III SA/Gl 586/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Kupiec, Asesor WSA Krzysztof Targoński (spr.), Protokolant St. sekr. sąd. Anna Charchuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi M. S. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie inne – wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej oddala skargę. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. S. i M. K., na postawie art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej w skrócie K.p.a.) odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej prawomocną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji podał, że na podstawie wniosku z dnia [...] r., złożonego przez pełnomocnika W. K. – J. B., Prezydent Miasta [...] wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...] o wykreśleniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nr [...] dokonanego dla przedsiębiorcy: "A" W. K. W dniu [...] r. M. K., okazując pełnomocnictwo z [...] r. udzielone przez córkę W. K. oraz M. S., wg. oświadczenia wspólniczka spółki cywilnej zawartej z W. K., złożyli wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją o wykreśleniu W. K. z ewidencji działalności gospodarczej. W toku prowadzonego postępowania W. K. pismem z dnia [...] r. (wpływ do urzędu [...] r.) powiadomiła organ o wypowiedzeniu z dniem [...] r. pełnomocnictwa udzielonego M. K. oraz o akceptacji w całości decyzji o wykreśleniu jej z ewidencji działalności gospodarczej. W piśmie z dnia [...] r. M. S. i M. K. stwierdzili, że są przekonani, iż podpis W. K. na pełnomocnictwie udzielonym J. B. nie jest autentyczny. W związku z faktem, że prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia autentyczności podpisu jest niedopuszczalne Prezydent Miasta [...] odmówił wznowienia postępowania. Odwołanie od tej decyzji wnieśli M. S. i M. K. podnosząc, że: - decyzja o odmowie wznowienia postępowania w przedmiocie wykreślenia W. K. z ewidencji działalności gospodarczej wydana została na podstawie nieprawdziwych informacji – odwołujący pozostają w przekonaniu, że podpis na dokumencie "upoważnienie" dla J. B. nie został złożony przez W. K. , - M. S. – wspólniczka "B" s.c. W. K. M. S., nie otrzymała żadnego oświadczenia woli od W. K., które skutkowałoby zakończeniem bytu prawnego spółki, zatem nie doszło do zaprzestania działalności gospodarczej spółki cywilnej, - J. B. nie poczynił żadnych działań, wynikających z obowiązków wobec organów administracji. - decyzja o odmowie wznowienia postępowania oparta jest na nieprawdziwych stwierdzeniach J. B. Zaskarżoną tu decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu Kolegium podało, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest swoistą deklaracją (zgłoszeniem) zamierzonej przez osobę fizyczną działalności, nie jest zaś dowodem, że działalność taka będzie prowadzona. Z uwagi na odrębne traktowanie wspólników spółki cywilnej jako przedsiębiorców, to konkretnemu przedsiębiorcy, a nie spółce, która przedsiębiorcą nie jest, przysługuje złożenie wniosku o dokonanie wpisu lub wykreślenie wpisu z ewidencji działalności gospodarczej. Po nawiązaniu do przepisów kodeksu cywilnego, odnoszących się do spółki cywilnej oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz. U. Nr 281, poz. 2777 ze zm.), Kolegium jeszcze raz podkreśliło, że przedsiębiorcą nie jest spółka cywilna, lecz jej poszczególni wspólnicy. Kolegium wyraziło pogląd, że odwołujący nie przedstawili żadnego pewnego dowodu, który świadczyłby o tym, iż fałszywy jest podpis W. K. na pełnomocnictwie udzielonym w dniu [...] r. J. B. Co więcej W. K. w dniu [...] r. potwierdziła notarialnie swój podpis pod odwołaniem pełnomocnictwa, w którego treści stwierdziła, że " zwracam się ponownie z prośbą o unieważnienie pełnomocnictwa jakiego udzieliła mojemu tacie M. K. dnia [...] r. .... pełnomocnictwo to odwołałam w zeszłym roku [...] listem poleconym...". Następnie Kolegium stwierdziło, że z pisma W. K. z [...] r. jak i [...] r. jednoznacznie wynika, iż w [...] r. podjęła ostateczną decyzję o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej, i że decyzja o wykreśleniu jej z ewidencji działalności gospodarczej jest zgodna z jej wnioskiem i nie wnosi do niej żadnych zastrzeżeń. Kolegium uznało, że w sprawie nie zaszły przesłanki do wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 K.p.a, a M. S. i M. K. nie mieli legitymacji do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. S. oraz M. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając: 1.) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7e ust. 1 pkt 1 oraz art. 7 g ust. 1 ustawy z dnia 18 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej - przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów w konsekwencji czego organ bezzasadnie uznał, iż wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej wpisu dokonanego pod numerem [...] dla W. K. było zgodne z prawem, 2.) naruszenie przepisów postępowania: - art. 145 § 1 pkt 1 i 5 K.p.a. – przez nieprawidłowe uznanie, iż w sprawie nie zachodzą podstawy do wznowienia postępowania, - art. 147 Kpa poprzez błędne uznanie, iż skarżący nie posiadali legitymacji prawnej do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, jak również poprzez uznanie, iż organ pierwszej instancji nie miał obowiązku podjęcia w trybie art. 147 K.p.a. postępowania z urzędu, w sytuacji kiedy wszedł w posiadanie informacji wskazujących na zasadność wznowienia postępowania, - zasady praworządności wyrażonej w art. 7 K.p.a. – poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem nie tylko interesu społecznego, ale także słusznego interesu skarżących. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w dniu [...] r., tj. w dacie składania przez J. B. w imieniu W. K. wniosku o jej wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej – W. K. nie zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej. We wniosku o wykreślenie wpisu podano nieprawdziwe informacje o tym, że M. S. otrzymała oświadczenie W. K. o wystąpieniu ze spółki. Skoro wyszły na jaw nowe, istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji o wykreśleniu wpisu, to należało wznowić postępowanie zgodnie z wnioskiem skarżących. Nawet gdyby założyć, że prawidłowe jest stanowisko organów, iż skarżący nie posiadają legitymacji do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, to wobec ujawnionych stanowisko organ powinien wznowić postępowanie z urzędu. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ nie dokonał wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co stanowi naruszenie zasady dochodzenia prawdy obiektywnej – art. 7 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 25 września 2008 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę podnosząc dodatkowe trzy zarzuty wskazujące na naruszenia art. 149 K.p.a. Po pierwsze na wstępie ocenie podlegać powinno, czy wniosek oparty jest na ustawowych przesłankach. Po wtóre decyzję skierowano do niewłaściwej osoby, bowiem M. K. składając wniosek o wznowienie postępowania występował jako pełnomocnik W. K. Po trzecie naruszono art. 75 § 1 i art. 77 K.p.a. poprzez niepoddanie prawidłowej ocenie twierdzenia, że podpis W. K. o odwołaniu pełnomocnictwa dla M. K. jest sfałszowany. Dodał także, że w Prokuraturze Rejonowej w [...] toczy się postępowanie w sprawie podpisu W. K. na dokumencie z dnia [...] r. (odwołanie pełnomocnictwa udzielonego M. K.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, iż w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji rozstrzygnięć organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle przedstawionych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Dokonując oceny legalności decyzji w przedmiotowej sprawie należało przede wszystkim rozważyć, w jakich okolicznościach organ orzekający władny jest wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia możliwe jest także wtedy, gdy: 1. - podanie o wznowienie postępowania złoży jednostka nie będąca stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego, 2. - w podaniu o wznowienie postępowania nie powołano żadnej z przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt II SA 1604/99). W rozpoznawanej sprawie zaistniała sytuacja określona w pkt 1, gdyż skarżący nie posiadali legitymacji prawnej do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. w sprawie wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej W. K., bowiem tylko W. K. była stroną tego postępowania. Inaczej być nie mogło, gdyż wpisu do ewidencji działalności gospodarczej pod numerem [...] dokonano tylko i wyłącznie na rzecz i wniosek W. K. Podkreślenia wymaga, że w myśl art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony, a z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a tylko na żądanie strony (ostanie dwa przepisy nie były powoływane przez skarżących). Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Z powyższego unormowania wynika, że ustawodawca, definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego, wskazał wyraźnie na powiązanie danego podmiotu z konkretnym interesem prawnym. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że z "treścią pojęcia interes prawny związane jest publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnej korzyści, które można zrealizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego" (por. B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego -Komentarz, wyd. C.H.Beck 1996, s.194). W świetle przedstawionego wyżej znaczenia pojęcia "interes prawny", wbrew stanowisku skarżących, stwierdzić należy, że brak jest podstaw do uznania, iż istnieje bezpośredni związek miedzy sferą ich uprawnień lub obowiązków, a decyzją wydaną przez Prezydenta Miasta [...] [...] r., orzekającą o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej W. K. Z uwagi na odrębne traktowanie wspólników spółki cywilnej jako przedsiębiorców, w przepisach dotyczących działalności gospodarczej – art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1999r. Prawo działalności gospodarczej [(Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym [...] r., tj. w dacie wpisu do ewidencji W. K.] - A. S., chociaż pozostaje lub pozostawała z W. K. w spółce cywilnej, nie może wywodzić z tego faktu, iż ma interes prawny, a zarazem legitymację do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie wykreślenia wpisu W. K. Takiej legitymacji nie posiada także M. K., który do pewnego momentu był jedynie pełnomocnikiem W. K. Przypomnieć należy, że zgodnie z obowiązującym w dacie wydania decyzji o wykreśleniu wpisu W. K. przepisem art. 7e ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1999 r. Prawo działalności gospodarczej - wpis do ewidencji działalności gospodarczej podlegał wykreśleniu w przypadku zawiadomienia o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej. Skoro do organu ewidencyjnego wpłynęło takie zawiadomienie, to zobowiązany był do wydania decyzji o wykreśleniu wpisu z ewidencji. W orzecznictwie dominuje pogląd, że zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi tylko podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest zdarzeniem ani czynnością utożsamianą z podjęciem takiej działalności. Z tego powodu wpisowi nadawano zawsze charakter deklaratoryjny, a nie - konstytutywny. Nie kreował on również bytu prawnego przedsiębiorcy. Określanie przez samego przedsiębiorcę daty rozpoczęcia działalności gospodarczej wpisywanej do ewidencji powodowało istnienie domniemania faktycznego, że z tą datą działalność gospodarcza została podjęta i była prowadzona aż do czasu jej wykreślenia z ewidencji (por. w wyroku NSA z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 179/06, LEX nr systemowy 27629). Reasumując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że A. S. i M. K. nie mieli legitymacji prawnej do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o wykreśleniu W. K. z ewidencji działalności gospodarczej, a zatem zaistniały przesłanki do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. W takiej sytuacji podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów ustawy Prawo działalności gospodarczej oraz art. 7 K.p.a. należało uznać za nieuzasadnione. Odnosząc się do zarzutu błędnego skierowania decyzji do M. K. zamiast do W. K. przypomnieć należy, że wniosek o wznowienia postępowania podpisał M. K., jako pełnomocnik W. K. Jednak nie można tracić z pola widzenia faktu, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego W. K., w piśmie z dnia [...] r. – wpływ do Urzędu Miejskiego w [...] [...] r., jednoznacznie oświadczyła, że: - cofa pełnomocnictwo udzielone M. K., - decyzja o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej jest zgodna z jej wolą, - nie zgłasza jakichkolwiek wniosków dotyczących wzruszenia decyzji o wykreśleniu wpisu. Kopię tego pisma otrzymali skarżący, co potwierdza ich pismo skierowane do organu pierwszej instancji z datą wpływu [...] r. W piśmie tym skarżący podtrzymali stanowisko, że koniecznym i bezwzględnym jest kontynuowanie postępowania zgodnie z ich żądaniem. W takim stanie rzeczy organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że skoro M. K. nadal podtrzymuje wniosek o wznowienie postępowania, to czyni to we własnym imieniu, a w konsekwencji to jego należało uznać za jednego z adresatów decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Sąd, rozpatrując skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nie może poddać ocenie, czy istniały lub nie przesłanki do wznowienia postępowania z "urzędu" w sprawie zakończonej ostateczną decyzją w sprawie wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej W. K., bowiem ocena taka wykraczałaby poza granice rozpoznawanej sprawy i naruszałaby przepis art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd może uwzględnić skargę na decyzję administracyjną lub postanowienie tylko w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się po stronie orzekającego organu tego typu naruszeń prawa - oddalił skargę w trybie art. 151 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.