III SA/Gl 540/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Protokolant specjalista Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2017 r. przy udziale - sprawy ze skargi P.O. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydobywanie kopalin bez koncesji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] , ldz. [...] Prezes Wyższego Urzędu Górniczego utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w P. z dnia [...] r., znak: L.dz. [...] , naliczającą P. O. opłatę podwyższoną za wydobycie bez wymaganej koncesji [...] m3 kopaliny - torfu na działkach nr [...] i [...] w miejscowości R., gmina Ś., w okresie od dnia 1 lipca 2014 r. do dnia 31 sierpnia 2014 r., w wysokości [...] złotych oraz zobowiązującą go "do wniesienia, w wysokości 60 % naliczonej opłaty, tj. [...] złotych na konto Urzędu Gminy Ś. i w wysokości 40% tej opłaty, tj. [...] złotych na konto Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23), w związku z art. 140 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2015 r. poz. 196, ze zm.; dalej jako Pgg). W uzasadnieniu odwołano się do okoliczności faktycznych sprawy. W tych zaś ramach podkreślono, że pismem Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w Ś. z dnia [...] r. organ I instancji otrzymał informację o wydobywaniu kopaliny (torfu) bez koncesji na działkach nr [...] i [...] w miejscowości R., gm. Ś. Do pisma załączono szkic rozliczenia użytków w skali 1:1000 z dnia [...] r. oraz wykazy zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki [...] oraz działki [...]. Na działce nr [...] wykazano powierzchnię wyrobiska wynoszącą [...] ha, na działce nr [...] powierzchnię [...] ha. Pomiaru powierzchni wyrobisk dokonał uprawniony geodeta. W przesłanych materiałach nie podano głębokości wykonanych wyrobisk. W trakcie rozpoznania na działkach nr [...] i [...] w miejscowości R., gm. Ś., przeprowadzonego w dniu [...] r. przez przedstawiciela organu I instancji, w obecności P. O., stwierdzono, że na ww. działkach występują wyrobiska po wydobytym torfie, a kształt i wielkość wyrobisk odpowiada kształtowi i wielkości wyrobisk przedstawionych na szkicu, otrzymanym przy piśmie Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w Ś. z dnia [...] r. Stwierdzono również, że na obrzeżu wyrobisk jest złożony na pryzmie torf, w celu odsączenia wody. Podczas rozpoznania P. O. oświadczył, że działki są jego własnością i prowadził wydobywanie torfu w celu wykonania zbiorników wodnych, a zbiorniki wodne ma zamiar wykorzystać do hodowli bydła. Ponadto przedstawił decyzję Wójta Gminy Ś. z dnia [...] r., znak: [...] , o warunkach zabudowy dla działek [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , w obrębie R., gmina Ś., na budowę stawu hodowlanego (hodowli do [...] t/ha/rok), o powierzchni łącznej [...] ha, o głębokości do [...] m. Z pisemnych wyjaśnień P. O., złożonych w dniu [...] r., wynika, że działki nr [...] i [...] w R., są jego własnością (nabył je w [...] roku), a w [...] r. (lipiec, sierpień) z powodu dużego nawodnienia terenu wykonał wyrobiska w celu odwodnienia, które mają być następnie wykorzystane jako rowy melioracyjne i poidła dla bydląt. P. O. wyjaśnił, że nie posiadał decyzji i innych zezwoleń na wykonanie takich robót, a ponadto wskazał, że informował Urząd Gminy w Ś. o wycince krzaków i konserwacji rowów. Pismem z dnia [...] r. nr L.dz. [...] , organ I instancji zawiadomił P. O. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie naliczenia opłaty podwyższonej za nielegalne wydobywanie kopaliny - torfu na działkach nr [...] i [...] w miejscowości R., gm. Ś., powiat ś. W dniu [...] r. przeprowadzono ponownie, przy udziale strony, rozpoznanie w celu dokonania obmiaru ilości wydobytej kopaliny (torfu) na działkach nr [...] i [...] , w miejscowości R., gm. Ś. Podczas ponownego rozpoznania stwierdzono, że torf wcześniej złożony na pryzmie, rozplantowano i zasypano nim część wyrobisk na działkach nr [...] i [...]