przepisy organ podkreślił, że należności mogą być umarzane w przypadku stwierdzenia całkowitej ich nieściągalności (art. 28 ust. 2), która została zdefiniowana w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z kolei, według art. 28 ust. 3a tej ustawy należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) w § 3 ust. 1 nałożyło na zobowiązanego wykazanie, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, (..), przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Wskazując zatem na te przepisy, organ stwierdził, że umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest odstępstwem od zasady powszechności ich płacenia, a warunkiem zastosowania tej instytucji jest zaistnienie przesłanek ustawowych. Odnosząc tę regulację prawną do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, organ stwierdził, że brak jest przesłanek z art. 28 ust. 2 i ust. 3a ustawy podkreślając przy tym uznaniowy charakter decyzji o umorzeniu należności. Podkreślono, że wnioskodawca posiada składniki majątkowe (ruchomości i nieruchomości), które pozwalają dochodzić w drodze egzekucji zaległych składek, jak również spłata zaległości nie pozbawi wnioskodawcę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jego i jego rodziny. Podkreślono, że to na przedsiębiorcy jako ubezpieczonym i płatniku ciąży obowiązek obliczania, rozliczania i przekazywania składek, a tym samym nie może powoływać się na brak wiedzy o wysokości własnych zaległości, zaś brak ich regulacji nie może być usprawiedliwiony brakiem wiedzy w tym zakresie. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy G.K. stwierdził, że nie spełnia przesłanek umorzenia zaległych składek z przyczyn ekonomicznych, ale spór i zwłoka w ich zapłacie wynikała z błędu ZUS w zakresie wyliczenia kwoty zaległości łącznych, które po licznej korespondencji okazały się mniejsze o około [...] zł niż wyliczone przez organ pierwotnie. Podkreślił, że zawarcie układu ratalnego i terminowa spłata rat oraz niemożność skorzystania z restrukturyzacji ze względu na spór co do prawidłowej kwoty zaległych składek wskazują na zasadność wniosku i skorzystania z instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Podkreślił również, że restrykcyjna polityka ZUS doprowadzi jego firmę do zapaści finansowej i upadku. Zaskarżoną tu decyzją z [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. działając z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie wskazując jako podstawę prawną art. 83 ust. 4, art. 28 ust. 2 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu przytoczył zaprezentowaną już wcześniej argumentację. Ponadto wyjaśnił, że G.K. składał wnioski o spłatę zaległości w ratach w dniach [...] r. (nie podlegających restrukturyzacji), [...] r. oraz [...] r. Ze względu na braki dokumentacyjne należności dokonywanych oraz dokumentów uzasadniających wątpliwości wnioskodawcy organ nie mógł odnieść się do błędów w rozliczeniach. Podkreślono, że [...] r. G.K. zawarł układ ratalny, który obejmował kwotę zaległości, która nie budziła zastrzeżeń, gdyż układ została zawarty i jest realizowany. Na końcu, organ podkreślił uznaniowy charakter decyzji o umorzeniu należności. Decyzja powyższa została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze G.K. wnioskował o umorzenie zadłużenia nie ze względu na swoją trudną sytuację materialną, lecz przyczynienie się do jego powstania przez ZUS ze względu na nieprawidłowe wyliczenie kwoty składek i zaległości w roku [...]. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zajął w tej sprawie następujące stanowisko: Skarga nie jest zasadna. Przed podaniem powodów rozstrzygnięcia sądowego w niniejszej sprawie należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę między innymi działań organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Dlatego Sąd może dokonać kontroli zaskarżonej decyzji wyłącznie pod względem zgodności z prawem, a nie przy zastosowaniu innych kryteriów. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawa prawną (art. 134 p.p.s.a.). Aby stwierdzić, że wystąpiło naruszenie prawa, czy materialnego czy procesowego prowadzące do uchylenia zaskarżonego aktu lub stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., p.p.s.a.) Sąd musi w pierwszej kolejności ustalić treść obowiązujących norm prawnych krajowych i lub wspólnotowych mających zastosowanie w sprawie aby wywieść z nich określone prawa i obowiązki, następnie ustalić zakres niezbędnych okoliczności faktycznych, które należy wykazać w ramach postępowania dowodowego i w końcu ocenić prawidłowość dokonanej przez organy subsumcji ustalonych faktów do hipotetycznego stanu prawnego. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i ustalając materialny stan prawny, na gruncie którego sprawa będzie oceniana, czyli stan obowiązujący w styczniu i marcu 2009 r., należy wskazać, że w sprawie miały zastosowanie przepisy art. 28 ust. 2 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, rozporządzenie wykonawcze) i te były przez organ administracyjny stosowane. Należy też przypomnieć, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i art. 29 ustawy wskazanej wyżej. W przypadku umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ograniczeniami swobody uznania są przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s. oraz rozporządzeniu wykonawczym. Ustawa określa tylko dwie kategorie sytuacji, w których nastąpić może umorzenie należności z tytułu zaległych składek. I tak, w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. przewidziana została możliwość umorzenia należności wyłącznie w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a ust. 3a tego artykułu możliwość umorzenia takich należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Katalog przesłanek pozwalających na zastosowanie instytucji umorzenia ma charakter precyzyjny, zakreśla wąskie granice swobodnej oceny organu. Jeśli chodzi o możliwość umorzenia "w uzasadnionych przypadkach", to okoliczności przewidziane w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. oraz w powołanym rozporządzeniu dają organowi szerszy zakres swobody uznania. Nie zmienia to jednak faktu, że w każdym przypadku organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisach przesłanek. