III SA/Gl 595/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2019 r. sprawy ze skargi D. B. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma w sprawie udzielenia urlopu dodatkowego postanawia odrzucić skargę. Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z [...]r. Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez D. B. (dalej skarżący, funkcjonariusz) od pisma Komendanta Miejskiego Policji w R. z [...]r. informującego o negatywnym rozpatrzeniu jego raportu w sprawie udzielenia urlopu dodatkowego z tytułu pełnienia służby w warunkach szkodliwych dla zdrowia. Jako podstawę prawną działania organ wskazał art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej kpa). Rozstrzygnięcie zapadło w poniższym stanie faktycznym i prawnym. Raportem z 21 stycznia 2019 r. skarżący wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji o udzielenie mu płatnego urlopu dodatkowego w wymiarze 9 dni z uwagi na pełnienie służby w warunkach szkodliwych dla zdrowia przejawiających się działaniem pyłów, których dopuszczalne stężenie podczas jej pełnienia było wielokrotnie wyższe niż dopuszczalne, tzw. smog. W związku z powyższym Komendant, decyzją nr [...] z [...]r., na podstawie § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2014 r., poz.1282, dalej rozporządzenie w sprawie urlopów) powołał komisję do dokonania oceny warunków uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia uprawniających policjantów do uzyskania urlopu dodatkowego z tytułu pełnienia służby w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. w R. w warunkach narażenia na działanie pyłów i substancji chemicznych. Komisja sporządziła sprawozdanie, w którym zawarła konkluzję, iż pełnienie służby przez policjantów w 2018 r. na terenie R. w badanym okresie nie uprawnia do udzielenia urlopu dodatkowego na podstawie § 12 ust.1 pkt 2 lit. b i lit. c powyższego rozporządzenia. Powołując się na ocenę Komisji Komendant udzielił skarżącemu, pismem z [...] r., odpowiedzi, że wobec negatywnego stanowiska komisji brak podstaw do przyznania funkcjonariuszom prewencji urlopu dodatkowego z tytułu pełnienia służby w warunkach przekroczonych norm zapylenia, jego raport o udzielenie takiego urlopu rozpatrzono negatywnie. Nie zgadzając się z tym stanowiskiem funkcjonariusz wniósł odwołanie od powyższego pisma uznając go za decyzję administracyjną w przedmiocie odmowy przyznania urlopu dodatkowego. Podkreślił, że zwiera ono minimum elementów pozwalających zakwalifikować go jako decyzję Zarzucił organowi naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i pkt 7 kpa oraz art. 10 § 1 tej ustawy przez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz brak właściwego uzasadnienia decyzji. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Przekazując odwołanie organ stanął na stanowisku, że odmowa przyznania urlopu nie jest decyzją administracyjną, w sprawie nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne i jego zakończenie nie wymaga wydania rozkazu personalnego, którego nie stosuje się do udzielania urlopów i zwolnień z zajęć służbowych. Stąd odwołanie jest bezpodstawne. Badając dopuszczalność odwołania, stosownie do treści art. 134 kpa organ odwoławczy uznał, że w sprawie brak jest przedmiotu zaskarżenia, czemu dał wyraz w wydanym postanowieniu z [...] r. Nie zgodził się z poglądem skarżącego, że sporne pismo jest decyzją administracyjną odpowiadającą wymogom art. 104 kpa i podlegającą zaskarżeniu, chociaż zgodził się, że posiada ono niektóre cechy decyzji administracyjnej ale bez rozstrzygnięcia w zakresie przyznania lub odmowy przyznania urlopu dodatkowego. Wskazał też, że w orzecznictwie sądowym panuje pogląd, że należy odróżnić udzielenie urlopu od przyznania urlopu, gdy nie przysługuje on z mocy prawa. W pierwszym przypadku udzielenie urlopu jest czynnością materialno-techniczną a drugi wymaga wydania decyzji/rozkazu personalnego. W ocenie organu odwoławczego, wbrew