III SA/Gl 561/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędziowie Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Herman Protokolant Katarzyna Czabaj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Bielsku-Białej na uchwałę Rady Gminy Gilowice z dnia 27 stycznia 2012 r. nr XIV/73/12 w przedmiocie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Okręgowy w Bielsku-Białej zaskarżył uchwałę nr XIV/73/12 Rady Gminy Gilowice z 27 stycznia 2012 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych. Uchwale tej zarzucił naruszenie art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie drogowym (t.j. w Dz.U. z 2019 r, poz. 2475, dalej w skrócie jako: "u.p.t.z.") przez niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie w § 1 uchwały jednolitej stawki opłat dla wszystkich przewoźników za korzystanie z przystanków komunikacyjnych w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku. Zdaniem Prokuratora, stanowi to naruszenie art. 16 ust. 4 u.p.t.z., zgodnie z którym pobieranie opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego ma być uregulowane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Powołując się na sejmowe uzasadnienie projektu ustawy wskazał, że owe niedyskryminujące zasady odnoszą się w szczególności do takich kwestii, jak uwzględnienie wielkości taboru, którym wykonywany jest przewóz (druk sejmowy nr 2916). Wskazał również na stanowisko Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów przedstawione w toku prac legislacyjnych, zgodnie z którym "opłaty za korzystanie z przystanków (mające służyć finansowaniu utrzymania czystości na ich terenie), w ocenie UOKiK powinny być raczej dostosowane np. do wielkości taboru, autobusowego operatora lub przewoźnika oraz jakości przystanku, bowiem inny (wyższy) jest koszt utrzymania czystości na dworcu niż na przystanku - zatoce. W przypadku jednakowej stawki za każdy punkt przystankowy (dworzec/przystanek) dla każdego przewoźnika, powstanie sytuacja, w której przewoźnik realizujący kurs autobusem o pojemności 20 miejsc zatrzymujący się na przystankach - zatokach bez wiat będzie ponosił takie same koszty jak przewoźnik posiadający tabor o pojemności 50 miejsc realizujący kursy na tej samej trasie. UOKiK postuluje, aby oplata za korzystanie z przystanków była ustalana proporcjonalnie do ich wykorzystania". Prokurator odwołał się także do orzeczeń sądów administracyjnych, w których pogląd tego rodzaju został zaakceptowany, wyroki: WSA w Łodzi z 2 października 2013 roku o sygn. III SA/Łd 736/13, WSA w Kielcach z 10 lipca 2019 roku o sygn. II SA/Ke 315/19 oraz WSA w Warszawie z 9 lipca 2020 roku o sygn. VIII SA/Wa 100/20, NSA z 17 lutego 2015 roku o sygn. II GSK 2489/13, NSA z 2 grudnia 2020 roku o sygn. I GSK 946/20 oraz NSA z 18 czerwca 2020 roku o sygn. I GSK 303/20. Podkreślił następnie, że zróżnicowanie środków komunikacji na autobusy małe (do 22 miejsc) i duże (powyżej 22 miejsc) zostało przyjęte przez samorządy przy wnoszeniu opłaty od środków transportu - deklaracja DT-1. W przypadku podatku od środków transportu gmina dostrzega zatem różnicę między tymi środkami, natomiast w odniesieniu do przystanków już nie, a powinna. Wielkość opłaty winna być dostosowana do wielkości pojazdów, jakimi wykonywane są przewozy. Nie może być tak, że taką samą opłatę ma uiszczać przewoźnik realizujący przewóz dużymi pojazdami o wysokiej masie i przewożący kilkadziesiąt lub więcej osób oraz przewoźnik wykonujący taki sam przewóz samochodami zabierającymi kilku lub kilkunastu pasażerów. Ustalenie jednej stałej opłaty dla wszystkich przewoźników jest krzywdzące dla przewoźników wykonujących przewóz małymi pojazdami, gdyż muszą oni partycypować w ponoszeniu kosztów utrzymania przystanków w takim samym stopniu, jak przewoźnicy realizujący przewozy dużymi pojazdami mimo, że ci ostatni przewoźnicy w większym stopniu przyczyniają się generowania tych kosztów. Jako podstawę wniesienia skargi Prokurator wskazał: art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 53 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a.") oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. poz.177). W jej wniosku końcowym wystąpił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Gmina wniosła o oddalenie skargi Prokuratora twierdząc, że jej uchwała nie narusza art. 16 ust. 4 u.p.t.z. Stwierdziła przy tym, że Rada Gminy wzięła pod uwagę treść tego przepisu i uznała, że uchwalenie jednej stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych nie naruszy zasady niedyskryminacji. Wszystkie przystanki komunikacyjne na terenie Gminy są w jednakowym standardzie, a działający na jej terenie przewoźnicy charakteryzują się podobnymi cechami i nie da się ich zróżnicować w taki sposób, by rzutowało to na wysokość adresowanych do nich stawek opłat przystankowych. Niedyskryminujący charakter opłat oznacza nieróżnicowanie pozycji przewoźników w przypadku, gdy brak jest do tego podstaw. To, że organ zastosował jednakową stawkę za każde zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym nie świadczy jeszcze o zastosowaniu wobec przewoźników i operatorów dyskryminujących zasad. Przyjęcie jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników jest odzwierciedleniem równego traktowania przedsiębiorców dokonujących przewozów w publicznym transporcie zbiorowym, w szczególności biorąc pod uwagę, że na terenie Gminy Gilowice nie konkurują ze sobą operatorzy i przewoźnicy mający znacząco zróżnicowane przedsiębiorstwa. Z przystanków korzystają głównie przewoźnicy, którzy dysponują podobnymi środkami transportu pasażerów. Motywy. jakimi kierowała się Rada Gminy Gilowice były dyskutowane przed podjęciem uchwały z uwzględnieniem stanu faktycznego i argumentów przemawiających za przyjęciem stawki 0,05 zł opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Różnicując w tym zakresie stawkę opłat organ dopuściłby się naruszenia zasady niedyskryminacji. Podczas sesji Rady Gminy z dnia 25 maja 2016 roku, projekt był przedmiotem debaty. Co prawda protokoły z sesji Rady Gminy i posiedzeń komisji oddają jedynie podstawowe konieczne informacje, co nie oznacza, że w toku dyskusji nie są analizowane poszczególne problemy bardziej szczegółowo. Wyjaśnienia również wymaga, że brak uzasadnienia przedmiotowej uchwały nie może stanowić podstawy do uznania, że przy jej uchwalaniu nie uwzględniono niedyskryminujących zasad. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Skarga Prokuratora, oparta na zarzucie istotnego naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 16 u.p.t.z. przez jego niewłaściwe zastosowanie jest uzasadniona. Przepis art. 16 ust. 4 u.p.t.z. był już przedmiotem wykładni przeprowadzonej w szeregu wyroków NSA z odwołaniem się do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Mowa tu, dla przykładu, o wyrokach: z 17 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2489/13, z 27 maja 2020 r. w sprawie o sygn. akt I GSK 1841/19, z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 946/20. Jednolicie przyjęto w nich, że dyskryminacja to nierówne traktowanie, prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. Wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu mają być traktowane równo. Czy zatem zrównanie wszystkich przewoźników korzystających z przystanków komunikacyjnych w zaskarżonej uchwale jest wyrazem dyskryminacji czy też niedyskryminacji. Sąd przychylił się w tej ocenie do stanowiska Prokuratora, w myśl którego uchwalenie jednej stawki opłat dla wszystkich przewoźników jest wyrazem dyskryminacji jednych wobec drugich, ponieważ zachodzą między nimi istotne różnice, które w świetle celu tego przepisu i przeznaczenia pobieranych przez gminy opłat powinno być uwzględnione. Niewątpliwie opłaty te mają służyć właściwemu utrzymaniu przystanków, czyli sprzątaniu, naprawom, konserwacji, odnawianiu itp. Korzystający z nich przewoźnicy i operatorzy mają partycypować w tych kosztach. Zasadnym zatem jest, by ta partycypacja była proporcjonalna do stopnia ich wykorzystywania. Krótko mówiąc, podmiot, który wykorzystuje przystanki w większym stopniu od innych, powinien ponosić wyższe opłaty. Czynnikiem, który pozwoli ocenić stopień wykorzystywania przystanków przez przewoźników i operatorów może być wielkość ich środków transportu. Trudno w tym względzie odmówić Prokuratorowi logiki argumentacji, popartej nota bene materiałami sejmowymi z prac nad projektem ustawy, w których wskazuje się, że owe niedyskryminujące zasady odnoszą się w szczególności do takich kwestii, jak uwzględnienie wielkości taboru, którym wykonywany jest przewóz. W ten sposób Sąd uznał, że zarzut Prokuratora jest uzasadniony. Sąd nie uwzględnił twierdzenia Gminy, że za uchwaleniem jednolitej stawki opłat za korzystanie z przystanków przemawia fakt, że wszyscy przewoźnicy korzystają z podobnych środków transportu. Przepisy prawa miejscowego stanowi się w sposób abstrakcyjny i generalny po to, by regulowały sytuacje, które już zachodzą, jak i te, które mogą pojawić się. Nie ma natomiast znaczenia, w ocenie Sądu, fakt, iż uchwała nie zawiera uzasadnienia. Żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym wymogu takiego nie stawia. Kontrola legalności takiej uchwały może być przeprowadzona na podstawie wszelkich innych dokumentów przedstawionych przez gminę, a nawet na podstawie jej wyjaśnień. Tak też było w niniejszej sprawie. Sąd przyjął wyjaśnienia Gminy co do motywów podjęcia uchwały z tym, że nie podzielił końcowej konkluzji przedstawionej przez Gminę. Z powyższych względów Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.