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma bowiem zasadnicze znaczenie przy ocenie jej prawidłowości, realizowanej w administracyjnym toku instancji, a następnie w ramach kontroli sądowej. Brak prawidłowego uzasadnienia, zwłaszcza decyzji o charakterze uznaniowym, uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, zawierające wyczerpujące omówienie co do oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładni zastosowanych przepisów i oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Organ administracji, zgodnie z tą zasadą, jest obowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Wyrazem dążenia do realizacji tego celu jest art. 107 § 3 k.p.a., który określa elementy, jakie powinno zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie decyzji (zobacz wyrok NSA z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK/07, LEX 399183). W rozpoznawanej sprawie w toku postępowania administracyjnego ZUS stwierdził, że brak jest przesłanki całkowitej nieściągalności należności, czego skarżący nie neguje. Podobnie jak sam twierdzi, że nie uzasadnia swojego wniosku trudną sytuacją materialną, ale obwinia za powstanie zaległości ZUS i brak prawidłowego określenia przez ten organ wysokości jego składek, w tym wysokości zaległości. Oceniając rozstrzygnięcie wydane w niniejszej sprawie, Sąd stwierdza, że nie można postawić mu zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 28 ust. 1, 2 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez wykroczenie poza ramy przyznanego uznania administracyjnego. Dokonując wykładni pojęć "całkowita nieściągalność" i "uzasadniony przypadek" organ orzekający odwołał się do obowiązującego systemu prawa, uwzględniając zasadę powszechności ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych zawartą w art. 84 Konstytucji zgodnie, z którą każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków określonych w ustawach, co ma bezpośrednie odniesienie do norm art. 2a ust. 1, ust. 2 pkt. 2 i ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowiących o tym, że stoi ona na gruncie równego traktowania wszystkich ubezpieczonych bez względu na płeć, stan cywilny, stan rodzinny, a zasada równego traktowania dotyczy w szczególności obowiązku opłacania i obliczania wysokości składek na ubezpieczenie społeczne. Z drugiej strony ubezpieczony, który uważa, że nie zastosowano wobec niego zasady równego traktowania, ma prawo dochodzić roszczeń z tytułu ubezpieczeń z ubezpieczenia społecznego przed sądem. Dokonując w ten sposób wykładni pojęcia "uzasadniony przypadek", ponieważ w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym nie zaistniała zdefiniowana ustawowo przesłanka "całkowitej nieściągalności", organ orzekający w sprawie bez wątpienia nie naruszył prawa. Umorzenie zaległości, wyłącznie z przyczyn, które akcentuje strona skarżąca nie znajduje podstawy normatywnej, co z kolei powoduje, że uwzględnienie wniosku byłoby sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym ze wskazaną już zasadą powszechności obciążeń publicznoprawnych. Z uzasadnienia decyzji obu instancji wynika, że organ dokonał oceny stanu faktycznego na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę stwierdzając, że wnioskodawczyni nie udowodniła wystarczająco trudnej sytuacji majątkowej mającej charakter stały i pogłębiający się, uzasadniający zastosowanie umorzenia należności "w uzasadnionych przypadkach". Uznał, że okoliczności sprawy nie uzasadniają potraktowania skarżącego w sposób szczególny. Nadto żaden z przytoczonych wyżej przepisów nie daje podstawy do zastosowania art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i umorzenia należności z tytułu składek, jeżeli dłużnik ma realne możliwości uzyskania dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia. Wnioskodawca ma takie możliwości, czego sam nie neguje, ale za nieterminowe regulowanie własnych składek i powstanie zaległości obarcza organ ubezpieczeniowy. Sąd rozpoznając sprawę ze skargi na decyzję w przedmiocie odmowy umorzenia należności przyjął, że organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił niezbędny dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącego materiał dowodowy. Tak więc, mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że odmowa umorzenia należności z tytułu składek wnioskowana przez skarżącego nastąpiła w zgodzie z prawem. Należy tu wskazać, że w przypadku sporu co do wysokości zaległych składek wnioskodawca mógł uiścić kwotę, którą uważał za należną, unikając naliczania odsetek, a pozostałą kwestionować. Wnioskodawca jednak kwestionował całą wskazaną kwotę zaległości, nie dokonując wpłat kwot zaległych ani bieżących o czym świadczy zaległości w zapłacie składek na ubezpieczenie społeczne np. od stycznia do lipca 2004 r. w zestawieniu z datami wniosku o możliwość ratalnej spłaty zaległości złożonych [...]r., [...] i [...] r. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd może uwzględnić skargę na decyzję administracyjną i uchylić ją tylko w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa materialnego dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ w tej sprawie Sąd nie dopatrzył się po stronie orzekającego organu tego typu naruszeń prawa – oddalił skargę w trybie art. 151 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.