stanowisku organu I instancji raport skarżącego wszczął postępowanie administracyjne, powołał komisję, ale dla jego zakończenia niezbędne było uzyskanie jej stanowiska, od którego zależne było jego rozstrzygnięcie. Pomimo negatywnego stanowiska komisji, którym był związany nie rozstrzygnął jednak ostatecznie kwestii urlopu dodatkowego wnioskodawcy w formie wymaganej prawem czyli decyzją/rozkazem personalnym. Zatem skarżący winien w pierwszej kolejności domagać się załatwienia sprawy, tj. wydania rozkazu i dopiero to rozstrzygniecie będzie podlegało kontroli w trybie odwoławczym. Wobec braku rozkazu a jedynie poinformowania o wyniku prac komisji i ich konsekwencji dla skarżącego organ uznał odwołanie od tego pisma za niedopuszczalne z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. W postanowieniu organ zawarł pouczenie o możliwości zaskarżenia postanowienia przez wniesienie skargi do WSA. Zostało ono doręczone 26 kwietnia 2019 r. Następnie organ, pismem z 6 maja 2019 r. powiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Z prawa tego skarżący skorzystał 17 maja 2019 r. a [...] r. organ wydał rozkaz personalny nr [...] o odmowie przyznania skarżącemu wnioskowanego urlopu wobec braku spełnienia przesłanek do jego udzielenia. Pismem z 16 maja 2019 r. funkcjonariusz wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na wskazane wyżej postanowienie z [...] r. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. Wnosząc o jego uchylenie zarzucił zaskarżonemu postanowieniu obrazę art. 134 kpa przez nie uznanie spornego pisma za ułomną decyzję administracyjną o odmowie przyznania prawa do płatnego urlopu dodatkowego. W uzasadnieniu skargi skarżący koncentrował się, przywołując liczne wyroki sądów administracyjnych na wykazaniu, że sporne pismo spełnia wymogi właściwe dla decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę z 17 czerwca 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że istota sporu sprowadza się do ustalenia czy sporne pismo jest decyzją administracyjną, od której służy środek odwoławczy. Organ podkreślił, że raport skarżącego stanowiący żądanie przyznania mu urlopu dodatkowego uruchomił procedurę zmierzającą do ustalenia, czy zachodzą podstawy do przyznania prawa do takiego urlopu. Sporne pismo nie zakończyło tej procedury, gdyż w tej kwestii organ wydał [...] r. odrębną decyzję o nieprzyznaniu prawa do wnioskowanego urlopu, od której przysługuje środek odwoławczy na zasadach ogólnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, gdyż wbrew twierdzeniu skarżącego oraz wobec wydanego w dniu [...] r. rozkazu personalnego nr [...] o nieprzyznaniu skarżącemu urlopu dodatkowego na podstawie § 12 ust. 1 pkt 2 lit. b i lit. c rozporządzenia sporne pismo nie mogło zostać uznane za decyzję administracyjną. Tym samym nie podlega kontroli sądowej, gdyż nie zostało objęte kognicją sądu administracyjnego, podobnie jak związane z nim postępowania wpadkowe. Stosownie do treści przepisów art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej ppsa), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, określone postanowienia, inne akty i czynności dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty tych jednostek w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na bezczynność organów w przypadku niewydania decyzji administracyjnych, określonych postanowień i innych aktów z zakresu administracji publicznej oraz niedokonania czynności z zakresu administracji publicznej. Sąd orzekał w przedmiotowej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, po przeprowadzeniu rozprawy na podstawie akt sprawy ( art. 119 pkt 3 i art. 133 § 1 ppsa). Podkreślić należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Zaskarżonym postanowieniem, na podstawie art. 134 kpa Komendant Wojewódzki Policji zajął stanowisko, że sporne pismo nie jest decyzją administracyjną i w związku z tym nie przysługuje od niego środek