. Wykonano pomiar głębokości istniejących wyrobisk taśmą stalową. Głębokość wyrobisk wynosiła od [...] m do [...] m, średnio ok. [...] m, poniżej poziomu terenu. W pojedynczych przypadkach głębokość wyrobiska wynosiła: [...] m, [...] m i [...] m. Nad wydobywaną kopaliną zalegała warstwa nadkładu (wierzchowina) o grubości ok. [...] m, zanieczyszczona korzeniami traw. Podczas ww. rozpoznania P. O. uzupełnił także wyjaśnienia złożone w dniu [...] r. Oświadczył, że w celu poprawy warunków użytkowych gruntów, konieczna była konserwacja starych rowów odwadniających, ponieważ nie prowadzono jej od ponad 20 lat, więc wykonał prace mające na celu lepsze odwodnienie terenu. Jednocześnie zobowiązał się do przesłania organowi I instancji, w ciągu siedmiu dni, kserokopii zgłoszenia do Urzędu Gminy w Ś. prowadzonych robót. Pismem z [...] r. P. O. poinformował, że w celu skoszenia łąk i pozyskania paszy (siana) oraz skorzystania z dopłat unijnych dła rolnictwa konieczne i niezbędne było pogłębienie i konserwacja rowów, aby odwodnić zabagniony teren. P. O. wyjaśnił, iż informował o tym miejscowy Urząd Gminy w Ś., a do swojego pisma dołączył kopie pism do Urzędu Gminy w Ś. oraz zdjęcia terenu przed rozpoczęciem prac i po wykonaniu prac. W tym stanie rzeczy decyzją z dnia [...] r. organ I instancji", naliczył P. O. opłatę podwyższoną za wydobycie bez wymaganej koncesji [...] m3 kopaliny - torfu na działkach nr [...] i [...] w miejscowości R., gm. Ś., w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r., w wysokości [...] złotych (słownie: [...] złotych), zobowiązując jednocześnie do wniesienia tej opłaty w odpowiednich częściach na konta Urzędu Gminy Ś. i Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. Kwestionując prawidłowość rozstrzygnięcia Strona wniosła odwołanie od ww. decyzji. Wnosząc w odwołaniu o "umorzenie wyżej wymienionej decyzji", odwołujący się podniósł, iż opłata jest naliczona niesłusznie. Wskazał również, że teren ten od 25 lat nie był odwadniany i nie była prowadzona konserwacja rowów, dlatego niezbędne i konieczne było ich pogłębienie oraz odprowadzenie wody zalegającej na powierzchni całego terenu do pobliskiej rzeki. W celu skoszenia łąk i pozyskania siana dla bydła oraz skorzystania z dopłat unijnych odwołujący się był zmuszony do wykonania wyżej wymienionych czynności i rozplantowana ziemi, o czym informował Urząd Gminy pismami z dnia [...] i [...] r. Odwołujący się oświadczył, że nie prowadził żadnej eksploatacji torfu, tylko odwodnił zabagniony teren. Ponadto odwołujący się przedłożył fotografie łąk przed konserwacją rowów oraz po jej wykonaniu. Organ II instancji nie zgodził się z odwołaniem i wydał decyzję z [...] r., opisaną na wstępie. W jej uzasadnieniu podzielił ocenę wyrażoną w decyzji objętej odwołaniem, że na terenie działek nr [...] i [...] była wydobywana kopalina - torf, a nie pogłębiane rowy odwadniające, ponieważ kopalina została wydobyta poza istniejącymi rowami odwadniającymi, natomiast istniejące rowy były zarośnięte krzakami i nie prowadzono ich konserwacji. W wyniku prowadzonych robót wydobywczych powstały wyrobiska, które uniemożliwiały rolnicze użytkowanie działek nr [...] i [...] , w tym pozyskiwanie trawy na paszę dla bydła. W ocenie organu II instancji, przedłożone przez odwołującego się wraz z odwołaniem fotografie łąk przed konserwacją rowów oraz po jej wykonaniu, nie mają wartości dowodowej z uwagi na brak daty sporządzenia zdjęć oraz brak możliwości porównania stanu faktycznego np. poprzez porównanie zdjęć tego samego odcinka rowu przed konserwacją i po konserwacji. Mając na uwadze powyższe, organ II instancji nie zgodził się z wyjaśnieniami odwołującego się, że prowadził pogłębianie i konserwację rowów na działkach nr [...] i [...] , w miejscowości R., gm. Ś., ponieważ zgromadzone dowody wskazują na wydobywanie kopaliny i zasadność zastosowania sankcji z art. 140 Pgg. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] r. skarżący zarzuca naruszenie przepisów postępowania - art. 140 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 Pgg poprzez bezzasadne przyjęcie, że skarżący wydobywał na działkach gruntu nr [...] i [...] kopalinę pod postacią torfu w sytuacji, gdy przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wykazało, by w rzeczywistości podejmował on czynności uzasadniające uznanie naruszenia wskazanych przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze, a dowody w sprawie zgromadzone nie przeczą stanowisku strony, w tym fakt wykonania prac restytucyjnych na całym obszarze realizowania robót o charakterze prac rolnych i pomocniczych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Z powyższego wynika, ze jedynym kryterium rozpoznania sprawy jest zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, jej legalność. Sąd przy tej ocenie kieruje się jedynie prawem, a nie zasadami celowości, czy słuszności albo sprawiedliwości społecznej. Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do meritum sprawy należy dokonać w pierwszym rzędzie analizy przepisów prawnych regulujących kwestię wydobycia kopalin oraz sankcji za nieprzestrzegania. Stosownie zatem do art. 6 ust. 1 pkt 19 Pgg złożem kopaliny jest naturalne nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą, zaś zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 tej ustawy kopaliną wydobytą jest całość kopaliny odłączonej od złoża. Oznacza to, że proces odłączania kopaliny od jej złoża stanowi jej wydobycie. Ponadto stosownie do art. 21 ust. 1 pkt 2 Pgg, działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być wykonywana po uzyskaniu koncesji. Wyłączenie stosowania ustawy dopuszcza art. 3 stanowiąc zamknięty katalog wyłączeń. Odmienne regulacje – z mocy art. 4 - stosuje się do wydobywania piasków i żwirów, przeznaczonych dla zaspokojenia potrzeb własnych osoby fizycznej, z nieruchomości stanowiących przedmiot jej prawa własności (użytkowania wieczystego), bez prawa rozporządzania wydobytą kopaliną, przy spełnieniu określonych warunków. Jednak i w tym przypadku ten, kto zamierza podjąć wydobywanie, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązany z 7-dniowym wyprzedzeniem na piśmie zawiadomić o tym właściwy organ nadzoru górniczego, określając lokalizację zamierzonych robót oraz zamierzony czas ich wykonywania – ust. 2 art. 4 Pgg. W sytuacji naruszenia wymagań określonych w ust. 1 i 2 właściwy organ nadzoru górniczego, w drodze decyzji, ustala prowadzącemu taką działalność opłatę podwyższoną, o której mowa w art. 140 ust. 3 pkt 3 – ust. 3 art. 4 Pgg. Zatem w odniesieniu do kwestii wydobycia kopalin zaakcentować należy sztywny reżim prawny, którego niedochowanie skutkuje stosowną sankcją. Art. 140 statuuje naliczanie opłaty podwyższonej w sytuacji, gdy działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych. Organami właściwymi w tych sprawach jest m.in. właściwy organ nadzoru górniczego w zakresie niewymienionym w pkt 1 (art. 140 ust. 2 pkt 2). Natomiast opłatę podwyższoną za wydobywanie kopalin ustala się w wysokości czterdziestokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej bez koncesji kopaliny (art. 140 ust. 3 pkt 3). Przenosząc powyższe uregulowania prawne na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd zauważył, że Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w Ś. [...] r. poinformował Dyrektora OUG w P. o wydobywaniu kopaliny (torfu) bez koncesji na działkach nr [...] i [...] w miejscowości R., gm. Ś. W wyniku czynności wyjaśniających organu I instancji i wizji w terenie wykonano dokumentacje zdjęciową. W obecności skarżącego stwierdzono bowiem na spornych działkach wyrobiska po wydobytym torfie; kształt ich i wielkość były zgodne z przedstawionymi przez Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w Ś. Ustalono również, że na obrzeżu wyrobisk jest złożony na pryzmie torf, w celu odsączenia wody. W dniu [...] r. przeprowadzono przy udziale strony rozpoznanie w celu dokonania obmiaru ilości wydobytej kopaliny i obliczono wyeksploatowaną kubaturę torfu. Strona podczas rozpoznania oświadczyła, że działki są jej własnością i prowadzi wydobywanie torfu w celu wykonania zbiorników wodnych, które ma zamiar wykorzystać do hodowli bydła. Ponadto przedstawiła decyzję Wójta Gminy Ś. z dnia [...] r., znak: [...] , o warunkach zabudowy dla działek [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , w obrębie R., gmina Ś., na budowę stawu hodowlanego (hodowli do [...] t/ha/rok), o powierzchni łącznej [...] ha, o głębokości do [...] m. Nadto [...] r. Skarżący wyjaśnił, że działki nr [...] i [...] w R. są jego własnością (nabył je w [...] roku), a w [...] r. (lipiec, sierpień) z powodu dużego nawodnienia terenu wykonał wyrobiska w celu odwodnienia, które mają być następnie wykorzystane jako rowy melioracyjne i poidła dla bydląt; nie posiadał decyzji i innych zezwoleń na wykonanie takich robót; informował Urząd Gminy w Ś. o wycince krzaków i konserwacji rowów. Podczas rozpoznania i dokonywania obmiaru strona skarżąca oświadczyła, że w celu poprawy warunków użytkowych gruntów konieczna była konserwacja starych rowów odwadniających, ponieważ nie prowadzono jej od ponad 20 lat, więc wykonał prace mające na celu lepsze odwodnienie terenu. Jednocześnie zobowiązał się do przesłania organowi I instancji, w ciągu siedmiu dni, kserokopii zgłoszenia do Urzędu Gminy w Ś. prowadzonych robót. W zakreślonym terminie Skarżący przesłał pismo podtrzymujące dotychczasowe twierdzenia o konieczności pogłębienia i konserwacji rowów, aby odwodnić zabagniony teren; dołączył kopie pism do Urzędu Gminy w Ś. oraz zdjęcia terenu przed rozpoczęciem prac i po wykonaniu prac. Zatem z całości ustalonych okoliczności faktycznych jednoznacznie wynika, że Skarżący nie miał koncesji na wydobywanie kopalin, nie podejmował żadnych starań w tym zakresie; nie zawiadomił organu nadzoru górniczego o zamiarze wydobycia. Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stwierdzić więc należało, że czynności wykonywane przez skarżącego stanowiły działalność górniczą, polegającą na wydobyciu kopaliny. Świadczy o tym stan skarpy i pryzmy kopaliny zobrazowane na zdjęciach, a sam skarżący nie przeczył tym ustaleniom jedynie przypisywał im inny walor niż eksploatacja złoża torfu. Z wydobyciem mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy substancja została odłączona od złoża – a to jest bezsporne wobec zdjęć obrazujących sporny teren i ustaleń organów. Kwestia przeznaczenia czy powodu dokonywania prac wydobywczych nie jest cechą istotną dla uznania substancji za kopalinę i jej eksploatacji, gdyż sposób zagospodarowania terenu i oddzielonych kopalin nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Również pobudki, jakimi kierował się Skarżący nie mogły przesądzać o tym, że prowadzona działalność nie stanowi wydobycia kopalin, jeśli zważyć, że w jej trakcie dokonywał on oddzielenia kopaliny od złoża. W tym miejscu podkreślić należało, że sam Skarżący stwierdził, że wydobywał złoże w związku z koniecznością odwodnienia, pogłębienia i