III SA/Gl 534/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędzia WSA Adam Nita (spr.), Protokolant Starszy referent Izabela Maj – Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi B. C. na pismo Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zamiany lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Miasta K. uchyla zaskarżony akt. W zaskarżonym piśmie z [...] r. Prezydent Miasta K. (zwany dalej Prezydentem Miasta, Organem lub Organem administracyjnym) odmówił zamiany lokalu mieszkalnego (rozpatrzenia wniosku w tym przedmiocie) B. C. (w dalszej części uzasadnienia określanej mianem Wnioskodawczyni, Strony lub Skarżącej). Wspomniane rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] r. Strona wystąpiła o zamianę zajmowanego przez siebie mieszkania na inny lokal mieszkalny znajdujący się w zasobach gminnych. W piśmie tym artykułowała ona swoją niepełnosprawność (w stopniu umiarkowanym), a także niepełnosprawność swojej córki. Ponadto, Skarżąca wskazywała na mały metraż swojego mieszkania, składającego się z pokoju i kuchni, podnosiła okoliczność, że jest ono ogrzewane z wykorzystaniem węgla, a stolarka okienna jest nieszczelna. Wreszcie, Wnioskodawczyni podniosła, że chciałaby dokonać zamiany mieszkania na lokal dwupokojowy z centralnym ogrzewaniem. Jak już wcześniej wskazano, w piśmie z [...] r., Organ administracyjny odmówił spełnienia wniosku (rozpatrzenia wniosku) Strony. Czyniąc to, powołał się on na § 35 załącznika do uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia "Zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta K.". Jak wyartykułował Prezydent Miasta, zgodnie z tym przepisem zamiana może polegać na dostarczeniu wolnego lokalu w zamian za lokal wchodzący w skład mieszkaniowego zasobu miasta, dotychczas zajmowany przez najemcę. Spełnienie jednego z kryteriów określonych w § 35 wspomnianej regulacji prawnej nie jest jednak jednoznaczne z obowiązkiem dokonania wnioskowanej zamiany. Nawiązując do tego spostrzeżenia, Organ administracyjny wskazał, że ponieważ Strona ubiega się o zamianę na lokal mieszkalny o większym metrażu i wyższym standardzie w stosunku do mieszkania obecnie zajmowanego, jej wniosek będzie mógł zostać rozpatrzony po spełnieniu dwóch warunków. Skarżąca powinna wykazać, iż czynsz za obecnie zajmowany lokal uiszcza ona samodzielnie. Dodatkowo zaś, winna ona udokumentować swój dochód gwarantujący płatność czynszu za najem lokalu, o jaki się ubiega. Ponadto, Prezydent Miasta wskazał, że obecnie miesięczne opłaty za mieszkanie Wnioskodawczyni (ok. [...] zł.) w większości pokrywane są z otrzymywanego dodatku mieszkaniowego w kwocie [...] zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Wnioskodawczyni wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu i uznanie, że Organ ma obowiązek rozpatrzyć jej wniosek o zamianę lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy spełnia ona jedno z kryteriów określonych w § 35 załącznika do wspomnianej wcześniej uchwały Rady Miasta z [...] r., nr [...]. Jest bowiem osobą niepełnosprawną. Uzasadniając swoje stanowisko, Strona powołała wspomnianą regulację prawną i wyartykułowała, że zgodnie z nią przesłanką dokonania zamiany jest spełnienie przynajmniej jednego z kryteriów alternatywnie wskazanych w § 35 pkt 4 załącznika do uchwały. Wśród tych warunków wskazano zaś okoliczność, że wnioskodawca lub członek jego rodziny jest osobą niepełnosprawną. Jak wskazała Skarżąca, inną przesłanką zamiany jest legitymowanie się przez wnioskodawcę odpowiednią dochodowością. Zgodnie bowiem z § 35 pkt 3 załącznika do uchwały nr [...], w razie zamiany na lokal mieszkalny o większym metrażu lub o wyższym standardzie, wysokość dochodu gospodarstwa domowego powinna gwarantować płatność czynszu za najem takiego lokalu. Wnioskodawczyni podkreśliła, że ma ona świadomość tego, że w reakcji na jej pismo Prezydent Miasta może, ale nie musi zaakceptować zamianę. Prawne (ukształtowane w akcie prawa miejscowego) warunki takiej operacji zostały jednak ujęte jako alternatywa i dlatego spełnienie jednego z nich obliguje Organ do rozpatrzenia jej wniosku. Tymczasem, żąda się od niej spełnienia nie jednego, lecz dwóch kryteriów, określonych w § 35 pkt 1 – 4 załącznika do uchwały nr [...]