odwoławczy. Sąd orzekający stanowisko to podziela, gdyż wydane na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. (Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 zez.) rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2014, poz. 1282) stanowi, że sprawy osobowe policjantów dotyczące w szczególności udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych (§ 3 ust. 1 pkt 12) załatwiane są na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Formy rozkazu personalnego nie stosuje się do udzielenia urlopu i zwolnienia od zajęć służbowych (§ 3 ust. 4). Treść przedmiotowego przepisu wskazuje na to, iż reguluje on jedynie kwestię udzielania urlopów. Norma ta dotyczy więc sytuacji, gdy funkcjonariusz posiada już ustalone prawo do urlopu (zwykłego lub dodatkowego). Udzielić można bowiem jedynie urlopu, do którego strona posiada już prawo (zobacz postanowienie NSA z 5.12.2013 r. I OSK 2804/13 czy wyrok WSA w W-wie z 5.01.2017 r. II SA/Wa 1411/16) a temu służyło uruchomione raportem skarżącego postępowanie. Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego, że 16 maja 2019 r., tj. w dacie wniesienia skargi postępowanie w sprawie przyznania urlopu dodatkowego było w toku, co wyraził organ wprost w zaskarżonym postanowieniu o niedopuszczalności odwołania i czemu dał wyraz w zawiadomieniu skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy pismem z 6 maja 2019 r. W spornym postanowieniu organ przyznał również, że załatwienie sprawy wymaga wydania rozkazu personalnego, czego organ I instancji do tej pory zaniechał a skarżący może się domagać. Skarżący z tego pouczenia nie skorzystał i nie wniósł skargi na bezczynność, ale na postanowienie o niedopuszczalności odwołania. W argumentacji był jednak niekonsekwentny, gdyż podniósł zarzuty wadliwości rozstrzygnięcia i żądając wydania decyzji odpowiadającej wymogom z art. 107 § 1 pkt 6 i 7 kpa. Tym samym zarzuca jednocześnie brak wydania decyzji w sprawie przyznania lub nie prawa do urlopu dodatkowego oraz brak rozpoznania odwołania od pisma, które decyzją nie jest. Zgodnie z treścią art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Organ odwoławczy może zatem stwierdzić, że odwołanie jest niedopuszczalne lub rozpoznać je merytorycznie. Zaskarżone postanowienie jest postanowieniem formalnym, gdyż organ stwierdzając niedopuszczalność odwołania zamyka drogę do merytorycznego rozpoznania tego środka. Ocena zgodności z prawem omawianego rozstrzygnięcia ogranicza się więc wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania. Tym samym kluczowe znaczenie w sprawie ma rozstrzygnięcie, czy pismo z Komendanta Miejskiego Policji z [...]r. jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 i art. 107 § 1 kpa, czy też aktem wewnętrznym, informacją wynikającą z uruchomionego postępowania o przyznanie prawa do urlopu dodatkowego i powołaniu komisji do oceny warunków szkodliwych dla zdrowia uprawniających do uzyskania urlopu dodatkowego, od którego środek zaskarżenia nie przysługuje, jak wskazał organ odwoławczy. Odrębną informacją, o wynikach prac komisji której udzielenie organ gwarantował pismem z 19 lutego 2019 r. w terminie do 29 marca 2019 r. W ocenie Sądu, tylko rozkaz personalny wydawany w tym przedmiocie jest decyzją administracyjną, od której stronie przysługuje prawo wniesienia odwołania i zaskarżenia decyzji ostatecznej skargą do sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że raport strony o przyznanie płatnego urlopu dodatkowego w wymiarze 9 dni roboczych z uwagi na pełnienie służby w warunkach szkodliwych dla zdrowia przejawiających się działaniem pyłów (smogu) został rozstrzygnięty rozkazem personalnym z [...]r. nr [...], którym Komendant Miejski Policji w R. odmówił skarżącemu przyznania urlopu dodatkowego. Rozkaz ten potwierdza stanowisko, że pismo z [...]r. było wyłącznie informacją, o wynikach prac komisji i ich konsekwencji dla skarżącego. Sąd w pełni podziela argumenty organu odwoławczego dlaczego spornego pisma nie można uznać za decyzję. Nie sposób też nie zauważyć, że rozkaz personalny jest późniejszy od spornego pisma z [...] r., które organ I instancji wadliwie uznał za załatwienie sprawy i postanowienia o niedopuszczalności odwołania. W tym miejscu przypomnieć należy, że przedmiotem sprawy jest rozstrzygnięcie wniosku funkcjonariusza Policji o przyznanie mu urlopu dodatkowego na podstawie § 12 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia w sprawie urlopów, które jak wskazano wyżej winno mieć formę rozkazu personalnego. Pozostaje zatem odpowiedź na pytanie czy tylko pozytywna ocena komisji umożliwia jego przyznanie. Czy istotnie przepis § 3 ust. 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowych praw i obowiązków, oraz przebiegu służby policjantów znajduje zastosowanie odnośnie wniosków w przedmiocie przyznania urlopu dodatkowego. Jak wskazano wyżej udzielić można jedynie urlopu, do którego strona posiada już prawo. W przypadku urlopu wnioskowanego raportem- nie jest sporne, że skarżący takowego nie posiadał. Nigdy wcześniej nie wystąpił o przyznanie mu prawa do urlopu dodatkowego w tym trybie. Tym samym należy zgodzić się z organem odwoławczym, że raport uruchomił procedurę w zakresie jego przyznania lub odmowy. Wnioskowany urlop nie przysługuje funkcjonariuszowi automatycznie, z mocy prawa. Zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia w sprawie urlopów przełożony właściwy w sprawach osobowych, przyznaje policjantowi urlop dodatkowy. Funkcjonariusz nabywa więc uprawnienie do urlopu dodatkowego dopiero wskutek władczego rozstrzygnięcia przełożonego, przyznającego mu to prawo. Nie jest to jednocześnie rozstrzygnięcie uznaniowe Organ przyznaje go w ściśle określonych warunkach, tj. gdy komisja uzna, że spełnione zostały przesłanki do jego udzielenia. Ustalenie komisji jest dla organu wiążące. Wynik prac komisji był negatywny, a tym samym przyznanie prawa do urlopu było niemożliwe. W konsekwencji jego udzielenie również. Rozstrzygnięcie takie w przedmiotowej sprawie zostało wydane, ale nie było to pismo, na które wskazuje skarżący. Dopiero więc, gdy w obrocie prawnym istnieje władcze rozstrzygnięcie przyznające/odmawiające prawo do urlopu dodatkowego, funkcjonariuszowi może być udzielony lub nie przedmiotowy urlop. Sąd w pełni podziela pogląd, że przyznanie urlopu dodatkowego, nie należnego z mocy prawa nie jest tożsame z udzieleniem urlopu. Z urlopu można bowiem skorzystać w każdym czasie po nabyciu do niego prawa. Udzielenie urlopu funkcjonariuszowi jest czynnością materialno-techniczną nie podlegającą kontroli sądu administracyjnego. . Sąd stoi na stanowisku, że przyznanie funkcjonariuszowi prawa urlopu dodatkowego nie jest taką czynnością, gdyż wymaga uprzednio przeprowadzenia postępowania weryfikującego wystąpienie przesłanek do jego przyznania. Tylko brak przesłanek skutkuje odmową przyznania funkcjonariuszowi prawa do urlopu dodatkowego i wymaga rozstrzygnięcia w formie rozkazu, odnoszącego się indywidualnie do wnioskodawcy. Zapewnia to stronie przestrzeganie zasady dwuinstancyjności postępowania i ochronę jej interesów na drodze sądowej. Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 września 2004 r. sygn. akt I OSK 247/04, gdzie zwrócił uwagę na konieczność zapewnienia stronie ochrony jej praw. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdził, że "podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy czynność materialno-techniczna, ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach". Odmowę dokonania czynności materialno-technicznej należy zatem oceniać w kategoriach bezczynności organu. Powyższe znalazło odzwierciedlenie w uchwale NSA z 9 grudnia 2013 r., sygn.. akt I OSP 4/13, na którą wskazał także skarżący w skardze ale uzasadniając stanowisko, że sporne pismo jest decyzją administracyjną. Mając na uwadze powyższe przyjąć należy, że sprawa odmowy przyznania funkcjonariuszowi policji płatnego urlopu dodatkowego jest sprawą administracyjną, a bezpośrednie władcze działanie organu wywołuje skutek prawny w postaci odmowy przyznania tego prawa. Formą załatwienia sprawy jest rozkaz personalny (decyzja administracyjna). Jest to bowiem kwalifikowany akt administracyjny stanowiący przejaw woli organu administracji publicznej, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę określonej osoby w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej. Skoro organ decyzji takiej nie wydał, gdyż należy zgodzić się ze skarżącym, że nie spełnia ono wymogów formalnych decyzji, to należało wnieść skargę na bezczynność. Tym bardziej gdy tożsamy pogląd prezentuje organ odwoławczy i jest nim związany na mocy art. 110 kpa od chwili wydania postanowienia. W okolicznościach niniejszej sprawy, nie można jednocześnie podzielić stanowiska skarżącego, że sporne pismo było decyzją rozstrzygającą jego prawo do urlopu dodatkowego. Tym samym w dacie skargi sprawa było w toku i nie było przedmiotu zaskarżenia. Rozkaz został sporządzony [...] r., po zawiadomieniu skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami postępowania. Innymi słowy w tej samej sprawie między tymi samymi stronami skarga przysługuje tylko raz, nie można więc w takiej samej sprawie wszcząć nowego postępowania sądowoadministracyjnego między tymi samymi stronami. Wyłączona jest dopuszczalność skutecznego wniesienia kolejnej skargi na ten sam akt administracyjny, bądź to samo działanie lub bezczynność lub przewlekłość organu administracji. Odrzuceniu będzie podlegała skarga w sprawie, w której sąd stwierdzi tożsamość przedmiotową i tożsamość podmiotową z inną sprawę będącą w toku lub prawomocnie zakończoną (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. C.H. Beck 2015, s. 362). Zatem, z uwagi na powyższe regulacje nie ulega wątpliwości, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej skargi na niedopuszczalność odwołania w sytuacji braku przedmiotu zaskarżenia w dacie jej wniesienia i procedowania organu I instancji. Należy uznać, że sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami, w dacie jej wniesienia była w toku, o czym skarżący wiedział z wezwania do zapoznania się z aktami i uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, które było ostateczne. Ustalenia te powodują, że skargę należało odrzucić, o czym stanowi art. 58 § 1 pkt.4 i 6 ppsa. Sąd uznał, że skarga, której przedmiotem nie była przewlekłość, poprzedzona wezwaniem do wydania rozstrzygnięcia była przedwczesna i jako taka podlegała odrzuceniu. Nie było w obiegu prawnym aktu podlegającego kognicji sądów administracyjnych. Sąd nie podziela poglądu wyrażonego m.in. w wyroku WSA w Gliwicach z 24 września 2019 r. III SA/GL 605/19 (publ. CBOIS), w którym Sąd uznał rację skarżącego i sporne pismo, wbrew stanowisku organu odwoławczego zawartemu w postanowieniu z [...]r., uznał za ułomną decyzję administracyjną, którą wyeliminował z obrotu prawnego. Nie mogą w obrocie prawnym funkcjonować dwa rozstrzygnięcia w tej samej sprawie, tyle że w niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Sąd nie podziela poglądu, że wydanie [...]r., choć w aktach brak dowodu doręczenia rozkazu, pozwala na uznanie, że wydany rozkaz personalny jest w sprawie prawnie obojętny. Ponieważ Sąd orzeka w granicach danej sprawy, a tą jest udzielenie skarżącemu urlopu dodatkowego, co zostało uczynione stosowną decyzją, która nie jest przedmiotem zaskarżenia, to nie może uznać spornego pisma za decyzję administracyjną z wszystkimi tego konsekwencjami. Skarga zaś nie jest skargą na przewlekłość czy bezczynność organu. Stanowisko to nie pozbawia skarżącego prawa do kontroli instancyjnej ani kontroli sądowej wydanego przez organ rozkazu personalnego. Sąd nie orzekał o kosztach, gdyż sprawa z racji swojego przedmiotu korzysta z ustawowego zwolnienia od kosztów.