III SA/Gl 596/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Adam Nita (spr.), Protokolant Specjalista Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (zwany dalej Organem odwoławczym lub Organem II instancji) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. (w dalszej części uzasadnienia określanego mianem Organu I instancji ) z [...] r., nr [...]. W tym nieostatecznym rozstrzygnięciu zapadłym w sprawie administracyjnej, Organ I instancji stanął na stanowisku, że brak jest podstaw do stwierdzenia u B.T. (zwanej dalej Wnioskodawczynią, Stroną lub Skarżącą) choroby zawodowej - przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy: zespołu cieśni w obrębie nadgarstka. Decyzja Organu II instancji zapadła w następującym stanie faktycznym. Skarżąca zgłosiła podejrzenie występowania u niej choroby zawodowej – zespołu cieśni w obrębie nadgarstka. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Organ I instancji pozwoliło ustalić, że Wnioskodawczyni była zatrudniona w: 1) A w R., od 16.03.1987 r. do 31.01.1995 roku, na stanowisku tłoczarz; 2) P.W. B S.C. R., od 01.02.1994 r. do 05.01.2001 r., na stanowisku sprzedawca; 3) C Sp. z o.o. P. Al. [...] Sklep C. ul. [...] (zlikwidowany), od 01.08.2001 r. do 31.10.2004 r., na stanowisku sprzątaczka, sprzedawca- kasjer; 4) D R., od 12.01.2005 roku do 30.04.2005 roku, na stanowisku sprzedawca; 5) E. R., od 01.07.2005 r. do 30.09.2005 r., na stanowisku sprzedawca; 6) F S.A. J. ul. [...] Sklep w R. ul. [...] (zlikwidowany), od 23.11.2005 r. do 31.01.2009 r., na stanowisku sprzedawca- kasjer; 7) G Sp. z o.o. W. ul. [...] (obecnie H Sp. z o.o. W. ul. [...]), od 12.05.2010 r. do 31.01.2011 r. na stanowisku pakowacz - piker w I Sp. z o.o., Lokalizacja C. ul. [...]; 8) J Sp. z o.o. O., [...] (następca prawny K Sp. z o.o. O. ul. [...]), od 01.02.2011 r. do 31.01.2013 r., na stanowisku pakowacz-zbieracz zamówień (picker) w I Sp. z o.o. Lokalizacja C. ul. [...]; 9) I Sp. z o.o. G. ul. [...] Lokalizacja C. ul. [...], od 01.02.2013 roku do 13.04.2017 roku, na stanowisku pracownik magazynowy copacker/picker (od 22.04.2016 r. do 13.04.2017 r. bez wykonywania czynności zawodowych). Jednocześnie, informacje dotyczące narażenia zawodowego pozwoliły na stwierdzenie, że Strona, w latach 2010-2016, pracując w I Sp. z o.o. Lokalizacja C. (w ramach zatrudnienia przez agencje pracy oraz wprost przez ten zakład) wykonywała czynności zawodowe powodujące znaczne obciążenie stawów nadgarstkowych. Wnioskodawczyni była zatrudniona na stanowiskach: pakowacz-piker, pakowacz-zbieracz zamówień (picker) oraz pracownik magazynowy copacker/picker i wykonywała prace związane z przepakowywaniem produktów spożywczych. Polegały one na wyjmowaniu kubków lub butelek z opakowań pierwotnych i wkładaniu ich do opakowań docelowych, a także na ręcznym składaniem kartonów, nakładaniu przykrywek na opakowania, klejeniu - w razie potrzeby - etykiet lub kodów, przekładaniu kartonów na palety. Prace te wymagały wykonywania wielokrotnie powtarzalnych ruchów prostowania i zginania a także skręcania w stawach nadgarstkowych. Wykonywane ruchy miały cechy monotypii. W ocenie Organu I instancji, można więc z przeważającym prawdopodobieństwem uznać, że sposób wykonywania pracy w latach 2010-2016 stwarzał ryzyko wystąpienia choroby zawodowej w postaci zespołu cieśni w obrębie nadgarstka. Strona była badana w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w K.-Poradni Chorób Zawodowych w S. (jednostce orzeczniczej I stopnia). Z orzeczenia lekarskiego nr [...], datowanego na [...] r., a wydanego przez wspomnianą jednostkę orzeczniczą wynika, że badanie ENeG z [...] r. wykazało cechy rozpoczynającego się zespołu cieśni kanału nadgarstka lewego, a z [...] r. - cechy zespołu cieśni nadgarstka prawego. W dniu [...] r. u Skarżącej wykonano zabieg odbarczenia nerwu pośrodkowego lewego; prawy nadgarstek nie był operowany. W wykonanym MR kręgosłupa szyjnego z [...] r. uwidoczniono zaawansowane zmiany zwyrodnieniowo - wytwórcze oraz dyskopatyczne na poziomie C5-C6 z niewielkim tyłozmykiem, stenozą kanału kręgowego i uciskiem na rdzeń kręgowy. Badanie ENeG z [...] r. wykazało zwolnienie szybkości przewodzenia czuciowego prawego nerwu pośrodkowego z niską amplitudą odpowiedzi oraz prawidłową latencją końcową ruchową, W badaniu przedmiotowym neurologicznym i ortopedycznym nie stwierdzono klinicznych objawów zespołu cieśni nadgarstka. Biorąc pod uwagę dane z wywiadu i dokumentacji lekarskiej, dane o narażeniu zawodowym, badanie przedmiotowe, wyniki przeprowadzonych badań i konsultacji, obecność uznanych pozazawodowych czynników ryzyka powstania zespołu cieśni nadgarstka, towarzyszące zaawansowane zmiany zwyrodnieniowo-dyskopatyczne szyjnego odcinka kręgosłupa, nie znaleziono podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Następnie Wnioskodawczyni była badana w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. – jednostce orzeczniczej II stopnia (orzeczenie lekarskie nr [...] z [...] roku) W trakcie obserwacji klinicznej przeprowadzonej w tym miejscu przeanalizowano dostępną dokumentację medyczną pacjentki, a także dane dotyczące sposobu wykonywania przez nią pracy zawodowej. Wspomnianych ustaleń dokonywano w aspekcie obciążenia stawów nadgarstkowych. Wykonano wtedy badania laboratoryjne, radiologiczne, przeprowadzono konsultacje specjalistyczne: neurologiczną i ortopedyczną. Jednostka orzecznicza II stopnia stanęła na stanowisku, że w badaniu ortopedycznym i neurologicznym nie wykazano klinicznych cech neuropatii z ucisku w zakresie nerwu pośrodkowego, obustronnie objawy uciskowe Tinela i Phalena były ujemne. Ponadto uwzględniając istnienie u badanej uznanych, pozazawodowych czynników ryzyka zespołu cieśni nadgarstka oraz współistnienie zaawansowanych zmian zwyrodnieniowo-dyskopatycznych kręgosłupa szyjnego, lekarze orzecznicy nie znaleźli podstaw do rozpoznania u badanej co najmniej z wysokim prawdopodobieństwem przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy pod postacią zespołu cieśni w obrębie nadgarstka. Biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione okoliczności, Organ I instancji odmówił stwierdzenia u Skarżącej choroby zawodowej - przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy pod postacią zespołu cieśni w obrębie nadgarstka. Uzasadniając swoje stanowisko powołał się on na stanowisko zajęte przez lekarzy orzeczników działających w jednostkach orzeczniczych obydwu stopni, którzy u Wnioskodawczyni nie rozpoznali choroby zawodowej. Jednocześnie, Organ I instancji wyartykułował znaczenie opinii lekarskich lekarzy orzeczników, ich walor opinii biegłego oraz faktyczne związanie organu administracyjnego zapatrywaniem wyrażonym przez lekarzy legitymujących się wiadomościami fachowymi w dziedzinie medycyny. W odwołaniu od decyzji nieostatecznej Strona nie zgodziła się z tym rozstrzygnięciem oraz wniosła o ponowne rozpatrzenie jej sprawy W uzasadnieniu swojego stanowiska wyartykułowała ona swój stan zdrowia, zwróciła uwagę na treść badań lekarskich, jakim był poddawana oraz opisała przebieg swojej pracy zawodowej. Jak wiadomo, Organ odwoławczy nie podzielił tego zapatrywania, natomiast zgodził się ze stanowiskiem Organu I instancji. W konsekwencji, utrzymał on zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko, Organ II instancji odwołał się do wyników badań lekarskich, przeprowadzonych w jednostkach orzeczniczych obydwu stopni. Jednocześnie wyartykułował on jednak fakt, że Skarżąca, pracując w I Sp. z o.o. świadczyła pracę w warunkach narażenia na chorobę zawodową. Z przeważającym prawdopodobieństwem należy więc uznać, że sposób wykonywania pracy przez Stronę w latach 2010-2016 stwarzał ryzyko wystąpienia choroby zawodowej w postaci zespołu cieśni w obrębie nadgarstka. W swojej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Wnioskodawczyni podniosła fakt, że jednostki orzecznicze I i II stopnia nie kwestionują jej narażenia zawodowego. Równocześnie jednak lekarze obu tych podmiotów orzekają, że obecnie, w badaniu ortopedycznym i neurologicznym nie stwierdza się u niej zespołu cieśni nadgarstka. To zaś jest dla niej niezrozumiałe. Strona podkreśliła, iż w 2016 r. stwierdzono u niej zespół cieśni nadgarstka i w związku z tym miała wykonany zabieg, po którym badanie wskazywało na objawy zespołu cieśni nadgarstka drugiej ręki. Z tych względów, Skarżąca postawiła pytanie, po co był wykonany zabieg, jeżeli nie ma ona zespołu cieśni nadgarstka. Ponadto, oświadczyła ona, że nadal odczuwa ból w obu rękach, a także zwróciła uwagę na to, iż praca wykonywana przez nią w firmie I w narażeniu zawodowym trwała 8 godzin dziennie, a często nawet dłużej - z powodu nadmiaru zleceń. W odpowiedzi na to pismo procesowe, Organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. W jego przekonaniu, praca wykonywana przez Skarżącą na rzecz I była świadczona w warunkach narażenia zawodowego, jednak lekarze specjaliści kompetentnych placówek medycznych nie rozpoznali u Strony choroby zawodowej pod postacią zespołu cieśni w obrębie nadgarstka. Jak wyartykułował [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, obydwie jednostki orzecznicze są zgodne co do tego, że w przeprowadzonym badaniu neurologicznym i ortopedycznym nie stwierdzono u Wnioskodawczyni klinicznych objawów zespołu cieśni nadgarstka, objawy uciskowe Tinela i Phalena są obustronnie ujemne. Ponieważ zaś orzeczenia lekarskie jednostek właściwych do rozpoznania chorób zawodowych mają charakter opinii biegłego, a organ prowadzący postępowanie jest nimi związany, nie ma on prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Związanie to wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 26 września 2018 r., Skarżąca wyjaśniła, że zespół cieśni nadgarstka pojawił się u niej wcześniej niż niedoczynność tarczycy. Ponadto wskazała ona, że nadal cierpi na zespół cieśni nadgarstka lewego (nadaje się on do ponownej operacji) oraz prawego. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie i dlatego zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Przesłanki uznania zespołu cieśni nadgarstka za chorobę zawodową zostały wskazane w art. 235¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 917, dalej określanej w skrócie jako k.p.), a skonkretyzowanych w poz. nr 20 pkt 1 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1367, dalej określanego jako rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych). Dokonując tej konstatacji, należy wziąć pod uwagę to, że w myśl powoływanego już art. 2351 k.p., za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Choroba zawodowa jest pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie, które pozostaje w związku przyczynowym z pracą. Przyczyną ją wywołującą jest sama praca, jej rodzaj, charakter i warunki jej wykonywania. Jednocześnie we wskazanym wcześniej rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych prawodawca wskazuje nie tylko wykaz chorób zawodowych, ale i m.in. sposób oraz tryb postępowania dotyczący zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych. Przedstawiony kształt regulacji prawnej dotyczącej orzekania o chorobie zawodowej (uregulowanie istotnych kwestii proceduralnych w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych) sprawia, że specyficzny staje się model postępowania prowadzonego w tych kwestiach. Czynności podejmowane w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej składają się bowiem na szczególnego rodzaju postępowanie administracyjne, zaś regulacje procesowe zawarte w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych stanowią lex specialis wobec przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Trudno w tym miejscu opisywać cały przebieg postępowania i nie taki jest cel uzasadnienia wyroku. Należy natomiast podkreślić, że podczas orzekania w przedmiocie choroby zawodowej niezwykle istotną rolę odgrywają lekarze orzecznicy działający w jednostkach orzeczniczych I i II stopnia. Ich opinie maja walor dowodu z opinii biegłego. Jednocześnie jednak, inaczej niż ma to miejsce w "ogólnym postepowaniu administracyjnym", w trakcie ustalania okoliczności występowania choroby zawodowej organ administracyjny musi, a nie może odwołać się do wspomnianego środka dowodowego. Równocześnie, w praktyce stosowania przepisów regulujących orzekanie w przedmiocie chorób zawodowych przyjmuje się, że organ inspekcji sanitarnej nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Dzieje się tak, ponieważ orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi ono wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Dlatego właśnie, organy administracyjne są związane ustaleniami zawartymi w orzeczeniach lekarzy orzeczników (jednostek orzeczniczych) i - nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć - nie mają podstaw do przyjmowania, że rzeczywisty stan zdrowia chorego kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących podstawę orzeczeń lekarskich (por. w szczególności wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1078/06 i powołane w nim orzecznictwo). Zaprezentowana osobliwość postępowania w przedmiocie ustalenia choroby zawodowej oddziałuje na zakres kontroli ostatecznej decyzji administracyjnej, przeprowadzanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Sąd, badając pod względem zgodności z prawem decyzję państwowego inspektora sanitarnego, może poddać w wątpliwość dokonane przez niego ustalenia faktyczne, co prowadzi do zakwestionowania pod względem formalnym również orzeczenia lekarskiego. Także wyrok Sądu nie może jednak dotyczyć merytorycznej treści orzeczenia lekarskiego. Jego ocenie podlega natomiast legalność zaskarżonej decyzji administracyjnej – w tym – zgodność z prawem czynności podejmowanych przez organy w postępowaniu administracyjnym. Nie można bowiem tracić z pola widzenia tego, że co prawda, orzeczenia jednostek orzeczniczych mają walor dowodu z opinii biegłego. Jednocześnie jednak, decyzję w sprawie wydaje organ administracyjny i to jego ocenie jest poddany materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym. Jeżeli zaś ujawniają się w nim niejasności, powinnością organów obydwu instancji jest ich usunięcie i precyzyjne ustalenie stanu faktycznego. Dokonując subsumpcji stanu faktycznego zaistniałego w przedmiotowej sprawie pod zaprezentowany stan prawny, determinujący sposób czynienia ustaleń w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie choroby zawodowej należy zwrócić uwagę na to, że ponad wszelka wątpliwość praca świadczona przez Skarżącą była wykonywana w warunkach narażenia na chorobę zawodową. Przyczyną rozstrzygnięcia o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej były natomiast orzeczenia jednostek orzeczniczych obydwu stopni, w których nie rozpoznano u Wnioskodawczyni choroby zawodowej – zespołu cieśni nadgarstka. Mając na względzie znaczenie dowodowe tych dokumentów, należy jednak zauważyć pewną niekonsekwencję dającą się zaobserwować w orzeczeniu jednostki orzeczniczej II stopnia, która nie została zauważona przez Organy administracyjne obydwu instancji. Treść tego dokumentu wpłynęła zaś na takie, a nie inne rozstrzygnięcie w przedmiocie choroby zawodowej Skarżącej. Lekarze orzecznicy działający w jednostce orzeczniczej II stopnia nie dopatrzyli się bowiem w Wnioskodawczyni znamion choroby – zespołu cieśni nadgarstka. W tej sytuacji, powołując się m.in. na tę wypowiedź specjalistów, Organ I instancji stanął na stanowisku, że brak jest podstaw do stwierdzenia u Strony choroby zawodowej - przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy: zespołu cieśni w obrębie nadgarstka. Uwadze organów uszło natomiast inne spostrzeżenie zawarte w orzeczeniu jednostki orzeczniczej II stopnia. Stwierdzono tam, że zespół cieśni nadgarstka ma etiologię wieloczynnikową i ponad połowa przypadków ma nieustaloną przyczynę. Równocześnie, w omawianym dokumencie wyartykułowano dające się zauważyć u Skarżącej, pozazawodowe czynniki ryzyka zespołu cieśni nadgarstka. W konsekwencji, lekarze – orzecznicy nie znaleźli podstaw do rozpoznania u badanej, co najmniej z wysokim prawdopodobieństwem, przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego, wywołanej sposobem wykonywania pracy, pod postacią zespołu cieśni w obrębie nadgarstka (por. ostatni akapit orzeczenia lekarskiego jednostki orzeczniczej II stopnia). Taka treść orzeczenia budzi wątpliwości Sądu. Nie dotyczą one merytorycznej trafności dokonanej w nim oceny. U ich źródeł leży natomiast nieścisłość dająca się zaobserwować we wspomnianym dokumencie. Z jednej bowiem strony, lekarze orzecznicy stanęli na stanowisku, że w chwili badania u Skarżącej nie wystąpiły oznaki zespołu cieśni nadgarstka. Równocześnie wskazano jednak, że brak jest podstaw ku temu, aby co najmniej z wysokim prawdopodobieństwem wiązać u Wnioskodawczyni zespół cieśni nadgarstka ze sposobem wykonywania przez nią pracy. To właśnie wywołuje zastrzeżenia. Albo bowiem Strona nie cierpi na zespół cieśni nadgarstka i dlatego odmawia się jej stwierdzenia choroby zawodowej, albo jest dotknięta tą chorobę, tyle że nie mającą zawodowej przyczyny i ta właśnie okoliczność jest przyczyną braku stwierdzenia choroby zawodowej. Tymczasem ani Organ I instancji, ani Organ odwoławczy nie zauważyli tej niekonsekwencji w argumentacji jednostki orzeczniczej II stopnia i bezkrytycznie dali jej wiarę. To zaś zdeterminowało taką, a nie inną treść zaskarżonej decyzji. W przekonaniu Sądu, zasygnalizowana okoliczność wymaga ponownego zbadania, ponieważ ma istotny wpływ na wynik sprawy. Tego właśnie powinien dokonać [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny raz jeszcze odnosząc się do wniosku Strony. W związku z tym orzeczono, jak w sentencji wyroku. Stało się tak na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302).