III SA/Gl 570/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Joanna Pasiecznik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2026 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 18 kwietnia 2025 r. nr SKO.K/41.3/311/2025/4540/KS w przedmiocie skierowania na badania lekarskie uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z dnia 10 lutego 2025 r., nr [...]. Przedmiotem skargi L. K. (K., dalej "Skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej "SKO", "organ odwoławczy" lub "Kolegium") wydana w przedmiocie skierowania skarżącego na badania lekarskie. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Decyzją z dnia 10 lutego 2025 r. Nr [...] (doręczoną w dniu 3 marca 2025 r.), wydaną na podstawie 99 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1210, dalej "u.o.k.p." ) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej "k.p.a."), Starosta Powiatu R. (dalej "organ pierwszej instancji" lub "Starosta") skierował Skarżącego, posiadającego uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii "B", na badanie lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy. Powodem skierowania Skarżącego na badania lekarskie było stwierdzenie istnienia uzasadnionych zastrzeżeń co do jego stanu zdrowia. 2. Pismem, złożonym w urzędzie organu pierwszej instancji w dniu 10 marca 2025 r., Skarżący wniósł od tej decyzji odwołanie, w którym podważył zasadność kierowania go na badania lekarskie. 3. SKO, decyzją z dnia 18 kwietnia 2025 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ramach podstawy prawnej Kolegium wyjaśniło, że w myśl art. 75 ust. 1 pkt 5 u.o.k.p. badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zwanemu dalej "badaniem lekarskim", podlega, z zastrzeżeniem ust. 4: osoba posiadająca prawo jazdy (...), jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. W myśl art. 99 ust. 1 pkt 2 u.o.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy (...) na: badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich stanu zdrowia. Starosta wydaje ww. decyzję administracyjną z urzędu na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych, o czym stanowi art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. a u.o.k.p. Powyższe stanowi realizację zasady określonej w art. 3 ust. 1 u.o.k.p., w myśl której kierującym pojazdem może być osoba, która osiągnęła wymagany wiek i jest sprawna pod względem fizycznym i psychicznym. W zakresie stanu faktycznego Kolegium ustaliło, że postępowanie w sprawie skierowania Skarżącego na badanie lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami zostało wszczęte z urzędu w związku z wnioskiem Komendy Miejskiej Policji w R. z dnia 11 października 2024 r. Nr [...]. Z wniosku tego wynika, że Skarżący w dniu 10 sierpnia 2024 r. około godziny 13.30 w Z. na ul. [...], kierując samochodem osobowym marki Fiat o nr rej [...] nie zachował należytej ostrożności, doprowadzając do zderzenia z pojazdem marki Volkswagen o nr rej [...], czym spowodował zagrożenie dla życia lub zdrowia W. S. Ponadto, we wniosku tym podano, że jak wynika z dokumentacji sporządzonej przez obsługujących interwencję funkcjonariuszy, zeznań świadków oraz wyjaśnień samego kierującego powodem zaistniałej sytuacji były nerwy spowodowane uderzeniem bronią energii skierowanej poprzez telefon, który trzymał w ręce świadek zdarzenia oraz chęć jak najszybszego opuszczenia miejsca zdarzenia z uwagi na odczucie zagrożenia swojego bezpieczeństwa. Nadmieniono, że podczas wykonywania czynności przez funkcjonariuszy Policji osoba nadwrażliwa na dźwięk oraz światło otoczenia. W związku z ww. wnioskiem Starosta pismem z dnia 25 listopada 2025 r. zawiadomił Skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego, które zostało zakończone zaskarżoną decyzją o skierowaniu Skarżącego na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy. Zdaniem Kolegium w rozpatrywanej sprawie zaistniały uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia Skarżącego, wymagające skierowania na badanie lekarskie celem ustalenia, czy w przypadku Skarżącego istnieją, czy też nie istnieją przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami. Z uwagi na związany charakter niniejszej decyzji o skierowaniu na badania lekarskie, Kolegium wyjaśniło, że nie mogło uwzględnić odwołania i odstąpić od skierowania Strony na przedmiotowe badania. Odnosząc się do kwestii podniesionych w odwołaniu, Kolegium podało, iż z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 grudnia 2022 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. z 2022 r. poz. 2503) wynika, że koszt badań ponosi w całości skierowany na badania. 4. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Skarżący zarzucił błędne przyjęcie, że wystąpiła podstawa prawna do skierowania go na badanie lekarskie. W ocenie Skarżącego wniosek z dnia 11 października 2024 roku sporządzony przez funkcjonariusza Komendy Miejskiej Policji w R. asp. D. J., inicjujący przedmiotowe postępowanie, zawiera w swojej treści kłamstwo i autorytarne przypisanie mu winy za spowodowanie kolizji w dniu 10 sierpnia 2024 r. w Z., która jest przedmiotem postępowania w Sądzie Rejonowym w R. sygn. akt [...]