III SA/Gl 558/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Dąbrowa Zielona z dnia 29 listopada 2024 r. nr IX/51/2024 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały: - § 2, - § 4 ust 2 w zakresie wyrazów "podjęcia z mocą od dnia". Skargą z 16 maja 2025r. Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr IX/51/2024 Rady Gminy Dąbrowa Zielona z 29 listopada 2024r. w sprawie zmiany uchwały nr XXXIX/268/2018 Rady Gminy Dąbrowa Zielona z 27 marca 2018r. w sprawie określenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego w publicznych przedszkolach prowadzonych przez Gminę Dąbrowa Zielona w części określonej w: 1) § 4 ust. 2 w zakresie wyrazów: "podjęcia z mocą od dnia" jako sprzecznej z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. 2) § 2 uchwały jako sprzecznej z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z § 90 i § 91 ust.1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że uchwała wadliwie określiła sposób jej wejścia w życie stanowiąc w § 4 ust. 2, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą od dnia 1 stycznia 2025r. Natomiast "wejście w życie" i "moc obowiązująca", to terminy o tożsamym znaczeniu. Dlatego - zdaniem Wojewody - przyjęta regulacja zawiera sprzeczne normy prawne: - 1 – uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, - 2 –nabiera mocy obowiązującej z dniem 1 stycznia 2025r. Ta wewnętrzna sprzeczność powoduje niepewność co do daty wejścia w życie uchwały, stąd konieczne jest wyeliminowanie tej sprzeczności. Drugi zarzut dotyczył § 2 o treści: "Traci moc uchwała nr XII/74/2018 z dnia 12 września 2019r. w sprawie zmiany Uchwały nr XXXIX/268/2018 Rady Gminy Dąbrowa Zielona z dnia 27 marca 2018r. w sprawie określenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego w publicznych przedszkolach prowadzonych przez Gminę Dąbrowa Zielona." Odnośnie tego Wojewoda zauważył, że tym zapisem Rada Gminy wyeliminowała z obrotu prawnego uchwałę zmieniającą zaskarżoną uchwałę, natomiast uchylanie uchwał nowelizujących wcześniejszy akt jest bezprzedmiotowe. Zmian w obowiązującym stanie prawnym dokonuje się poprzez zmianę tekstu uchwały obowiązującego w dniu wejścia w życie przepisów zmieniających, tj. uwzględniającego zmiany już wcześniej wprowadzone. Zawsze jednak nowelizacja uchwały powinna się odnosić do uchwały pierwotnej. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o uwzględnienie skargi w zakresie podniesionych w niej zarzutów, gdyż podzieliła stanowisko Wojewody co do oceny prawnej przedmiotowej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - zwanej dalej ppsa) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Przy czym uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ppsa). Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025r., poz. 1153) – dalej powoływana jako u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Jednak zgodnie z art. 93 ust. 1 usg, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Uchwała została podjęta 29 listopada 2024r., organ nadzoru otrzymał ją 3 grudnia 2024r., zatem do dnia wniesienia skargi tj. do 17 czerwca 2025r. upłynął już miesięczny termin, w którym organ nadzoru mógł samodzielnie stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały, zatem konieczne było wystąpienie ze skargą do sądu administracyjnego. Odnosząc się do meritum sprawy, Sąd w pełnym zakresie podziela pogląd organu nadzoru. Aktualna (czyli obowiązująca na dzień wniesienia skargi) redakcja § 4 ust. 2 uchwały zawiera wewnętrzną sprzeczność i wprowadza dualizm, a więc niepewność co do daty wejścia tego aktu w życie: czy jest to dzień podjęcia, a więc 29 listopada 2024r. czy 1 stycznia 2025r. Pojęcia "wejście w życie" i "obowiązywanie" aktu prawnego to synonimy. Wynikający z obu tych sformułowań stan jest taki, że od wskazanej daty następuje kwalifikowanie stosunków społecznych przez przepisy, które "weszły w życie" albo "uzyskały moc". Uzasadniony jest zatem zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 1461), stanowiący, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Stąd zasadne jest usunięcie istniejącej niezgodności przez stwierdzenie nieważności § 4 ust. 2 w zakresie słów "podjęcia z mocą od dnia", wskutek czego ta jednostka redakcyjna uzyskuje brzmienie: "Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2025r.", który nie budzi już wątpliwości co do daty, od jakiej zacznie wywierać skutki prawne (przy założeniu, że została opublikowana w Dzienniku Urzędowym co najmniej 14 dni przed tą datą, co w niniejszej sprawie nastąpiło, gdyż publikacja w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego miała miejsce 11 grudnia 2024r., co wynika z odpowiedzi na skargę). Również zarzut drugi uznać należy za uzasadniony. Zmian przepisów dokonuje się w ten sposób, że zmienia się tekst "pierwotnej" uchwały w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie przepisów zmieniających (a więc z uwzględnieniem dokonanych zmian), a nie same zmiany. Stanowi o tym § 90 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 283) w brzmieniu: Zmienia się zawsze pierwotny tekst ustawy, a jeżeli wprowadzono do niego zmiany - tekst zmieniony. Jeżeli ogłoszono tekst jednolity ustawy, zmienia się ten tekst, a w przypadku gdy wprowadzono zmiany do tekstu jednolitego - zmieniony tekst jednolity. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 ppsa Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności uchwały w zaskarżonej części.