III SA/Gl 597/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Protokolant specjalista Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 czerwca 2022 r. nr 380000/71/2022/RDZ/RKS-Z/MAG-205 w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia 23 czerwca 2022 r., nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako organ, Prezes ZUS) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 – dalej jako kpa) w zw. z art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm. – dalej jako ustawa COVID-19), uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. (dalej jako ZUS) z 17 lipca 2020 r. umarzającą postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku J.C. (dalej jako strona, skarżąca) o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. oraz odmówił stronie prawa do zwolnienia z opłacania składek za ten okres. W uzasadnieniu Prezes ZUS wskazał, iż strona 8 kwietnia 2020 r. złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych oddział w S. decyzją z dnia 17 lipca 2020 r. umorzył postępowanie w sprawie uznając, że zachodzi jego bezprzedmiotowość ponieważ strona nie dopełniła obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowych do 30 czerwca 2020 r. Obowiązek złożenia deklaracji we wskazanym terminie jednoznacznie wynikał z art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19. We wniosku z 21 lipca 2020 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podniosła, że pozostawała w błędzie co do terminu złożenia deklaracji. W dniu 18 września 2020 r. została wydana decyzja nr [...] uchylająca decyzję z 17 lipca 2020 r. orzekająca o odmowie skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r z uwagi na niezłożenie deklaracji rozliczeniowych za ww. miesiące w terminie. Na wyżej wskazaną decyzję w dniu 21 października 2020 r. strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/GL 1285/21 uchylił zaskarżoną decyzję z 18 września 2020 r. Następnie organ pismem z dnia 16 maja 2022 r., wezwał skarżącą do złożenia wniosku o przywrócenie terminu na złożenie brakujących deklaracji rozliczeniowych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r., wraz z podaniem przyczyny ich niezłożenia w obowiązującym terminie. Organ postanowieniem z dnia 22 czerwca 2022 r. odmówił przywrócenia terminu, a 23 czerwca 2020 r. wydał zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu wskazał, że w sprawie przywrócenia terminu do złożenia deklaracji rozliczeniowych za okres od marca do maja 2020 r. zajął już stanowisko w postanowieniu z 22 czerwca 2022 r. Skarżąca złożyła w dniu 6 lipca 2022 r. skargę na decyzję z dnia 23 czerwca 2022 r., nr [...] Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. uchylającą decyzję z dnia 17 lipca 2020 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oddział w S. nr [...] i orzekającą o odmowie skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r z uwagi na niezłożenie deklaracji w terminie. W ww. skardze do tutejszego Sądu skarżąca domagała się zwrotu zapłaconych składek za okres od marca do maja 2020 r. W uzasadnieniu skargi podniosła, że złożyła ponownie wniosek o przywrócenie terminu złożenia deklaracji rozliczeniowych za okres od marca do maja 2020 r. o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych. Natomiast Zakład Ubezpieczeń Społecznych oddział w S. ponownie odmówił zwolnienia z opłacania tych składek, pomimo wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 kwietnia 2022 r., o sygn. akt III SA/GL 1285/21. Wskazała też, iż kończy 73 lata, a jej emerytura wynosi 1427,33 zł., zaś nadpłacona kwota stanowi dla niej znaczną wartość. W odpowiedzi na skargę z dnia 6 lipca 2022 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację wniósł o oddalenie skargi oraz o zwieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej sprawy o sygn. akt III SA/GL 1285/21. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 – dalej jako ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ppsa). Sąd rozpoznając sprawę miał na uwadze, że zaskarżona decyzja objęta jest dyspozycją art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wobec tego organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę na skutek wyroku WSA związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku. Należy przy tym podkreślić, że użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swym zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", gdyż zawiera się w nim nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" - stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej - dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu (...), art. 153 p.p.s.a.). Wobec powyższego skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie zobligowany był do zbadania czy organ odwoławczy wywiązał się ze wskazań i zaleceń zawartych w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 1285/21. W tym orzeczeniu w konkluzji stwierdzono, że nie można tracić z pola widzenia przede wszystkim celów, jakie przyświecały ustawodawcy wprowadzającemu przepisami ustawy COVID możliwość ubiegania się o zwolnienie z obowiązku płacenia należności z tytułu składek. Celem tym było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w funkcjonowaniu prowadzonych przez nich działalności gospodarczych. Wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej nie tylko zadbania o zaspokojenie środków dla podstawowej egzystencji ich rodzin, ale również dopełnienia formalności dla nich nieznanych, z których uprzednio nie korzystali. W związku z czym organ rozpoznający wniosek strony na podstawie art. 9 kpa ma obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Tym samym organ dostrzegając brak deklaracji za marzec, kwiecień i maj, mając na uwadze dyspozycję powołanych wyżej przepisów art. 7 i 9 kpa, winien powiadomić stronę o braku deklaracji. Zdaniem Sądu wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek winien być rozpatrywany w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 31zt ustawy COVID-19, obsługa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o których mowa w art. 31zo, realizowana jest w trybie umorzenia składek. Kwestie umorzenia składek uregulowane zostały w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 423 – dalej jako usus). Zgodnie z art. 123 usus, w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jakkolwiek art. 31 usus odsyła w pewnym zakresie do przepisów Ordynacji podatkowej, niemniej jednak odesłanie to nie dotyczy kwestii procedowania w przedmiocie rozpoznania wniosku strony. Co więcej, ustawa COVID-19 nie wyłącza zastosowania przepisów kpa, a wręcz przez odesłanie zawarte w powołanym art. 31zt do tych przepisów odsyła. Sąd stanął zatem na stanowisku, że postępowanie w przedmiocie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek toczy się według przepisów kpa. W związku z czym zastosowanie w sprawie winien znaleźć przepis art. 7 kpa, zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto w myśl art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ww. wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2022 r. o sygn. akt III SA/Gl 1285/22 uchylił decyzję z 18 września 2020 r., znak [...] bowiem stwierdził niewypełnienie przez organ odwoławczy wymogów z art. 7 i 9 kpa., oraz nieuwzględnienie art. 15zzzzzn2, ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 2255). Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji uwzględnił zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażone w ww. wyroku w zakresie stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki. Organ zawiadomił stronę o uchybieniu terminu i wezwał skarżącą do złożenia wniosku o przywrócenie terminu złożenie brakujących deklaracji rozliczeniowych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r., wraz z podaniem przyczyny ich niezłożenia w obowiązującym terminie. Zupełnie pominął jednak zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w zakresie powołanych wyżej przepisów art. 7 i 9 kpa. Organ dostrzegając brak deklaracji za marzec, kwiecień i maj 2020r., mając na uwadze dyspozycję ww. przepisów winien powiadomić stronę o braku deklaracji, czego nie wykonał. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, 8 kwietnia 2020 r skarżąca złożyła wniosek (RDZ) o zwolnienie z opłacania składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r., i to wówczas organ zgodnie z art. 9 kpa miał obowiązek wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Tego organ rozpoznający wniosek strony nie wykonał. Gdyby organ poinformował wówczas stronę o terminie do złożenia deklaracji rozliczeniowych, miałaby ona możliwość dokonania wymaganej czynności w terminie ustawowym. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe wskazania co do dalszego procedowania w sprawie. Z powyższych względów należało uznać, że zaskarżona decyzja organu II instancji wydana zostały z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 9 kpa, gdyż w sprawie nie zostało przeprowadzone postępowanie z zastosowaniem ww. przepisów. Uznając zatem, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił decyzję Prezesa ZUS.