. Zdaniem Skarżącego świadome i celowe kłamstwa funkcjonariusza policji zawarte w jego wniosku nie wyczerpują ustawowego określenia "uzasadniony przypadek". Starosta wydał decyzję o skierowaniu go na badanie lekarskie w oparciu o kłamstwa funkcjonariusza policji, co nie wyczerpuje określenia "uzasadnione zastrzeżenia" z art. 99 ust. 1 pkt 2 u.o.k.p. 5. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i potrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., stanowi, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzone w oparciu o powyższe kryteria badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i poprzedzającą ją decyzji Starosty, wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 99 ust. 1 i 2 u.o.k.p. stanowi, że 1. Starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na: 1) kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich kwalifikacji; 2) badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich stanu zdrowia. 2. Starosta wydaje decyzję administracyjną, o której mowa w ust. 1: 1) z urzędu - na podstawie: a) informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych - w zakresie, o którym mowa w ust. 1, b) zawiadomienia właściwych organów orzekających o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy - w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2; 2) na wniosek organu kontroli ruchu drogowego lub dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego - w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1. Badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia (art. 75 ust. 1 pkt 5 u.o.k.p.). Wskazać należy, że przesłanka istnienia "uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia" powinna być oceniana zgodnie z celem ustawy, którym jest zapobieganie zagrożeniom w ruchu drogowym. Zadaniem organów administracji jest czuwanie nad tym, aby osoby mające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą w tym zakresie sprawność i to nie tylko w chwili ubiegania się o uprawnienia, ale również w okresie późniejszego z nich korzystania. W interesie społecznym jest bowiem, aby wszyscy kierowcy posiadali predyspozycje zdrowotne do prowadzenia pojazdów silnikowych, w sposób, który nie będzie zagrażał nie tylko ich zdrowiu i życiu, lecz również wszystkich innych użytkowników dróg. Dlatego też zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy powinny dotyczyć tego rodzaju aspektów zdrowia, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów, a sformułowanie, że "mają być uzasadnione" oznacza, że są one oparte na słusznych i usprawiedliwionych podstawach. Chodzi więc o sytuacje, gdy wątpliwości co do stanu zdrowia kierowcy wynikają z ujawnienia się jakichś okoliczności faktycznych mających wpływ na zdolność prowadzenia pojazdu, których to weryfikacja wymaga wiedzy specjalistycznej. W sprawie podstawą wydania zaskarżonej decyzji był wniosek Komendy Miejskiej Policji w R. z dnia 11 października 2024 r. w sprawie skierowania Skarżącego na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B. W uzasadnieniu wniosku napisano, iż Skarżący, cyt. "W dniu 10-08-2024 około godz. 13.30 w Z. na ul [...] kierując samochodem osobowym marki Fiat o nr rej [...] nie zachował należytej ostrożności doprowadzając do zderzenia z pojazdem marki Volkswagen o nr rej [...] czym spowodował zagrożenie dla życia lub zdrowia Pana W. S. Jak wynika z dokumentacji sporządzonej przez obsługujących interwencję funkcjonariuszy, zeznań świadków oraz wyjaśnień samego kierującego powodem zaistniałej sytuacji były nerwy spowodowane uderzeniem bronią energii skierowanej poprzez telefon, który trzymał w ręce świadek zdarzenia oraz chęć jak najszybszego opuszczenia miejsca zdarzenia z uwagi na odczucie zagrożenia swojego bezpieczeństwa. Jak oświadczył Pan K. L. nie leczy się psychiatrycznie, lecz ma postawioną błędną diagnozę. Nadmieniam, ze podczas wykonywania czynności procesowych w mojej obecności osoba nadwrażliwa na dźwięk oraz światło otoczenia." Zdaniem Sądu, ocena organów orzekających w niniejszej sprawie, z której wynika, że w stosunku do Skarżącego zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jego stanu zdrowia, budzi poważne zastrzeżenia, gdyż po pierwsze organ nie uzasadnił wyczerpująco stanowiska w tym zakresie, pod drugie, w aktach administracyjnych brakuje dokumentów źródłowych, które miałyby potwierdzać informacje zawarte we wniosku Komendy Miejskiej Policji w R. z dnia 11 października 2024 r. w sprawie skierowania Skarżącego na badania lekarskie. Akta zawierają bowiem notatkę urzędową o kolizji drogowej, w której stwierdzono jedynie, że w dniu 10 sierpnia 2024 r. ok. 14.30 doszło do kolizji drogowej - Skarżący, wykonując manewr omijania, nie zachował bezpiecznej odległości od omijanego pojazdu, w wyniku czego doprowadził do zdarzenia drogowego z pojazdem W. S., marki VW o nr rej. [...]. Podano, że Skarżący następnie oddalił się z miejsca zdarzenia do swojego miejsca zamieszkania. W notatce urzędowej opisano uszkodzenie pojazdów biorących udział w kolizji. Co istotne w notatce nie ma informacji co do zachowania Skarżącego, która znalazła się we wniosku Komendy Miejskiej Policji z dnia 11 października 2024 r. Na rozprawie w dniu 12 maja 2026 r. Skarżący wyjaśnił, iż oddalił się z miejsca zdarzenia, gdyż obawiał się W. S. Miał bowiem z nim kolizję drogową w 2023 r., za którą odpowiedzialność ponosi W. S. Ponadto W. S. naruszył jego nietykalność cielesną i Skarżący wytoczył mu sprawę z oskarżenia prywatnego, która zakończyła się uznaniem przez SR w R. W. S. za winnego. Skarżący podał sygnatury ww. spraw sądowych. Jak już zostało wyżej wskazane przepis art. 75 ust. 1 pkt 5, w związku z art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p., przyznaje organowi kompetencje do wydania decyzji o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie wówczas, gdy istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia osoby kierującej pojazdami i korzystanie z tego rodzaju uprawnienia powinno być ograniczone tylko do tych przypadków, gdy zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy przekraczają "zwykłą miarę", co oznacza, że nie wystarczy samo stwierdzenie, że kierujący pojazdem cierpi na określone dolegliwości. Konieczne jest uprawdopodobnienie, że ich charakter jest na tyle poważny, iż może zagrozić bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Zatem, o ile informacja o stanie zdrowia kierowcy nie jest jednoznaczna, to organ powinien podjąć we własnym zakresie działania zmierzające do uzyskania pewności odnośnie do skierowania kierowcy na badanie lekarskie. (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2023 r. sygn. akt II GSK 380/23). Zdaniem Sądu w sprawie organy nie wykazały, że w przypadku Skarżącego wystąpiły uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia. Sam wniosek Komendy Miejskiej Policji nie jest wystarczający, skoro nie został poparty jakimkolwiek dokumentem. Materiał dowodowy ogranicza się do ww. notatki urzędowej o wskazanej treści. Nie ma zeznań samego Skarżącego oraz zeznań świadków, na które powołano się we wniosku Komendy Miejskiej Policji z dnia 11 października 2024 r. Ponadto treść tego wniosku nie jest zrozumiała – Sąd nie wie co ma oznaczać stwierdzenie, że "powodem zaistniałej sytuacji były nerwy spowodowane uderzeniem bronią energii skierowanej poprzez telefon, który trzymał w ręce świadek zdarzenia..." oraz "że podczas wykonywania czynności procesowych w mojej obecności osoba nadwrażliwa na dźwięk oraz światło otoczenia." Podkreślić należy, że organ wszystkie swoje twierdzenia o zdarzeniach prawnych istotnych w danej sprawie powinien wykazać poprzez załączenie do akt sprawy dokumentów obrazujących daną okoliczność, gdyż wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na dowodach zdobytych przez organ i przezeń sprawdzonych, a istotnym naruszeniem tej zasady byłoby orzekanie na podstawie danych znanych osobiście organowi, ale niemających oparcia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy (zob. E. Iserzon, J. Starościak, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty wzory, formularze", Warszawa 1970, s. 155, i powołane tam orzeczenia Naczelnego Trybunału Administracyjnego, który np. w orzeczeniu z dnia 1 kwietnia 1924 r., L. rej. 516/23, ZW 348, stwierdził, że niemożność stwierdzenia w aktach administracyjnych okoliczności decydujących dla oceny legalności orzeczenia stanowi wadliwość postępowania; analogicznie A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Lex 2014, Komentarz do art. 80, teza 4). Skierowanie na badania lekarskie może mieć miejsce, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia, a istnienie tych zastrzeżeń musi zostać wykazane w postępowaniu. Wydanie decyzji o skierowaniu na badania lekarskie wymaga uzyskania wiarygodnych informacji dotyczących stanu zdrowia, wskazujących "z dużym prawdopodobieństwem na istotne zmniejszenie sprawności organizmu kierującego pojazdem" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2012 r., I OSK 156/11). Wskazane braki uzasadnienia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz braki materiału dowodowego świadczą o naruszeniu przez organy art. 107 § 3 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takie działanie niewątpliwe skutkowało także naruszeniem zasady zaufania, o której stanowi art. 8 k.p.a. Skierowanie na badania lekarskie nie może być pochopne. W sprawie organy uwzględniły wniosek Komendy Policji z dnia 11 października 2024 r. w ogóle go nie weryfikując, czym naruszyły ww. przepisy k.p.a. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia 10 lutego 2025 r.