. Odpowiadając na skargę, Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. W przekonaniu Organu, odrzucenie skargi uzasadnia cywilnoprawny charakter sprawy. Jednocześnie, odnosząc się do merytorycznych zarzutów podniesionych w tym piśmie procesowym, Prezydent Miasta wyartykułował to, że spełnienie przez wnioskodawcę jednego z prawnych kryteriów zamiany nie jest jednoznaczne z obowiązkiem przystania przez miasto na taką operację. W jego ocenie, przedmiotowa sprawa będzie mogła zostać rozpatrzona w przypadku wykazania, iż czynsz za zajmowany lokal jest płacony samodzielnie oraz po udokumentowaniu dochodu gwarantującego płatność czynszu za najem lokalu, o jaki Wnioskodawczyni się ubiega. Jednocześnie, wskazał on że Wskazać jednocześnie należy, iż zgodnie z ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, najemca lokalu mieszkalnego obowiązany jest do dokonywania napraw i konserwacji między innymi pieców węglowych i akumulacyjnych, łącznie z wymianą zużytych elementów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, dlaczego Sąd nie odrzucił skargi, chociaż oddanie w najem mieszkania należącego do gminy jest konsekwencją zawarcia umowy najmu, która przecież jest regulowana przepisami prawa cywilnego, a nie administracyjnego. Stało się tak z uwagi na to, że takie nawiązanie stosunku cywilnoprawnego (zawarcie umowy najmu) było poprzedzone władczym rozstrzygnięciem Miasta co do tego, czy przystać na zamianę lokalu zajmowanego przez Wnioskodawczynię na mieszkanie znajdujące się w zasobach gminnych. Takie rozstrzygnięcie podlega zaś kontroli sądów administracyjnych jako inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2018 r., poz. 1302). Z kolei, odnosząc się do zarzutów Skarżącej oraz odpowiedzi na nie, dokonanej przez Organ trzeba podkreślić następujące okoliczności. Zgodnie z § 35 pkt 1 – 4 załącznika do uchwały nr [...], Prezydent Miasta może zaakceptować zamianę mieszkania zajmowanego przez najemcę na lokal należący do zasobów gminnych. Taką aprobatę uzasadnia zaś zaistnienie co najmniej jednej z czterech przesłanek wskazanych we wspomnianym przepisie. Zaprezentowany kształt regulacji prawnej wskazuje na uznaniowość rozstrzygnięcia Organu administracyjnego – jeżeli spełniona jest jedna z kierunkowych dyrektyw wyboru konsekwencji, Prezydent Miasta może, ale nie musi przystać na zamianę. Jednocześnie jednak, w demokratycznym państwie prawnym uznanie administracyjne nigdy nie jest swobodne, Organ jest bowiem związany przepisami Konstytucji RP oraz kierunkowymi dyrektywami wyboru konsekwencji, wskazanymi w konkretnej regulacji prawnej, wyznaczającymi zakres swobody administracji w rozstrzyganiu. Dlatego właśnie, odmawiając dokonania rozstrzygnięcia uznaniowego z uwagi na niespełnienie jego przesłanek, organ administracyjny powinien wyjaśnić swoje racje. Identyczna powinność ciąży na nim wtedy, gdy co prawda dopatruje się zaistnienia podstawy normatywnej dla orzekania uznaniowego, ale mimo to, odmawia wydania takiego rozstrzygnięcia. Jednocześnie, organ administracyjny nie może swojego rozstrzygnięcia opierać na kierunkowej dyrektywie wyboru konsekwencji, która nie została sformułowana w akcie normatywnym. Odnosząc te spostrzeżenia do stanu faktycznego zaistniałego w analizowanej sprawie, należy zauważyć, że Prezydent Miasta – odmawiając Skarżącej zamiany lokalu mieszkalnego (rozpatrzenia jej