III SA/Gl 544/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Protokolant Specjalista Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Bielsku-Białej na uchwałę Rady Gminy Radziechowy - Wieprz z dnia 31 marca 2011 r. nr VII/26/11 w przedmiocie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 1 pkt 1, § 1 pkt 3, § 1 pkt 7a; 2) orzeka, że zaskarżona uchwała, w części w której stwierdzono jej nieważność, nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Rada Gminy Radziechowy-Wieprz 31 marca 2011 r. podjęła uchwałę Nr VII/26/11 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w 2 czerwca 2011 r. Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 6 ust. 2 pkt 4 i 9a ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r., nr 180, poz. 1493 ze zm., dalej: u.p.p.r.). Prokurator Okręgowy wniósł do sądu administracyjnego skargę na tę uchwałę, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 1 pkt. 1, 3 i 7a uchwały. Zarzucił rażące naruszenie art. 9a pkt 15 u.p.p.r. poprzez: - wskazanie w § 1 pkt 1 uchwały czasu trwania kadencji zespołu interdyscyplinarnego, - wskazanie w § 1 pkt 3 uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, - wskazanie w § 1 pkt 7a uchwały przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu z powodu prawomocnego skazania za przestępstwo umyślne. W uzasadnieniu skargi Prokurator stwierdził, że zaskarżona uchwała ma charakter normatywny i należy do kategorii aktów wykonawczych, odnosi się bowiem do wszystkich osób, zamieszkałych na terenie gminy. Jako normatywny akt wykonawczy należący do kategorii prawa miejscowego, uchwała powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii aktów w zgodzie z art. 94 Konstytucji. Upoważnienie Rady Gminy do określenia w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania zawiera art. 9a ust. 15 u.p.p.r. W § 1 pkt 1 Rada Gminy w sposób nieuprawniony określiła czas trwania kadencji zespołu interdyscyplinarnego, wskazując, ze Wójt Gminy powołuje zespół na okres 4 lat. Analiza przepisów u.p.p.r. wskazuje, że ustawodawca nie upoważnił Rady Gminy do określenia okresu na jaki Wójt może powołać zespół interdyscyplinarny. W zakwestionowanym § 1 pkt 3 Rada Gminy postanowiła, że: W skład Zespołu Interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Radziechowach-Wieprzu 2) Gminnej Komisji Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Radziechowach-Wieprzu 3) Komisariatu Policji w Węgierskiej Górce 4) Oświaty 5) Ochrony zdrowia 6) Organizacji pozarządowych z terenu gminy 7) Zespołu Kuratorskiej Służby Sądowej do wykonywania orzeczeń w sprawach karnych 8) Zespołu Kuratorskiej Służby Sądowej do wykonywania orzeczeń w sprawach rodzinnych Zgodnie z normą kompetencyjną, zawartą w art. 9a ust. 15 ustawy, rada gminy ma określić wyłącznie tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Przytoczona delegacja ustawowa nie przyznaje Radzie Gminy kompetencji do ustalania składu zespołu interdyscyplinarnego poprzez wskazanie jednostek, których przedstawiciele są uprawnieni do uczestniczenia w pracach zespołu. W świetle zapisów ustawy zawartych w art. 9a ust. 2, Prokurator stwierdził, że zespół interdyscyplinarny powołuje Wójt Gminy i to on określa jego skład stosując bezpośrednio przepisy ustawowe i działając w oparciu o zawarte porozumienia ze wskazanymi w ustawie podmiotami. Tym samym Radzie Gminy nie przysługują jakiekolwiek kompetencje do określenia w sposób wiążący składu zespołu interdyscyplinarnego. Rada Gminy w § 1 pkt 7a uchwały jako przesłankę odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego wskazała powzięcie wiadomości o prawomocnym skazaniu za przestępstwo umyślne. W ocenie Prokuratora analiza przepisów u.p.p.r. wskazuje, że ustawodawca nie upoważnił Rady Gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego, ponieważ może ona uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. Ustawa nie nakłada na członków gminnych zespołów interdyscyplinarnych wymogu braku karalności za przestępstwo umyślne. Jednocześnie ustawodawca nie upoważnił rady gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. Tymczasem Rada Gminy zadecydowała, że osoba skazana prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne nie może uczestniczyć w pracach zespołu. Zatem Rada Gminy przyjmując wymóg niekaralności członka zespołu sformułowała pośrednio kwalifikacje personalne, niezbędne do pełnienia obowiązków członka zespołu interdyscyplinarnego, czego nie sposób pomieścić w zakresie "trybu" czy też "sposobu" odwoływania członków. Kompetencje wynikające z tych pojęć odnoszą się bowiem do procedury, czyli procesu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, w żadnym zaś razie nie upoważniają Rady Gminy do wprowadzenia przy okazji określania trybu i sposobu odwoływania przesłanek ograniczających lub wykluczających członkostwo w zespole interdyscyplinarnym. Ponieważ takie postanowienia uchwały nie mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego, muszą być kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa. Zdaniem Prokuratora zaskarżone przepisy uchwały podjęte zostały z przekroczeniem normy kompetencyjnej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., co oznacza, że wskazane zapisy istotnie naruszają prawo, a tym samym uchwała jest niezgodna z przepisami obowiązującymi w dniu jej podjęcia. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, Rada Gminy wskazała, że są one bezzasadne. W opinii Rady § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały stanowiący o powoływaniu członków zespołu interdyscyplinarnego na czteroletnią kadencję jest zabiegiem dopuszczalnym zważywszy na brzmienie art. 9a ust 15 u.p.p.r., który zawiera dyspozycję dla ustalenia przez Radę Gminy w drodze uchwały szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Ustalenie czasu (kadencji) na jaki powoływani są członkowie zespołu stanowi realizację tejże dyspozycji, co uzasadnia także analiza konstrukcji przepisów ustawy stanowiących ramową podstawę do regulacji szczegółowej przez Radę Gminy w ramach ustawowego upoważnienia. Treść § 1 pkt 3 powołanej uchwały stanowi implementację przepisów art. 9a ust 3 u.p.p.r. wskazując właściwą miejscowo jednostkę organizacyjną pomocy społecznej oraz policji a także Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Zapisy uchwały mają na celu zapewnienie jasności prawa miejscowego oraz spójności zapisów uchwały. W ocenie Rady art. 9a ust 15 u.p.p.r. zawierający dyspozycję dla ustalenia przez radę gminy w drodze uchwały szczegółowych warunków jego funkcjonowania uprawnia Radę Gminy do sformułowania zaskarżonego przepisu 1 pkt 7 lit. a) uchwały ustalającego przesłankę odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego w postaci powzięcia wiadomości o skazaniu go za przestępstwo umyślne. Ze względu na wagę działań podejmowanych przez zespół interdyscyplinarny i grupy robocze wobec potencjalnych sprawców przemocy jak i osób mogących doświadczać przemocy od członków zespołu wymagać należy nieposzlakowanej opinii. Obowiązek zachowania poufności informacji oraz dbałość o wizerunek i społeczny odbiór zespołu i grup roboczych stanowi uzasadnienie dla zaskarżonego przepisu uchwały. Brak tego zapisu prowadzi do niemożliwości eliminowania z prac zespołu osób skazanych za przestępstwa umyślne przez organ powołujący co mogłoby godzić w interes społeczny i prywatny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Natomiast stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U nr 2017 r., poz. 1369 ze zm., określanej dalej jako p.p.s.a.), zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do kategorii takich aktów należy zaskarżona uchwała Rady Gminy. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Skarga w rozpoznawanej sprawie została złożona przez Prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 50 § 1 P.p.s.a. oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2017 r., poz. 1767), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają natomiast przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994). W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Zatem tylko istotne naruszenie prawa, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwał jednostek samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r. w sprawie SA/Gd 327/95). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło. O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego, czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 26 lipca 2012 r. w sprawie I OSK 679/12 i I OSK997/12, baza orzeczeń.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Gminy z 31 marca 2011 r. nr VII/26/11 w sprawie uchwalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Uchwała ta została podjęta na podstawie m.in. art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Biorąc pod uwagę charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w powyższym przepisie należy uznać, iż zawarte w tym akcie wykonawczym normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne, w związku z czym niewątpliwie stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11, Lex nr 1111761). W myśl art. 9a u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydenta miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Zgodnie natomiast z art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3-5 u.p.p.r. zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Analiza powyższego przepisu wskazuje, że żaden przepis ustawy nie upoważnił rady gminy do ustalenia okresu kadencji zespołu interdyscyplinarnego. Zatem ustalenie w § 1 pkt 1 uchwały, że zespół interdyscyplinarny powołuje się na 4 lata jest istotnym naruszeniem prawa. Należy również zauważyć, że o składzie zespołu interdyscyplinarnego stanowi sama ustawa określając podmioty, których przedstawiciele wchodzą w jej skład. Ani przepis art. 9a pkt 15, ani żaden innych przepis ustawy nie upoważnia rady gminy do kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny. Tymczasem w § 1 pkt 3 uchwały Rada określiła skład zespołu interdyscyplinarnego modyfikując przy tym odpowiednie przepisy ustawy. Zgodzić się należy ze skarżącym, że Rada wkroczyła w tym zakresie w materię uregulowaną ustawą, co jest niedopuszczalne. Należy dodać, że w orzecznictwie dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1284/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast § 1 pkt 3 uchwały nie jest dosłownym powtórzeniem regulacji zawartej w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. Rada dokonała bowiem modyfikacji treści tego przepisu poprzez wskazanie konkretnych jednostek, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego. Zatem z zestawienia kwestionowanego § 1 pkt 3 uchwały z postanowieniami art. 9a ust 3-5 u.p.p.r. wynika, że Rada Gminy dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych. W konsekwencji należało stwierdzić, że § 1 pkt 3 uchwały istotnie narusza art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. W tym miejscu należy ponownie wskazać, że żaden z przepisów u.p.p.r. nie upoważnił rady gminy do kształtowania katalogu podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego. Tym bardziej żaden z przepisów nie upoważnił rady do określania wymagań wobec członków zespołu dyscyplinarnego. Tymczasem w § 1 pkt 7a zaskarżonej uchwały Rada Gminy wskazała, że przesłanką uzasadniającą odwołanie członka zespołu z pełnionej funkcji stanowi skazanie prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wprowadzona przez Radę przesłanka odwołania członka zespołu wykracza poza upoważnienie ustawowe do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. W świetle art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. Nadto, ustawa nie nakłada na członków gminnych zespołów interdyscyplinarnych wymogu braku karalności za przestępstwo umyślne. Wobec powyższego Sąd uznał, że § 1 pkt 7a zaskarżonej uchwały istotnie narusza prawo. W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 1 pkt 1, pkt 3 i pkt 7a.