III SA/Gl 565/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi E.L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. , nr [...]. Wnioskiem z [...] r. E. L. (dalej określany jako wnioskodawca lub skarżący) zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej określanego skrótem ZUS) o zwolnienie go z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za styczeń 2021 r. We wniosku jako działalność uprawniającą go do skorzystania ze zwolnienia wskazał działalność oznaczoną kodem PKD 4749.Z Decyzją z [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm., dalej ustawa o COVID 19) w związku z art. 31zy ust. 1 ustawy o COVID 19 i § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. poz. 152, dalej jako rozporządzenie) oraz w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, z późn. zm.), odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, za okres od 1 do 31 stycznia 2021 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie ZUS odwołał się do art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID 19, w którym wymienione zostały rodzaje działalności według kodów Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), którym przysługuje zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Tymczasem, w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie potwierdzono przeważającego kodu działalności gospodarczej. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wnioskodawca podkreślił że z otrzymanego przez niego zaświadczenia o wpisie do CEiDG jasno wynika, ze zadeklarowana przez niego i faktycznie prowadzona działalność tam widnieje, widnieje prawidłowy kod. Zadeklarowaną działalność prowadzi od lat. Na dowód czego przełożył odpis faktury za dzierżawę kiosku na targowisku w styczniu 2021 r. oraz zaświadczenia o wpisie do ewidencji. Zaskarżoną decyzją z [...] r. działający z upoważnienia Prezesa ZUS Oddział ZUS w C. utrzymał w mocy decyzję z [...] r, powołując w podstawie prawnej jej wydania art. 31 zq ust. 8 w związku z art. 31 zo ustawy o COVID 19 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej określanej skrótem K.p.a.). W uzasadnieniu decyzji ZUS przytoczył treść art. 31 zo ust. 10 i 11 ustawy o COVID 19, po czym, po ponowne janalizie sprawy stwierdził, że z analizy wpisu CEiDG w/g stanu na [...] r. wynikało, iż przeważającą działalnością prowadzoną przez skarżącego była działalność oznaczona kodem PKD 47.19. Z, która nie uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Zmianę w ewidencji skarżący dokonał dopiero [...] r. jednak w/g stanu na dzień [...] r. brak było takiego wpisu. Tym samym brak jest podstaw do zwolnienia skarżącego z opłacania składek. Nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem skarżący nie złożył wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, lecz złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Podkreślił, że prowadzi, jako przeważającą działalność zadeklarowaną we wniosku. Ponownie przedłożył kopie dokumentów załączonych już do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 – dalej określanej skrótem P.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a ). W myśl natomiast art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję według podanych kryteriów stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W decyzji z [...] r. ZUS jako podstawę prawna powołał m. in. § 10 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym płatnika składek prowadzącego, na dzień [...] r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 49.32.Z, 49.39.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r., zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres. Natomiast w zaskarżonej decyzji ZUS zmienił materialnoprawną podstawę decyzji powołując się na art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID 19, zgodnie z którym na wniosek płatnika składek prowadzącego na dzień 30 września 2020 r. działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 53.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.90.A,79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90,02.Z, 90.04.Z, 91.02,Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia [...]r., wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r. Zauważyć przy tym należy, że w przytoczonym wyżej przepisie ustawy zadeklarowany przez skarżącego KOD uprawniający do zwolnienia figuruje, natomiast w § 10 rozporządzenia nie. W uzasadnieniu decyzji organ nie wyjaśnił przyczyn, dla których zmienił materialnoprawną podstawę decyzji. Nie odniósł się do zaoferowanych przez skarżącego dowodów mających potwierdzać prowadzoną przez niego działalność gospodarczą odpowiadającą zadeklarowanemu przez niego kodowi 47.89.Z. Dalej należy wyjaśnić, że wykładnia obu zacytowanych przepisów prowadzi do wniosku, że warunkiem uprawniającym do uzyskania zwolnienia, jest prowadzenie na dzień [...] r. lub odpowiednio 30 września 2020 r. przeważającej działalności oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 jednym z wymienionych w tym przepisie kodów, a oceny spełnienia tego warunku, dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. lub odpowiednio [...] r.; Nie mniej, w ocenie składu orzekającego, odejście od literalnej wykładni przepisów jest możliwe i pożądane w sytuacji, gdy jej rezultaty wypaczają założone przez prawodawcę cele i założenia ustawy. Jeżeli założeniem ustawodawcy było udzielenie wsparcia przedsiębiorstwom działającym w branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji w związku z nowymi zasadami bezpieczeństwa, czy też ponoszących koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi, a wprowadzone rozwiązania miały na celu przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym i utrzymanie miejsc pracy, to sposób wykładni cytowanych przepisów zaprezentowany w zaskarżonej decyzji jest ewidentnie sprzeczny z celami i założeniami ustawy. Skoro były nimi wymienione uprzednio okoliczności, w tym przede wszystkim udzielenie wsparcia przedsiębiorcom najdotkliwiej odczuwającym skutki wprowadzonych ograniczeń i obostrzeń, to nie dane statystyczne zawarte w CEiIDG, ale ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) przedsiębiorca faktycznie prowadził na dzień 30 września 2020 r. lub [...] r. powinny determinować udzielenie zwolnienia. Z perspektywy ustawy istotne jest bowiem udzielenie pomocy przedsiębiorcom, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. Opierając się wyłącznie na gramatycznej wykładni analizowanych przepisów można sobie wyobrazić wcale nierzadkie sytuacje, w których tak jak w obecnie rozpoznawanej sprawie, nieaktualne dane w rejestrze REGON skutkują odmową udzielenia pomocy przedsiębiorcy, mimo, że faktycznie prowadzi on działalność objętą według PKD kodem uprawniającym do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Z kolei inny przedsiębiorca, otrzyma pomoc, ponieważ ma wpisany kod PKD jako rodzaj przeważającej działalności wymieniony w art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID lub § 10 ust. 1 rozporządzenia, mimo, iż faktycznie prowadzi przeważającą działalność objętą kodem, który nie uprawnia go do uzyskania zwolnienia z opłacania składek. Obie sytuacje z perspektywy założeń i celów ustawy o COVID należy ocenić negatywnie. Ponownie zatem należy stwierdzić, że udzielenie pomocy powinno dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. Zatem zadaniem organu w sytuacji wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek powinno być nie tylko ustalenie jaki przeważający rodzaj działalności figuruje w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020r., ale także jaką faktycznie przeważającą działalność wnioskodawca prowadził w tym dniu. W ocenie Sądu, faktyczne prowadzenie działalności objętej według PKD kodem uprawniającym do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek powinno skutkować udzieleniem tej pomocy, mimo, iż na dzień 30 września 2020 r. przeważająca działalność uwidoczniona w rejestrze REGON, nie jest zgodna z kodami wymienionymi w przepisie art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID lub § 10 ust. 1 rozporządzenia. Tylko w takim wypadku nie zostaną naruszone zasady równości, niedyskryminacji i swobody działalności gospodarczej. W rezultacie, odmowy zwolnienia z opłacania składek nie można oprzeć wyłącznie na zapisach uwidocznionych w rejestrze REGON lub CEiDG. Tych kwestii organ w ogóle nie analizował, a w wydanej decyzji nie odniósł się do powyższych okoliczności, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ w istocie nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza rodzaju faktycznie wykonywanej przez skarżącego działalności będącej działalnością przeważającą oraz, czy na dzień 30 września 2020 r. lub [...] r. prowadził on działalność gospodarczą wyłącznie oznaczoną kodem PKD wskazanym we wniosku. Te okoliczności, w kontekście dokonanej przez Sąd wykładni przepisów art. 31zo ust. 10 i ust. 11 ustawy o COVID i § 10 ust. 1 rozporządzenia były istotne z perspektywy możliwości udzielenia lub nie zwolnienia z opłacania składek ZUS. W konsekwencji stwierdzić należy, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia rozstrzygnięcia, a przede wszystkim nie wskazał klarownej wykładni przepisów uzasadniającej zastosowanie w ponownym rozpoznaniu sprawy innej podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia, w której zadeklarowany przez skarżącego kod uprawniał do skorzystania ze zwolnienia. Podkreślić w tym miejscu należy, że sąd administracyjny nie zastępuje w orzekaniu organów administracyjnych, a jedynie kontroluje zaskarżoną przez stronę decyzję pod względem jej zgodności z prawem i w przypadku ustalenia, że narusza ona prawo – uchyla ją, podając tego przyczyny. Taka też sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W rezultacie, ZUS po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, kierując się wskazaniami Sądu zawartymi w uzasadnieniu wyroku, podejmie działania adekwatne do dokonanych w sprawie ustaleń. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania nie orzeczono, gdyż skarżący był od nich zwolniony ustawowo. Ponownie rozpoznając sprawę organ przede wszystkim zajmie klarowne stanowisko co do materialnoprawnej podstawy załatwienia sprawy i w zależności od tej okoliczności rozważy, nie tylko w oparciu o wpis do CEiDG kwestię przeważającej działalności gospodarczej skarżącego.