III SA/Gl 566/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Adam Pawlyta, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 listopada 2025 r. sprawy ze skargi C Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 17 kwietnia 2025 r. nr SKO.FD/41.4/236/2024/17611 w przedmiocie określenia kwoty dotacji pobranej nienależnie i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę. Decyzją z 17 kwietnia 2025 r., nr SKO.FD/41.4/236/2024/17611, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z 17 września 2024 r., nr [...]. Decyzją tą Starosta [...] określił: - wysokość dotacji pobranej nienależnie przez C. Sp. z o.o. z siedzibą w L. dla Szkoły Policealnej [...] w T. w kwocie 50.702,09 zł, wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia następującego po upływie 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości co miało miejsce 17 września 2024 r., - wysokość dotacji wykorzystanej przez C. niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 366,69 zł, również z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych za okres od dnia przekazania dotacji z budżetu Powiatu [...]. Jako podstawa prawna rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wskazane zostały następujące przepisy prawa; - art. 60 pkt 1, art. 67, art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 251 oraz 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. w Dz.U. z 2024 r., poz. 1530), - art. 26 ust. 2 i ust. 3, art. 34 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. w Dz.U. z 2025 r., poz.439, w skrócie jako "u.f.z.o."), - postanowienia uchwały nr XIV/151/2019 Rady Powiaty [...] z 26 listopada 2019 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji udzielonych z budżetu Powiatu [...] dla publicznych i niepublicznych podmiotów oświatowych prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego (Dz.Urz. Woj. Śl. z 2019 r., poz. 8031). Jak wynika z ustaleń poczynionych przez orzekające w sprawie organy w roku 2022 Spółka [...] pobrała dotację na 308 słuchaczy Szkoły Policealnej [...] w T. Sprawdzono deklarowaną przez Spółkę frekwencję na zajęciach przez poszczególnych słuchaczy i ustalono, że liczba słuchaczy została zawyżona o 88 osób. Przeanalizowano listy obecności słuchaczy na zajęciach i nie uwzględniono nieczytelnych podpisów jako pochodzących od osób, które brały udział w zajęciach, ponieważ zgodnie z przepisem art. 26 ust 3 u.f.z.o. uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych potwierdza się na tych zajęciach ich własnoręcznymi, czytelnymi podpisami na listach obecności. Brak możliwości zweryfikowania od kogo pochodziły nieczytelne podpisy skutkował uznaniem, że nie został spełniony wymóg z art. 26 ust. 2 u.f.z.o., zgodnie z którym dotacje przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty. Zawyżenie liczby słuchaczy, na których pobrano dotację o 88 osób skutkowało zawyżeniem dotacji o kwotę 50.702,08 zł. W skardze na decyzję SKO Spółka [...] zarzuciła orzekającym w sprawie organom naruszenie: 1) art. 26 ust. 2 i 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji oraz art. 41 Karty Praw Podstawowych UE przez nieprawidłowe przyjęcie, że brak czytelnego podpisu na liście obecności, przy niekwestionowaniu obecności ucznia na zajęciach i realizacji podstawy programowej, pozbawia szkołę prawa otrzymania dotacji; 2) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 39 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego ("k.p.a.") przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty [...], w sytuacji, gdy decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego z uwagi na brak jej prawidłowego doręczenia, co wynika z pominięcia przez Starostę [...] wskazanego przez Stronę adresu do doręczeń elektronicznych i doręczenie jej za pomocą operatora pocztowego; 3) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo braku uzasadnienia decyzji co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę jej wydania, tj. braku wyjaśnienia przez Starostę [...], wedle jakich kryteriów uznawał podpis słuchacza za nieczytelny, braku wskazania konkretnych słuchaczy, których podpis został tak oceniony; 4) art. 138 § 2 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo niespełnienia wymogu zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu wskutek wydania decyzji przed upływem wyznaczonego jej terminu do zapoznania się i wypowiedzenia się na temat zebranych dowodów i materiałów; 5) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez nierozpoznanie istoty sprawy i bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organu pierwszej instancji opartego wyłącznie na ustaleniach pokontrolnych, których strona nie miała możliwości zakwestionować, 6) art. 15 k.p.a. przez bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organu pierwszej instancji bez przeprowadzenia odrębnego postępowania dowodowego, 7) art. 35 ust. 3 u.f.z.o. przez przyjcie, że Spółka nie miała możliwości rozliczenia z dotacji udzielonej na rok 2022 wydatków poniesionych na podstawie faktur wystawionych w toku 2020; 8) art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 oraz ust. 6 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. przez uznanie, że dotacja udzielona została w nadmiernej wysokości i wskazanie nieprawidłowego sposobu naliczania odsetek, co powinno polegać na liczeniu odsetek od dnia następującego po upływie 15 dni od dnia doręczenia decyzji organu pierwszej instancji. W oparciu o tak przedstawione zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] oraz o zasądzenie na swą rzecz kosztów postępowania sadowego. SKO wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje. Nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Pierwszy zarzut procesowy skargi polega na stwierdzeniu, że decyzja organu pierwszej instancji nie weszła do obrotu prawnego, gdyż nie została prawidłowo doręczona stronie. Strona, czego organ nie kwestionuje, wskazała elektroniczny adres do doręczeń, a przesyłkę zawierającą decyzję wysłano drogą pocztową. Sąd nie podzielił tego zarzutu jako skutkującego koniecznością uchylenia za-skarżonej decyzji. Istotnie, przepisy art. 39 k.p.a. przewidują kolejność stosowania metod doręczenia pism w toku postępowania i na pierwszym miejscu stawiają adres do doręczeń elektronicznych (art. 39 § 1 k.p.a.). Dopiero w razie braku możliwości doręczenia pisma w ten sposób wchodzą w grę inne sposoby doręczenia, w tym przesyłką rejestrowaną, o której mowa w art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 1640). Nie mniej zarzut ten ma charakter naruszenia przepisów postępowania, a tego rodzaju naruszenie prawa może skutkować uchyleniem decyzji tylko wówczas, gdy mogło mieć istotny pływ na wynik sprawy. Warunek ten wynika z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2024 r., poz. 935, w skrócie jako "p.p.s.a."). Nie ulega wątpliwości, że decyzja organu pierwszej instancji została stronie doręczona do rąk jej pełnomocnika, czego zresztą strona nie kwestionuje, potwierdziła odbiór decyzji i w ustawowym terminie złożyła od niej odwołanie. Twierdzenie, że w tym stanie należy uznać, że decyzja nie została doręczona jest tworzeniem fikcji wbrew faktom. Sąd nie widzi w tym takiego naruszenia zasad postępowania, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Gwarancje procesowe strony nie zostały naruszone, żadnego uszczerbku na swych prawach procesowych strona nie doznała. Sąd nie widzi sensu zawracania postępowania do etapu doręczania decyzji pierwszo-instancyjnej tylko po to, by doręczyć ją stronie raz jeszcze, tym razem z wykorzystaniem adresu do doręczeń elektronicznych, by strona raz jeszcze złożyła od niej odwołanie, organ raz jeszcze to samo odwołanie rozstrzygnął, a Spółka raz jeszcze wniosła skargę do sądu. Wynikająca z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przesłanka uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania nie zaistniała. Nie zaistniała również w związku z kolejnym zarzutem procesowym naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a., choć uchybienie temu przepisowi zostało przyznane przez SKO. I tym razem naruszenie to należy rozpatrywać w kategorii naruszeń przepisów procesowych, które stanowią podstawę do uchylenia decyzji tylko wtedy, gdy zostanie wykazane, że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca Spółka nie wykazała takiego wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Nie wykazała, że uchybienie to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, złożenia konkretnych wyjaśnień, przedstawienia konkretnych dowodów, co mogłoby wpłynąć na wynik sprawy. Następny zarzut procesowy Spółki dotyczy naruszenia przez SKO przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji niezawierającej uzasadnienia faktycznego, a więc naruszającej przepis art. 107 § 3 k.p.a. Nie wskazano bowiem słuchaczy, którzy nie spełnili wymogu z art. 26 ust. 2 i 3 u.f.z.o. i nie wyjaśniono, wedle jakich kryteriów organ uznawał podpisy słuchaczy za nieczytelne. Otóż w decyzji organu pierwszej instancji wskazano z imienia i nazwiska słuchaczy, którzy nie potwierdzili własnoręcznym ,czytelnym podpisem uczestnictwa w zajęciach, co z jest wymogiem wynikającym z przepisu art. 26 ust. 3 u.f.z.o. Zarzut ten nie uwzględnia treści decyzji organu pierwszej instancji i dokumentów, na podstawie których dokonano tych ustaleń faktycznych. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji zawiera wyliczenia odnoszące się do poszczególnych miesięcy, na które dotacja została pobrana, zamieszczone w niej tabele wskazują imiona i nazwiska słuchaczy, którzy nie spełnili wymogu z art. 26 ust. 3 u.f.z.o. Z kolei określenie "nieczytelny napis (podpis)" nie jest terminem tak niejasnym, by wymagał specjalnych zabiegów interpretacyjnych. Jest to termin występujący w mowie potocznej, gdzie za nieczytelny zapis uważa się po prostu taki, którego nie da się odczytać, a podpis to taki, że nie można stwierdzić od kogo pochodzi. Nie trzeba oczekiwać tu specjalnie głębokich wywodów. Zresztą organ pierwszej instancji odwołał się do wyroku WSA w Olsztynie z 13 października 2022 r., sygn. akt I SA/Ol 361/22 i przedstawionej w nim wykładni, którą Sąd w pełni podziela. W wyroku tym Sąd stwierdził, że oczywistą intencją ustawodawcy było zaostrzenie sposobu dokumentowania obecności słuchaczy na zajęciach przez szkoły ubiegające się o dotację, tak aby nie zaistniały wątpliwości co do tożsamości osób, które według organu prowadzącego placówkę spełniły wymóg 50% frekwencji na zajęciach. Z tego też względu złożenie podpisu nieczytelnego lub w formie parafy, nawet jeżeli uczynił to własnoręcznie słuchacz, nie spełnia warunków określonych w art. 26 ust. 3 u.f.z.o. pozwalających na uznanie, że udział w zajęciach słuchacza, na którego przyznano dotację, został należycie udokumentowany. Sąd w Olsztynie zwrócił uwagę na to, że art. 26 ust. 3 u.f.z.o. został zmieniony przez art. 44 pkt 10 lit. b ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2245) zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 stycznia 2019 r. Zmiana art. 26 ust. 3 u.f.z.o. polegała na tym, że w ust. 3 wyraz "własnoręcznymi" ustawodawca postanowił zastąpić wyrazami "własnoręcznymi, czytelnymi". Nie budzi więc wątpliwości, że uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, począwszy od 1 stycznia 2019 r., potwierdza się na tych zajęciach ich własnoręcznymi, czytelnymi podpisami na listach obecności. Nie zasługuje na uwzględnienie ostatni zarzut procesowy o naruszeniu przepisu art. 15 k.p.a. przez przyjęcie stanowiska organu pierwszej instancji bez przeprowadzenia odrębnego postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga od organu odwoławczego ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Wymogom tym decyzja odwoławcza SKO czyni zadość. SKO odniosło się do wszystkich zarzutów odwołania i oceniło ich wpływ na wynik sprawy. W sytuacji, gdy organ odwoławczy uznaje, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w pierwszej instancji prawidłowo i wyczerpująco, nie ma obowiązku ponawiania postępowania dowodowego, zresztą Skarżąca nie wyjaśniła jakie konkretnie czynności procesowe należało przeprowadzić na etapie postępowania odwoławczego. Zarzut ten ma charakter na tyle ogólny, że nie sposób uznać, że uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Przytaczanie zasad postępowania bez wykazania, że ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie może przynieść dla strony oczekiwanego skutku. Pozostają zatem zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Pierwszemu z nich, dotyczącemu własnoręcznego, czytelnego podpisu słuchacza, Sąd poświęcił już kilka uwag. Tym razem zarzut naruszenia przepisu art. 26 ust. 3 u.f.z.o. został powiązany z przepisami Konstytucji - art. 2 i art. 7 oraz art. 41 Karty Praw Podstawowych UE z uzasadnieniem, jakoby wprowadzenie obowiązku potwierdzenia obecności słuchaczy na zajęciach własnoręcznym, czytelnym podpisem było naruszeniem zasady proporcjonalności. Sąd nie podziela tego poglądu. Udokumentowanie obecności słuchacza na zajęciach własnoręcznym, czytelnym podpisem nie jest wymogiem niemożliwym ani trudnym do spełnienia. Wymaga tylko staranności w prowadzeniu dokumentacji uzasadniającej właściwe użycie dotacji pochodzącej ze środków publicznych. Wprowadzenie tego warunku nastąpiło przepisem ustawowym, nie wymagającym szczególnie zawiłej wykładni, a zatem takim, który nie "zaskakuje" adresata normy prawnej, do której powinien się zastosować. Nie ma tu mowy o naruszeniu zasady proporcjonalności. Na kwestię tę należy spojrzeć z szerszej perspektywy. Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy: ustawy o finansach publicznych, ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz uchwały nr XIV/151/2019 Rady Powiaty [...] z 26 listopada 2019 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji udzielonych z budżetu Powiatu [...] dla publicznych i niepublicznych podmiotów oświatowych prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej przewidzianej kwocie potrzeb oświatowych na takiego ucznia dla jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 26 ust. 3 tej ustawy uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, o którym mowa w ust. 2, potwierdza się na tych zajęciach ich własnoręcznymi, czytelnymi podpisami na listach obecności. O tym zatem, czy danej szkole przysługuje dotacja przesądza okoliczność, czy dana osoba jest uczniem i czy spełnia w danym miesiącu warunek w postaci uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. W razie niespełnienia tych warunków wchodzą w grę konsekwencje z przepisu art. 252 ustawy o finansach publicznych i dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Nie jest, zdaniem Sądu, naruszeniem zasady proporcjonalności, taki stan prawny, który wymaga od beneficjenta starannego i szczegółowego rozliczenia się z dotacji pobranych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Takim rozliczeniem jest udokumentowanie uczestnictwa słuchaczy w zajęciach własnoręcznym, czytelnym podpisem. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisu art. 35 ust. 3 u.f.z.o. przez wykluczenie rozliczenia wydatków udokumentowanych fakturami wystawionymi w roku 2020 z dotacji udzielonej na rok 2022. W tym zakresie Sąd przyjął pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gliwicach z 11 grudnia 2020 r., w sprawie o sygn. akt I SA/Gl 1063/20, zaakceptowany następnie przez NSA wyrokiem z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 448/21. Zgodnie z tym poglądem w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że z art. 35 ust. 3 u.f.z.o. wynika, że dotacja może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie bieżących wydatków związanych z realizacją określonych zadań, poniesionych w roku budżetowym, na który dotacja została udzielona. Ustawodawca jasno powiązał finansowanie wydatku bieżącego z dotacji z rokiem budżetowym, na który to wsparcie finansowe zostaje przekazane. Zatem otrzymana dotacja dotycząca 2022 r. mogła być wydatkowana wyłącznie na pokrycie wydatków związanych z realizacją zadań określonych w ust. 1, poniesionych w tym samym roku. Artykuł 35 ust. 3 u.f.z.o. ma zastosowanie w przypadku, gdy w roku następnym po roku budżetowym nastąpiło wyrównanie dotacji za rok poprzedni. Dzięki tej regulacji wyrównanie dotacji dokonane w roku następnym po roku budżetowym, którego ta dotacja dotyczy powinno być traktowane tak jak dotacja rozliczana w ramach roku, w którym została faktycznie wypłacona, chociaż dotyczyła zadań roku poprzedniego. W tej sprawie nie mieliśmy natomiast do czynienia z wyrównaniem w 2022 r. dotacji za 2020 r. Jeśli natomiast chodzi o ostatni zarzut skargi, termin naliczania odsetek od dotacji pobranych w nadmiernej wysokości, to z przepisu art. 252 ust.1 ustawy o finansach publicznych wynika, że podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2, czyli w przypadku dotacji pobranych w nadmiernej wysokości od dnia stwierdzenia tego faktu. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko wyrażone ostatnio w wyroku WSA w Bydgoszczy z 15 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SA/Bd 106/24, w myśl którego dniem stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości jest dzień zapoznania kontrolowanego z protokołem kontroli. Chybiony jest więc pogląd, że odsetki powinny być naliczane po upływie 15 dni od doręczenie stronie decyzji. Wcześniej pogląd tego rodzaju został wypowiedziany w wyroku NSA z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1610/18 oraz wyroku WSA w Łodzi z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Łd 797/19). Sąd w składzie orzekającym ten pogląd podziela. Z powyżej przedstawionych względów Sąd oddalił skargę z moca art. 151 p.p.s.a.