konserwacji rowów melioracyjnych, stworzenia poideł dla zwierząt. Zauważyć należy także, że podnoszone przez Skarżącego decyzje i zezwolenia uprawniające do przekształcenia powierzchni terenu dotyczą zupełnie innych działek niż objęte kwestionowaną decyzją. Poza tym przesłanym do tut. Sądu wyrokiem karnym z 13 stycznia 2016 r. (k. 63 akt sądowych) Strona została uznana przez Sąd Rejonowy w B. za winnego zarzucanego mu, a opisanego aktem oskarżenia, czynu - że w okresie od [...] do [...] bez wymaganej koncesji wykonując działalności w zakresie kopalin ze złóż tj. wydobywania torfu na wskazanych działkach (innych niż objęte zaskarżoną decyzją) wyrządził poważną szkodę środowisku. W świetle więc przytoczonych już regulacji prawnych nie budzi wątpliwości, że w przypadku stwierdzenia takiej okoliczności na organie nadzoru górniczego ciąży obowiązek wydania decyzji wymierzającej osobie fizycznej dokonującej nielegalnego wydobycia kopaliny podwyższoną opłatę. Należy bowiem zauważyć, że udzielenie koncesji może nastąpić na wniosek podmiotu, który spełni rygorystyczne warunki określone w przepisach ustawy Prawo geologiczne i górnicze do jej uzyskania. W szczególności może ona zostać udzielona w sytuacji, gdy wnioskujący przedsiębiorca dokonał szczegółowego określenia jej zakresu, zbadania złoża, spełnienia szeregu warunków formalnych, złożył szereg załączników potwierdzających sposób prowadzenia i fachowość planowanej działalności m.in. w postaci projektu zagospodarowania złoża. Powyższe uregulowania mają na względzie charakter działalności górniczej jako działalności skomplikowanej, wymagającej wiedzy specjalistycznej, a jej prowadzenie w sposób niewłaściwy niesie poważne zagrożenie. W konsekwencji powyższego zarzuty i argumenty skargi nie mogły odnieść skutku. Bezzasadne jest także tłumaczenie o dokonanej rekultywacji gruntu i nie powstaniu szkody wykazywanej zaskarżoną decyzją. Zauważyć należy, że organy zasadnie dokonały oceny zaistniałej sytuacji; pomiar wydobytego torfu ustaliły w oparciu o wielkość istniejącego wyrobiska, przez osobę posiadającą specjalistyczne kwalifikacje i sprzęt do dokonania takich obliczeń. W niniejszej sprawie kwestia ta nie jest zresztą sporna. Stwierdzić zatem należy, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył powołanych w skardze przepisów prawa geologicznego i górniczego, a jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 140 Pgg. Wobec powyższego w sprawie nie można dopatrzeć się naruszenia wskazanych w skardze przepisów, gdyż organ przeprowadził postępowanie dowodowe w niezbędnym do wydania decyzji zakresie, a skarżący miał zapewniony czynny udział w tym postępowaniu. Dokonując oceny materiału dowodowego w sposób odmienny od stanowiska strony organ nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów. Na zakończenie odnosząc się do nieuwzględnienia przez skład orzekający tut. Sądu wniosku strony skarżącej o odroczenie terminu rozprawy wyjaśnić należy, że Skarżący miał ustanowionego pełnomocnika kwalifikowanego. Poza tym począwszy od października 2016 r. Strona przed każdorazowym zawiadomieniem o terminie rozprawy składała kolejny wniosek o jej odroczenie powołując się na dołączone zwolnienie lekarskie i argumentując koniecznością osobistego stawiennictwa w celu właściwej reprezentacji własnych interesów. Sąd stwierdził, że jeśli istniały jakiekolwiek ważkie okoliczności do zaakcentowania Strona miała kilkakrotnie możliwość zgłoszenia ich pisemnie bądź przez pełnomocnika. Natomiast dalsze uwzględnianie kolejnych wniosków prowadziłoby do bezzasadnej przewlekłości postępowania sądowego i w konsekwencji uniknięcia przez Skarżącego określonej zaskarżoną decyzją sankcji. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę