III SA/Gl 564/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 września 2019 r. sprawy ze skargi D. M. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od orzeczenia o niepełnosprawności uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Śląskim (dalej; organ odwoławczy) stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez D. M. przedstawiciela ustawowego małoletniego B. M. (dalej: przedstawiciel ustawowy) od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. (dalej: organ pierwszoinstancyjny) w dniu [...] r. W podstawie prawnej organ powołał art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 511, ze zm.) oraz art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej K.p.a.). i § 19 ust. 3 pkt 2 lit. d rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2018 r. poz. 2027). Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach sprawy: Organ pierwszoinstancyjny [...] r. orzeczeniem nr [...] zaliczył małoletniego do osób niepełnosprawnych na okres do 31 marca 2021 r. Orzeczenie to zostało doręczone 29 marca 2019 r. i tym samym rozpoczął się bieg terminu do wniesienia odwołania. W dniu 2 kwietnia 2019 r. przedstawiciel ustawowy małoletniego złożyła w organie pierwszoinstancyjnym oświadczenie z zachowaniem formy pisemnej o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania do zespołu II instancji. Potwierdziła pisemnie, że została pouczona o tym, iż z chwilą złożenia oświadczenia orzeczenie o niepełnosprawności staje się ostateczne i prawomocne i nie jest możliwe skuteczne cofnięcie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. Mimo to 8 kwietnia 2019 r. (data stempla pocztowego) wniosła odwołanie do organu II instancji. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy stwierdził, że wniesione odwołanie nie jest prawnie dopuszczalne, gdyż zgodnie z art. 127a K.p.a. z dniem złożenia przed organem administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna, a od decyzji takiej nie przysługuje odwołanie. W skardze do sądu administracyjnego na to postanowienie pełnomocnik ustawowy wyjaśniła, że 31 marca 2019 r. odebrała osobiście orzeczenie o niepełnosprawności z symbolem [...] oraz [...] dla syna ur. [...] r. Orzeczenie to zawiera podpunkty 5,6 i 8. Jednakże nie zgada się, że syn nie został zaliczony do podpunktu 7, gdyż syn wymaga długotrwałej opieki. Dnia 8 kwietnia 2019 r. mija tydzień jak w Urzędzie Miasta Z. w pierwszej kolejności zamiast złożyć papiery wydziale Spraw społecznych, złożyła w wydziale, gdzie wydają Legitymację o niepełnosprawności. Pani w urzędzie dała jej do podpisu kartę zrzekającą się odwołania. Nieświadoma dalszych konsekwencji podpisała. Dopiero w Wydziale Spraw Społecznych, Pani która rozpatruje wniosek o świadczenia wytłumaczyła dokładnie w czym popełniła błędy. Nieświadomie podpisując oświadczenie pełnomocnik stwierdził, że jest ono nieważne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U nr 2017 r., poz. 1369 ze zm., określanej dalej jako p.p.s.a.), wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania pełnomocnika ustawowego od orzeczenia o zaliczeniu małoletniego do osób niepełnosprawnych. Natomiast podstawę prawną podjęcia zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 K.p.a. W myśl powołanego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Wniesienie odwołania, w sytuacji gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Natomiast stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, powoduje bezskuteczność odwołania czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego. W niniejszej sprawie zasadniczą kwestią sporną pozostaje skuteczność zrzeczenia się przez pełnomocnika ustawowego prawa do wniesienia odwołania od orzeczenia o niepełnosprawności wydanego przez organ I instancji, w trybie art. 127a K.p.a. W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Stosownie do art. 1 pkt 31 tej ustawy dodano art. 127a § 1 i § 2 K.p.a. w brzmieniu: "§ 1. W trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. § 2. Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna". Komentowany przepis nie określa przesłanek wykonania prawa do zrzeczenia się wniesienia odwołania ("strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania"), a zatem podjęcie decyzji o skorzystaniu z tego prawa jest uzależnione od niczym nieskrępowanej, autonomicznej woli strony postępowania. Organ administracji publicznej, wobec którego złożono oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, nie ma przy tym kompetencji do kontroli zasadności zrzeczenia się tego prawa, w szczególności czy jest ono zgodne z interesem strony zrzekającej się; niedopuszczalne jest również nakłanianie strony do zrzeczenia się prawa do odwołania. Organ powinien jednak pouczyć stronę o skutkach zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania, zwłaszcza o tym, że zrzeczenie się tego prawa ostatecznie pozbawia stronę prawa do sądu. Strona, która zrzekła się skutecznie prawa do wniesienia odwołania, może cofnąć zrzeczenie się poprzez złożenie stosownego oświadczenia o cofnięciu zrzeczenia się i wniesienie odwołania od decyzji. W ocenie Sądu możliwe, dopuszczalne i skuteczne jest cofnięcie przez stronę oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, jeżeli doręczenie pisma cofającego zrzeczenie nastąpiło przed upływem terminu do wniesienia odwołania. A taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Decyzję doręczono pełnomocnikowi 29 marca 2019 r. Pełnomocnik zrzekł się prawa do wniesienia odwołania 2 kwietnia 2019 r. Termin do złożenia odwołania upływał 12 kwietnia 2019 r. Odwołanie od orzeczenia organu I instancji wniesione zostało 8 kwietnia 2018 r., tj. przed upływem 14 dni od daty doręczenia skarżącemu orzeczenia o niepełnosprawności. W treści odwołania, co prawda brak jest wyraźnego cofnięcia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, jednakże skarżąca wskazywała na okoliczności (dostała do podpisu kartę zrzekającą się odwołania, nie była świadoma konsekwencji zrzeczenia się, w innym wydziale urzędu wyjaśniono jej błąd), które winne skłonić organ do potraktowania odwołania jako pisma zawierającego również oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych zrzeczenia się prawa do zaskarżenia orzeczenia o niepełnosprawności, a co najmniej do uznania, że skarżąca powołuje się na wady oświadczenia woli złożonego 2 kwietnia 2019 r. Kwestie wad oświadczenia woli, które mają wpływ na skuteczność dokonanej czynności prawnej regulują przepisy art. 84 i następne kodeksu cywilnego. W myśl art. 88 k.c. dla złożenia oświadczenia o uchyleniu się od skutków czynności prawnych wystarczająca jest jedynie zachowanie formy pisemnej. Analizując treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia należy dojść do wniosku, że organ odwoławczy nie ocenił skuteczności uchylenia się przez skarżącą od skutków zrzeczenia się prawa do odwołania. Organ rozważał jedynie kwestie "świadomości" złożenia oświadczenia o skorzystaniu z prawa wynikającego z art. 127 a) K.p.a. Ocena ta jednak, zdaniem Sądu, nie była pełna, a właściwie ograniczyła się do zacytowania treści tego przepisu. Organ przywołał pouczenie zawarte w druku oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odwołania. Nie rozważył natomiast błędu co do czynności prawnej w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, który należy rozumieć szeroko – jako niezgodne z rzeczywistością wyobrażenie o czynności, a co więcej niezgodność ta może dotyczyć nie tylko faktów, lecz również prawa (stanowisko to jest utrwalone zarówno w piśmiennictwie, jak i w judykaturze – np.: postanowienie SN z 21 lutego 1973 r., III CRN 415/72, Lex nr 296231, wyrok SN z 24 stycznia 1974 r., II CR 761/73, Lex nr 318787, OSPiKA 1975, nr 11, poz. 238 - z glosą A. Kleina, wyrok SN z 29 października 2010 r., I CSK 595/2009, Lex nr 2573751, z glosą T. Czecha). Przyjmując zatem możliwość działania w błędzie organ powinien był również rozważyć poprawność i skuteczność pouczenia skarżącego o skutkach zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania. Pouczenie zawarte w decyzji sprowadza się do wskazania skutku w postaci "prawomocności i ostateczności" orzeczenia o niepełnosprawności. "Prawomocność i ostateczność decyzji" są pojęciami ustawowymi, które dla osoby nie posiadającej wiedzy prawniczej nie są z pewnością zrozumiałe. Tymczasem istota pouczenia polega na przekazaniu adresatowi czytelnej, zrozumiałej informacji i to w taki sposób, by mógł on się z nią zapoznać. Oczywiście nie jest rzeczą organu administracji publicznej "ocenianie" efektów czynności pouczenia, z punktu widzenia stanu świadomości jej adresata. Mając jednak na względzie obowiązki informacyjne organów administracji i zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej należy stwierdzić, że czynności podejmowane wobec ustawowego pełnomocnika skarżącego, jako osoby będącej przedstawicielem ustawowym osoby nieletniej, powinny uwzględniać jego szczególne uwarunkowania. W ocenie Sądu zastosowanie wobec skarżącego standardowego pouczenia o skutkach zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania nie było wystarczające i nie odpowiadało zasadzie wynikającej z art. 9 K.p.a. W myśl tego przepisu organy administracji są obowiązane nie tylko do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz również czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Nienależyte zrealizowanie przez organy orzecznicze obowiązków informacyjnych w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 134 K.p.a. W ocenie Sądu – co najmniej przedwcześnie organ odwoławczy przyjął niedopuszczalność wniesionego odwołania bez uprzedniego rozważenia skuteczności uchylenia się przez pełnomocnika ustawowego od skutków oświadczenia złożonego 2 kwietnia 2019 r. Wychodząc z tych przesłanek Sąd uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. W szczególności organ winien rozważyć, czy podnoszone przez skarżącego okoliczności w zestawieniu z oceną poprawności sformułowanego wobec skarżącego pouczenia o skutkach zrzeczenia się prawa do odwołania stanowią elementy oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych podjętych czynności procesowych, a tym samym czy w okolicznościach sprawy można przyjąć skuteczność zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania.