III SA/Gl 597/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Asesor WSA Piotr Pyszny Protokolant po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. S., J. P., M. S. na ponowne rozstrzygnięcie [...] Centrum Przedsiębiorczości w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy dofinansowania projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 oddala skargę. Pismem z [...] r. nr [...] [...] Centrum Przedsiębiorczości w C. jako Instytucja Organizująca Konkurs (dalej: IOK, [...]CP), poinformowało A. S., J. P. oraz M. S. prowadzących działalność gospodarczą jako wspólnicy spółki cywilnej A (dalej: strona, wnioskodawca, skarżący) o negatywnej ponownej ocenie merytorycznej złożonego wniosku o dofinansowanie ze środków unijnych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, złożonego co do konkursu nr [...]. Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym. Skarżący 9 czerwca 2020 r. złożyli wniosek o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, któremu nadano nr [...]. Pismem z [...] r., zostali poinformowani przez lOK, że złożony wniosek pozytywnie przeszedł etap oceny merytorycznej, jednak ze względu na niewystarczające środki na dofinansowanie wszystkich projektów, wniosek nie został wybrany do dofinansowania. Po ocenie merytorycznej przyznana punktacja ogólna wniosku wyniosła 18 pkt (Ekspert nr I - 18 pkt. Ekspert nr II - 18 pkt), co oznacza, że wniosek nie uzyskał wymaganej dla otrzymania dofinansowania minimalnej liczby punktów. Nie zgadzając się z powyższym 16 listopada 2020 r. skarżący wnieśli protest do Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2014-2020 – Zarządu Województwa [...], celem weryfikacji negatywnej oceny merytorycznej złożonego wniosku o dofinansowanie. W uzasadnieniu protestu wskazali, że ocena w zakresie kryteriów punktowych podstawowych: "Wpływ projektu na gospodarkę regionu", "Efektywność projektu" oraz "Dodatkowe efekty projektu" jest błędna. IZ RPO W[...] w dniu [...] r. uwzględniła złożony przez skarżących protest. W uzasadnieniu swojego stanowiska: - w zakresie kryterium "Wpływ projektu na gospodarkę regionu" IZ RPO W[...] stwierdziła, że ocena merytoryczna projektu została dokonana przez Eksperta nr 2 w sposób nieprawidłowy; - w zakresie kryterium "Efektywność projektu" IZ RPO W[...] stwierdziła, że ocena merytoryczna dokonana przez Eksperta nr 1 nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia w zakresie kwestii dotyczącej utrzymania miejsc pracy. Natomiast w pozostałym zakresie uznała, że ocena merytoryczna projektu była prawidłowa, a protest jest niezasadny. Po ponownej ocenie merytorycznej złożonego wniosku przyznana punktacja ogólna wyniosła 19,5 pkt (Ekspert nr I - 18 pkt, Ekspert nr II - 21 pkt), co oznaczało, że ponownie wniosek nie uzyskał wymaganej dla oceny pozytywnej minimalnej liczby punktów. O powyższym poinformowano skarżących pismem z [...] r. Z załączników do tego pisma w postaci karty ocen ustalono, że zdaniem eksperta nr 1, wprowadzany produkt, tj. kosmetyki na bazie składników pochodzenia naturalnego dla skóry atopowej są nowym produktem ale tylko dla wnioskodawcy, którego projekt nie prowadzi do wdrożenia, ani innowacji produktowej, ani innowacji procesowej co najmniej w skali regionu. Innowacja procesowa – wskazana we wniosku - polegać bowiem będzie na uruchomieniu nowego magazynu, w którym pakowanie (bardziej ekologiczne) i dystrybucja towarów odbywać się będzie przez dokonanie znaczących zmian w zakresie technologii, urządzeń oraz oprogramowania. Tymczasem według podręcznika Oslo Manual innowacja procesowa to wdrożenie nowej lub istotnie ulepszonej metody produkcji lub świadczenia usługi. Do innowacji procesowych zaliczane są również nowe lub istotnie ulepszone metody tworzenia i świadczenia usług (methods of the creation and provision of services). Może to obejmować istotne zmiany w sprzęcie i oprogramowaniu stosowanych w przedsiębiorstwach usługowych (service-oriented firms) oraz zmiany procedur i technik używanych do świadczenia usług (procedures or techniques employed to deliver services). Zdaniem oceniającego w treści wniosku, nie sparametryzowano procesu produkcji, obsługi i realizacji dostaw w sposób, który pozwoliłby jednoznacznie pokazać jego przewagę technologiczną (istotnego ulepszenia) w porównaniu do rozwiązań dostępnych na rynku województwa [...]. Sam fakt wprowadzenia danego sposobu pakowania i dystrybucji, nie świadczy o innowacji procesowej, skoro nie wskazano żadnych argumentów, odnoszących się do znaczącego ulepszenia procesu dystrybucji w stosunku do technologii, znanych na rynku regionalnym. Wdrożenie danego sposobu produkcji, obsługi i realizacji dostaw musi cechować przewaga technologiczna w porównaniu do rozwiązań dostępnych na rynku, czego wnioskodawca nie dowiódł. W związku z powyższym, zdaniem oceniającego, projekt nie prowadzi do wdrożenia innowacji procesowej w skali co najmniej regionu, a co najwyżej w skali samego wnioskodawcy. Ponadto po zapoznaniu się z dokumentacją aplikacyjną oceniający zauważył, że przedstawione uzasadnienie w pkt B.9.1 bardzo ogólnie odnosi się do innowacji produktowej i nie charakteryzuje proponowanego produktu pod kątem porównania do tych, które są oferowane na rynku woj. [...]. Samo wprowadzenie danego produktu na rynek nie jest wystarczające do uznania rozwiązania jako innowacja produktowa - technologiczna w skali co najmniej regionu. W treści wniosku nie wskazano żadnych szczegółów dotyczących przeprowadzonych badań rynku, tj. jakie rozwiązania analizowano, jakie bazy danych przeszukano. Argumenty podane przez wnioskodawcę nie stanowią znaczącego ulepszenia produktu i nie mają istotnego znaczenia z punktu widzenia aktualnie oferowanych kosmetyków, gdyż nie zostały konkretnie skorelowane do cech produktów aktualnie oferowanych na rynku regionalnym woj. [...], stwierdzono jedynie brak występowania tego typu produktów u konkurentów bez przedstawienia wyczerpującej analizy porównawczej. Tymczasem wg podręcznika Oslo Manual innowacja produktowa oznacza wprowadzenie na rynek przez dane przedsiębiorstwo nowego towaru lub usługi, lub znaczące ulepszenie oferowanych uprzednio towarów lub usług w odniesieniu do ich charakterystyk lub przeznaczenia. W przedłożonej do oceny dokumentacji nie wskazano znaczącego zakresu ulepszenia cech jakościowych oraz użytkowych proponowanego produktu. Nie sparametryzowano oferowanego produktu w sposób, który pozwoliłby jednoznacznie pokazać jego przewagę (istotnego ulepszenia) w porównaniu do podobnych rozwiązań dostępnych na rynku regionalnym. Ponadto cechy nowego produktu nie zostały poparte żadnymi wynikami badań i dowodami. Dlatego też, zdaniem eksperta, proponowane kosmetyki nie charakteryzują się znaczącym ulepszeniem w porównaniu do rozwiązań dostępnych na rynku woj. [...]. Konsekwencją powyższego było stwierdzenie, że projekt nie prowadzi do wdrożenia innowacji technologicznej, co najmniej w skali regionu, a co najwyżej w skali samego przedsiębiorcy. Aby projekt mógł zostać uznany za bardziej efektywny jakościowo, musiałby wprowadzać innowację procesową lub produktową co najmniej w skali regionu, co w analizowanym przypadku nie miało miejsca. W odniesieniu natomiast do planowanych efektów w zakresie opłacalności finansowej ekspert nr 1 uznał, że te są proporcjonalne do poniesienia nakładów inwestycyjnych oraz zaangażowania zasobów infrastrukturalnych i ludzkich z uwagi na fakt, że projekt przyczyni się do wzrostu wolumenu sprzedaży obecnie oferowanych produktów/usług. Z kolei ekspert nr 2 zwrócił uwagę, że wnioskodawca planuje nabycie nowych środków trwałych w kwocie netto [...] zł. Prognozy finansowe ujęte w pkt. I. wniosku "Efektywność projektu" wskazują na znaczący, dwukrotny wzrost przychodów z uwzględnieniem inwestycji objętej wnioskiem o dofinansowanie, związanej z przedmiotowym projektem. Pozytywnie odniósł się również do planowanego utworzenia dwóch dodatkowych miejsc pracy w dziale kontroli jakości oraz w dziale wysyłek paczek. Natomiast w zakresie efektów jakościowych podzielił stanowisko wnioskodawcy zawarte w pkt B.20 wniosku. Ponieważ przyznana punktacja ogólna wyniosła 19,5 pkt, ponownie wniosek nie uzyskał wymaganej dla oceny pozytywnej minimalnej liczby punktów. Wobec powyższego skarżący, działający przez pełnomocnika, złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Domagając się przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci wyciągu z listy ocenionych projektów zgłoszonych do dofinansowania w kategorii mikro oraz małe przedsiębiorstwa oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zarzucili organowi naruszenie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2020 r., poz. 818) przez wadliwą ocenę kryterium punktowego podstawowego efektywność projektu i przyznaniu mu 3 punktów przez oceniającego nr 1, pomimo tego, że wniosek spełniał przesłanki do przyznania mu 6 punktów w ramach tego kryterium. Przyznanie obniżonej liczby punktów w opinii skarżących wynikało z faktu, że oceniający nr 1, dokonując oceny kryterium "Efektywność projektu", badał aspekty projektu podlegające ocenie wyłącznie w ramach kryterium "Dodatkowe efekty projektu". Według skarżących miało to istotny wpływ na wynik oceny, gdyż doprowadziło do przyznania wnioskowi zaniżonej liczby punktów i w konsekwencji do niewybrania wniosku do dofinansowania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że ekspert nr 1 w ramach oceny kryterium "Efektywność projektu" niezasadnie brał pod uwagę aspekty wniosku podlegające ocenie w ramach kryterium "Dodatkowe efekty projektu", podczas gdy to kryterium nie stanowiło przedmiotu ponownej oceny, gdyż Zarząd Województwa [...] uwzględnił protest złożony przez skarżących w zakresie kryterium "Efektywność projektu" i to kryterium miało stać się przedmiotem ponownego badania przez ekspertów. Ponadto przyznając punkty za "Efektywność projektu" badano i oceniano te same aspekty wniosku, które już oceniono w ramach innego, wyraźnie wyodrębnionego kryterium. Tymczasem przy ocenie każdego kryterium powinny być brane pod uwagę inne aspekty – szczegółowo opisane w dokumencie "Kryteria wyboru projektów". W przeciwnym razie poszczególne wnioski mogą otrzymywać zwielokrotnioną liczbę punktów za ten sam aspekt wniosku lub tracić możliwość uzyskania większej niż przewidziano liczby punktów z uwagi na te same niedostatki w ramach danego aspektu. Do takiej sytuacji doszło w niniejszej sprawie. Ekspert nr 1 przeprowadzając ponowną ocenę projektu przyznanie 3 z 6 punktów możliwych do uzyskania uzależnił od aspektu wprowadzenia innowacji technologicznych, co najmniej w skali regionu województwa [...]. W ten sposób naruszył przepisy ustawy wdrożeniowej. Konsekwencją tego naruszenia była odmowa przyznania wnioskowi 3 dodatkowych punktów w ramach kryterium "Efektywność projektu". Niezasadne obniżenie oceny doprowadziło do obniżenia średniej liczby punktów przyznanej przez ekspertów. Gdyby ekspert nr 1 prawidłowo ocenił w/w kryterium i nie odjął 3 punktów w oparciu o aspekty brane pod uwagę przy ocenie odmiennego kryterium to wówczas wniosek skarżących również otrzymałby 21 pkt. Popełnione naruszenie – w ocenie skarżących- miało więc istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przy prawidłowej ocenie wniosku przez eksperta nr 1 skarżący otrzymaliby dofinasowanie w ramach projektu. W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu, wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo wyjaśnił, że fakt odniesienia się przez eksperta do kwestii innowacyjności planowanego przedsięwzięcia, która podlega ocenie również w ramach innego kryterium nie świadczy o błędzie w jego ocenie. Podobnie fakt, że Zarząd Województwa [...] uznał protest wnioskodawcy względem kryterium "Dodatkowe efekty projektu" za niezasadny - nie oznacza, że eksperci nie mogą odnieść się w ramach oceny kryterium "Efektywność projektu" do aspektów, które podlegały ocenie w ramach "Dodatkowych efektów projektu", a które mają wpływ również na efektywność planowanego przedsięwzięcia. Oceniający w ramach przedmiotowego kryterium mógł bowiem wziąć pod uwagę wszystkie aspekty, które według jego wiedzy i doświadczenia mają wpływ na "Efektywność projektu". Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Zarzut skargi naruszenia art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej przez wadliwą ocenę przez eksperta nr 1 kryterium punktowego "Efektywność projektu" nie zasługuje na uwzględnienie (wskazanie w części wstępnej skargi, że 3 pkt w tym zakresie przyznał ekspert nr 2 należało uznać za oczywistą omyłkę pisarską). Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej Właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Przepis ten był już wielokrotnie przedmiotem wykładni sądów administracyjnych, która zachowuje aktualność i jest do wykorzystania w niniejszej sprawie. Niezmiennie zasadą jest, że wybór projektów do dofinansowania podlega ocenie sądowej pod kątem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, ze zm.).Ustawa wdrożeniowa nie przewiduje odmiennych kryteriów sądowej oceny dla negatywnej oceny projektu. Rolą sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola prawa i nie jest on władny dokonywać oceny słuszności, efektywności, racjonalności kryteriów konkursowych, ani tym bardziej zastępować oceniających lub weryfikować merytorycznie wiedzę ekspercką. Sądowa kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona do kryterium legalności rozumianym stricte jako zgodność albo niezgodność oceny z prawem powszechnie obowiązującym i niesprzecznymi z nim postanowieniami systemu realizacji (z wyroku WSA w Gliwicach z 15 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 87/21). W wyroku z 6 czerwca 2018 r., w sprawie o sygn. akt I SA/Kr 370/18, WSA w Krakowie stwierdził, że rozpatrując skargę wniesioną na negatywną ocenę projektu, sąd administracyjny powinien badać zasadność oceny projektu, czyli sięgać do argumentacji, na podstawie której projekt został oceniony. Należy przy tym zaznaczyć, że kontrola sądu administracyjnego przeprowadzana w tym zakresie, powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu. Trzeba bowiem mieć na uwadze, iż sądowa kontrola legalności działań organu w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona, albowiem sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi. Ten krótki wstęp był konieczny dla przedstawienia zasad przewidzianej w art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej sądowej kontroli tego typu aktu, jakim jest ponowna negatywna ocena projektu Wracając zatem do zarzutu skargi. Argumentacja strony skarżącej zmierza do wykazania, że ponowna ocena projektu została przeprowadzona przez eksperta nr 1 z naruszeniem zasad wynikających z Regulaminu konkursu, ponieważ oceniając efektywność projektu ekspert wziął pod uwagę aspekty dotyczące dodatkowych efektów projektu, ocenione już w ramach tego kryterium. Wymaga to przyjrzenia się Kryteriom merytorycznym obowiązującym w konkursie przy ocenie projektów. Kryterium "Efektywność projektu" zostało zdefiniowane następująco: Kryterium otwarte (poniższe rozwiązania nie stanowią katalogu zamkniętego). W kryterium tym zweryfikowane zostanie, czy planowane efekty projektu są proporcjonalne do planowanych do poniesienia lub zaangażowania nakładów inwestycyjnych. Oceniający wezmą pod uwagę wpływ realizacji projektu na osiągnięcie m.in. następujących efektów: nabycie środków trwałych/wartości niematerialnych i prawnych, wzrost lub utrzymanie konkurencyjności przedsiębiorstwa czy tworzenie bądź utrzymanie miejsc pracy. Kryterium Dodatkowe efekty projektu: Kryterium stanowi katalog zamknięty , w ramach którego ocenie podlegać będą następujące aspekty: - wprowadzenie nowych rozwiązań organizacyjnych lub marketingowych umożliwiających utrzymanie konkurencyjności przedsiębiorstwa – 2 pkt; - czy projekt wprowadza innowację technologiczną co najmniej w skali regionu województwa [...] – 2 pkt; - czy w rezultacie realizacji projektu nastąpi zmiana profilu działalności wynikająca z przebranżowienia czy dostosowania się do sytuacji na rynku – 2 pkt; - inne dodatkowe efekty projektu (np. poprawa BHP, wprowadzenie rozwiązań umożliwiających pracownikom zdalne wykonywanie obowiązków) – 2 pkt. Zasadniczą cechą kryterium efektywności projektu jest jego otwartość. Wynika to z definicji kryterium zamieszczonej w poz. 9 Kryteriów merytorycznych (poniższe rozwiązania nie stanowią katalogu zamkniętego.). Już z tego faktu wynika pierwszy wniosek, w myśl którego ocena tego kryterium pozostawiona została uznaniu ekspertów, którzy powinni ocenić je zgodnie ze swoją wiedzą, a oceny tej Sąd, co tu już zostało nadmienione, nie może zastąpić własnym przekonaniem i weryfikować merytorycznie. Niewątpliwie, i tego organ nie kwestionuje, w ocenie efektywności projektu ekspert odwołał się także do aspektów, które miały znaczenie dla oceny kryterium dodatkowych efektów projektu (innowacja technologiczna). Sąd podzielił jednak stanowisko organu, zgodnie z którym nie jest to naruszeniem zasad Kryteriów wyboru projektów ani samego Regulaminu Konkursu, a zatem nie jest naruszeniem art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Otwarty charakter oceny kryterium efektywności nie wyklucza uwzględnienia tych aspektów, które mają znaczenie zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku. Jeżeli w ocenie eksperta w pojęciu efektywności projektu mieści się taki aspekt jak innowacja technologiczna (produktowa lub procesowa), to należy ten pogląd zaakceptować. Odwołanie się do tych aspektów przy ocenie efektywności projektu nie oznacza zanegowania oceny przyjętej w ramach kryterium dodatkowych efektów projektu. Ponadto kryterium efektywności projektu, z uwagi na jego otwarty charakter, ma szerszy zakres przedmiotowy niż kryterium dodatkowych efektów. W zależności od tego, czy owe dodatkowe efekty występują czy nie, inaczej może być oceniana ogólna efektywność projektu. Twierdzenie, jakoby były to zbiory aspektów rozdzielne, czyli takie, które nie mogą się powtórzyć w obydwu kryteriach nie znajduje uzasadnienia w samych Kryteriach merytorycznych. Dla przykładu, w definicji kryterium nr 1 "Projekt realizuje cele, dla których zrealizowano konkurs" występują: utrzymanie miejsc pracy oraz utrzymanie i zwiększenie konkurencyjności przedsiębiorstwa. Owa konkurencyjność przedsiębiorstwa występuje również w kryterium merytorycznym nr 9 "Efektywność" projektu" i nr 10 "Dodatkowe efekty projektu". Aspekt utrzymania miejsc pracy jest oceniany w ramach kryterium nr 1 oraz kryterium nr 8 "Utworzenie nowych miejsc pracy" i kryterium nr 9. Sąd nie ocenia w niniejszej sprawie racjonalności kryteriów konkursowych, stwierdza jedynie, że ocena przez eksperta nr 1 kryterium efektywności projektu została uzasadniona logicznie, w nawiązaniu do reguł konkursu, nie można jej zarzucić dowolności czy oderwania od treści wniosku złożonego przez stronę skarżącą w konkursie. Odnosi się to również do zarzutu obniżenia punktacji w ramach kryterium efektywności projektu z tego powodu, że przy wysokich nakładach rzędu [...] zł nie będzie wprowadzenia na rynek nowych produktów/usług. Aspekt ten wynika wprost z definicji kryterium "Efektywność projektu" zacytowanej tu powyżej. Ba-danie proporcji pomiędzy nakładami a ich wynikami jest w prostej linii oceną efektywności projektu, tak przynajmniej by wynikało również z prostych zasad logicznego myślenia. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.