wniosku w tym przedmiocie) - faktycznie sformułował dodatkowe przesłanki zamiany lokalu mieszkalnego na inny, znajdujący się w zasobach gminy, nie mające podstaw normatywnych w akcie prawa miejscowego, regulującym tę materię. Stało się tak, ponieważ zażądał on od Wnioskodawczyni wykazania, że czynsz za obecnie zajmowany lokal uiszcza ona samodzielnie. Dodatkowo zaś, Organ wskazał, iż Strona winna udokumentować swój dochód gwarantujący płatność czynszu za najem lokalu, o jaki się ubiega. Przedstawione zachowanie, Sąd ocenia jako sprzeczne z prawem, ponieważ z mocy wyraźnej regulacji prawnej zwartej w wielokrotnie już powoływanym § 35 pkt 1 – 4 załącznika do uchwały nr [...], możliwość zamiany lokalu powstaje już wówczas, gdy spełniony jest jeden z czterech prawnych warunków tej operacji. Administracja (organ wykonawczy gminy) nie może zaś tworzyć prawa, oczekując od strony postępowania urzeczywistnienia zachowania nie mającego podstaw w prawie materialnym. W tym kontekście, niemożliwym do zaakceptowania działaniem jest odmowa zamiany lokalu, czy odmowa rozpatrzenia wniosku o taką zamianę, oparta na dwóch wspomnianych przesłankach, stworzonych przez organ wykonawczy gminy. Jak już wcześniej wskazano, ponieważ rozstrzygnięcie w przedmiocie zamiany lokalu mieszkalnego ma charakter uznaniowy, nawet zaistnienie kierunkowej dyrektywy wyboru konsekwencji (spełnienie przez Wnioskodawczynię jednego z prawnych warunków takiej operacji) nie wiąże Prezydenta Miasta. W konsekwencji, może on nie przystać na zamianę. Czyniąc tak, jako organ administracyjny demokratycznego państwa prawnego jest on jednak zobowiązany uzasadnić swoje zapatrywanie. Zdaniem Sądu, samo korzystanie przez Stronę z dodatku mieszkaniowego nie może być podstawą dla braku akceptacji dla zamiany lokalu (czy dla odmowy rozpatrzenia wniosku w tym przedmiocie). W świetle treści uchwały nr [...] nie jest to bowiem negatywna przesłanka wniosku o zamianę lokalu. Dodatkowo należy zaś wskazać, że dodatek mieszkaniowy jest legalną formą wsparcia w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i dlatego przyznanie go nie może skutkować negatywnymi konsekwencjami dla jego beneficjenta. W ocenie Sądu, odnosząc się do wniosku Strony, Organ administracyjny, w swoim uznaniowym rozstrzygnięciu, w pierwszej kolejności powinien odnieść się do przesłanki zamiany wyartykułowanej we wniosku Skarżącej. Dlatego zasadne jest, aby zbadał on to, czy niepełnosprawność Wnioskodawczyni, a także jej córki (stopień i charakter niepełnosprawności) przemawia za zamianą mieszkania na inny lokal znajdujący się w zasobach gminy. Czyniąc to i przestrzegając ustawowej zasady prawdy obiektywnej oraz zasady zaufania (zostały one wyrażone odpowiednio – w art. 7 oraz w art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, zwana dalej k.p.a.), Prezydent Miasta powinien zbadać, czy uwzględniając dochodowość gospodarstwa domowego Skarżącej oraz powierzchnię mieszkania znajdującego się w zasobach gminy, które chciałaby uzyskać Strona taka zamiana lokali nie doprowadzi Wnioskodawczyni do utraty dodatku mieszkaniowego (a także do niemożności jego uzyskania w przyszłości) – przez wzgląd na wymogi prawne wynikające z ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 180). Inicjatywa dowodowa w tym zakresie ciąży jednak na Organie, ponieważ postępowanie administracyjne ma charakter inkwizycyjny, a nie kontradyktoryjny. W konsekwencji zaś, jednym z jego normatywnych pryncypiów jest wcześniej już sygnalizowana zasada prawdy obiektywnej. Ponownie rozpatrując sprawę, Prezydent Miasta powinien wziąć pod uwagę wszystkie, przedstawione wskazania Sądu. Biorąc zaś pod uwagę błędy popełnione w zaskarżonym rozstrzygnięciu, Sąd uchylił zaskarżony akt. Stało się tak na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302).