III SA/Gl 598/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Iwona Wiesner (spr.), Protokolant Specjalista Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi P.U. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę. Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją z [...]r. nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2, art. 268a ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późno zm., dalej: kpa), art. 97 ust. 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 z późno zm.), § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 z późno zm.), po rozpatrzeniu odwołania P.U. (strona, skarżący, funkcjonariusz) od decyzji nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w C. z [...] r. cofającej mu uprawnienie do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, przyznanego decyzją tego organu nr [...] z [...] r., postanowił utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja została wydana w ustalonym przez organ stanie sprawy, a to pozostający w służbie stałej P.U. [...] r. wniósł do właściwego w sprawie organu Policji oświadczenie mieszkaniowe w celu ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości, w którym podał, że zamieszkuje w R. przy ul. [...] (meldunek od [...] r., tj. od urodzenia) u swojego ojca J.U.. Dołączył do niego m.in. kopię decyzji Wójta Gminy R. w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2014 ustalonego wobec E i J.U. (współwłasność udział 1/1) ul. [...], R., w której jako przedmiot opodatkowania wskazane zostały budynki mieszkalne w R. ul. [...], o powierzchni 231,75 m2 oraz budynki związane z działalnością gospodarczą, pozostałe budynki i grunty, w tym związane z działalnością gospodarczą, wszystkie pod adresem R. ul. [...]. Decyzją Komendanta Miejskiego Policji w C. nr [...] z [...] r. przyznano funkcjonariuszowi równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej w wysokości przysługującej policjantowi samotnemu. Świadczenie zostało mu przyznane, ponieważ policjant zamieszkuje w domu jednorodzinnym w miejscowości R. przy ul. [...], do którego tytuł prawny posiadają rodzice policjanta, a funkcjonariusz nie posiadał tytułu prawnego do żadnego lokalu czy domu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. (Mimo że w oświadczeniu mieszkaniowym funkcjonariusz wyraźnie napisał, że zamieszkuje na podstawie ustnej umowy z właścicielem J.U., ojcem.) Powyższe potwierdzono w oświadczeniu mieszkaniowym za 2016 r. Natomiast w oświadczeniu mieszkaniowym z [...] r. funkcjonariusz wskazał, że właścicielami domu na podstawie aktu notarialnego są oboje rodzice, a w domu oprócz niego mieszkają jego rodzice, siostra i szwagier. W oświadczeniu z [...] r. funkcjonariusz potwierdził miejsce zamieszkania i podał, że dom jednorodzinny ma powierzchnię 90 m2, mieszka tam 5 osób, natomiast on zajmuje jeden pokój o powierzchni około 10 m2. Jego rodzice są również właścicielami budynku pod adresem R., ul. [...], gdzie zamieszkuje jego babcia A.D.. W dniu [...] r. funkcjonariusz wyjaśnił, że zamieszkuje w budynku, który został dobudowany do budynku dziadków A. i E. D.. Dobudowany budynek to 91,3 m2 powierzchni użytkowej. Budynek rodziców znajduje się pod adresem R., ul. [...], natomiast dom dziadków ma adres R., ul. [...]. Rodzice dostali dom dziadków aktem notarialnym, w którym jest zapis o służebności dla dziadków, którzy użytkują i zamieszkują. Funkcjonariusz dostarczył kolorową kserokopię projektu rozbudowy budynku mieszkalnego z przystosowaniem na dwurodzinny, w którym jako inwestorzy wskazani zostali E.D. i J.U., a adres budowy to R., ul. [...]. Dane budynku przed rozbudową i po rozbudowie: powierzchnia zabudowy odpowiednio 90,5m2 i 169,18m2, powierzchnia całkowita 121 m2 i 323,08 m2, powierzchnia użytkowa 95,16 m2 i 186,5 m2, kubatura 461,55 m3" i 1184,26 m3. Kosztorys uproszczony, w którym podano dane ogólne budynku dobudowywanego: powierzchnia zabudowy 78,68 m2, powierzchnia całkowita 202 m2, powierzchnia użytkowa 91,3 m2 i kubatura 722,70 m3. Rzut parteru, z którego wynika, że w części należącej do dziadków znajdują się m.in.: 3 pokoje, kuchnia, wc/łazienka, a w części należącej do rodziców: kuchnia, jadalnia, łazienka i pokój. Rzut piętra, gdzie w części należącej do dziadków zaznaczono pokój telewizyjny i strych, a w części rodziców: 3 pokoje, kuchnię i łazienkę. Na rzutach poszczególnych kondygnacji trudne do odczytu są szczegółowe wymiary poszczególnych pomieszczeń, natomiast dobrze widoczne są zarysy pomieszczeń z opisami i ich rozkład. W dniu [...] r. do KMP w C. wpłynęło oświadczenie mieszkaniowe funkcjonariusza, w którym zawiadomił, że [...] r. zawarł związek małżeński z A.Z., która zamieszkała wraz z nim w R. przy ul. [...], choć zameldowana jest w C. przy ul. [...], w mieszkaniu swoich rodziców - dwupoziomowym, o powierzchni użytkowej 105,7 m2, składającym się z 5 pokoi, kuchni, łazienki, wc, 2 przedpokoi i wiatrołapu. Do oświadczenia policjant dołączył oświadczenie swojej żony, że nie posiada żadnego domu ani lokalu mieszkalnego, a następnie oświadczenie swojego ojca, że pod adresem R., ul. [...] zamieszkuje 6 osób, syn (funkcjonariusz) i jego żona mają do swojej dyspozycji pokój o wielkości około 12 m 2, a powierzchnia mieszkalna domu to około 94 m2, a w budynku znajduje się: 5 pokoi, 1 kuchnia, 2 łazienki na dwóch kondygnacjach. Zawiadomieniem z [...] r. Komendant Miejski Policji w C. poinformował funkcjonariusza o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a zostało doręczone [...] r. W toku postępowania organ ustalił w rejestrze Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności, że pod adresem R., ul. [...] aktualnie zameldowane są 4 osoby: E. i J. U., P.U. i jego siostra I.S., a pod adresem R., ul. [...] - tylko A.D. (babcia). Z portalu Google Maps Polska uzyskano zdjęcia "podwójnego" domu usytuowanego w R. przy ul. [...] (oryginalny opis zdjęcia numer domu [...], poprawiony odręcznie na [...]) oraz znajdującego się po jego lewej stronie jakby w głębi działki domu, co do którego funkcjonariusz oświadczył, że jest to budynek należący do Z.D. pod adresem R., ul. [...]. Po zapoznaniu się przez funkcjonariusza ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, organ pierwszej instancji decyzją nr [...] z [...] r. cofnął funkcjonariuszowi uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przyznanego decyzją nr [...] z [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji odwołując się do ustaleń faktycznych powołał art. 92 ust. 1 ustawy o Policji i definicję legalną członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego i przyznawaniu świadczeń pieniężnych związanych z mieszkaniami funkcjonariuszy Policji - art. 89 ustawy pragmatycznej oraz jeden z przypadków odmowy przydziału lokalu mieszkalnego z uwagi na posiadanie odpowiedniego lokalu mieszkalnego i domu - art. 95 ust. 1 pkt 2 tamże; normy zaludnienia - § 2 i § 3 rozporządzenia MSWiA z 18.05.2005 r. oraz z rozporządzenia MSWiA z 28.06.2002 r. Organ wywiódł, że dom, w którym policjant wraz z żoną zamieszkuje, należy do osoby najbliższej dla funkcjonariusza, a w świetle ugruntowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa, długotrwałe udostępnienie mieszkania do wyłącznego korzystania, mające miejsce między najbliższymi członkami rodziny, kwalifikuje występujący między nimi stosunek prawny jako umowę użyczenia odwołując się do art. 336 Kodeksu cywilnego. Organ stwierdził, że w sprawie zachodzi przesłanka z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, wyłączająca przydział lokalu na podstawie decyzji administracyjnej, tym samym funkcjonariusz nie spełnienia przesłanek do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu, gdyż zamieszkuje w sposób długotrwały z osobami sobie bliskimi i jest posiadaczem zależnym części domu R. ul. [...]. Organ nie dał wiary stanowisku funkcjonariusza, że w tak dużym dwukondygnacyjnym domu o powierzchni użytkowej 186,5 m2 policjantowi i jego żonie udostępniono do korzystania pokój o powierzchni ok. 10 m2. Wobec powyższego przyjęto, że obecnie potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza zostały zaspokojone, a zatem przestał spełniać warunki przyznania świadczenia, o których mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z 28.06.2002 r. i na podstawie § 6 tego rozporządzenia cofnięto policjantowi uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Funkcjonariusz nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem złożył w terminie odwołanie Zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpoznania sprawy, zaniechanie należytego ustalenia sytuacji mieszkaniowej strony oraz okoliczności faktycznych wpływających na ocenę uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, skutkujące błędną oceną sprawy dokonaną na gruncie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i naruszenie art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. [?] brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. W uzasadnieniu odwołania podkreślono, że z uzasadnienia decyzji nie wynika jednoznacznie, czy prawo do równoważnika cofnięto z uwagi na kwalifikację stosunku prawnego łączącego stronę z właścicielami nieruchomości i przyjęcie, że jest to posiadanie zależne, czy też ze względu na przekroczenie ustawowych norm zaludnienia, albowiem oba te argumenty zostały przywołane przez organ w treści uzasadnienia. Organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych, które legły u podstaw wydania kwestionowanej decyzji, w jej uzasadnieniu podano, że strona zamieszkuje wraz z członkami rodziny w dużym dwukondygnacyjnym domu o powierzchni użytkowej 186,5 m2, na tej podstawie przyjęto, że z całą pewnością zajmuje powierzchnię większą aniżeli deklarowana w toku postępowania. Strona zamieszkuje w budynku położonym pod adresem R., ul. [...], zaś drugi budynek mieści się pod adresem R., ul. [...] i został nabyty przez rodziców policjanta przy jednoczesnym ustanowieniu służebności mieszkania dla darczyńców, w związku z czym brak jest podstaw do uwzględniania powierzchni budynku położonego przy ul. [...] do łącznej powierzchni nieruchomości, skoro w budynku tym mogą zamieszkiwać inne osoby, a jednocześnie brak dowodu na to, by funkcjonariusz w jakikolwiek sposób korzystał z nieruchomości oznaczonej nr [...]. Fakt zaś połączenia obu budynków przejściami umożliwiającymi komunikację, nie oznacza automatycznie, że jest to jedna łączna nieruchomość oddana do użytku stronie. Podważono możliwość czynienia prawidłowych ustaleń faktycznych w oparciu o dokumenty, które organ sam określił jako nieczytelne, nie podając jednocześnie, które z treści zawartych w tychże dokumentach zdołano uznać za czytelne, a których nie, a co za tym idzie nie można przyjąć, że owe ustalenia organu są prawidłowe. Skoro organ zaniechał wyjaśnienia tych okoliczności, to brak podstaw do negowania oświadczenia policjanta co do tego, ile pomieszczeń zajmuje i jaką mają powierzchnię. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek przeciwdowodu obalającego wersję strony, a samo subiektywne przeświadczenie organu nie jest wystarczające i stanowi o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów. Wskazano na niezmienione okoliczności sprawy w porównaniu do dnia przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji Komendanta Miejskiego Policji w C. nr [...] z [...] r., poza zawarciem przez funkcjonariusza małżeństwa, nie kwestionowano wówczas faktu i sposobu użytkowania jednego pokoju. Stwierdzono, że decyzja z 2015 r. o przyznaniu prawa do równoważnika nie została uchylona, nie stwierdzono jej nieważności, jest prawomocna i ostateczna, pozostaje w obrocie prawnym, a co za tym idzie - wiążące i miarodajne są także prawomocnie ustalone okoliczności faktyczne, które legły u podstaw jej wydania. Skarżona decyzja prowadzi do pozbawienia strony uprawnienia przyznanego mocą decyzji ostatecznej, mimo braku wykazania zamiany okoliczności faktycznych, a także świadczy o niejednolitym i niekonsekwentnym stosowaniu przepisów prawa, których brzmienie w międzyczasie nie uległo zmianie, co narusza wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli. Organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem z art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 15.08.1985 r., sygn. akt III SA 730/85). Uchylenie decyzji w toku instancji z powodu błędnego powołania podstawy prawnej oraz niewłaściwego jej uzasadnienia jest sprzeczne z art. 138 k.p.a. (wyrok NSA z 29.09.1987 r., sygn. akt IV SA 220/87). Przystępując do rozpatrzenia odwołania, organ II instancji stwierdził, że w sprawie występują trzy różne adresy R., ul. [...], [...] i [...]. Policjant twierdzi, że zamieszkuje u rodziców pod adresem R., ul. [...], gdzie jest od urodzenia zameldowany. Dom ten został dobudowany do domu dziadków adresem R., ul. [...], na potwierdzenie czego dołączył kopię projektu rozbudowy budynku mieszkalnego z przystosowaniem na dwurodzinny. Organ odwoławczy zauważył, że w tym dokumencie adres budowy został określony jako R., ul. [...], tak samo został określony przedmiot opodatkowania w decyzji Wójta Gminy R. w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2014 ustalonego wobec E i J.U. (współwłasność udział 1/1) ul. [...], R., w której jako przedmiot opodatkowania wskazane zostały różne rodzaje gruntów i budynków - wszystkie pod adresem ul. [...], R., kopię której to decyzji funkcjonariusz przedłożył w 2015 r. na potwierdzenie tego, kto jest właścicielem zajmowanego przez niego domu. Organ II instancji dokonał sprawdzenia w Geoportalu krajowym i ustalił, że wprawdzie adres R., ul. [...] nie wyświetla się wcale, ale "podwójny" budynek mieszkalny oznaczony jest adresem R., ul. [...] (działka nr [...]), natomiast pod adresem R., ul. [...] znajduje się duży, osobny dom, posadowiony na odrębnej działce (nr [...]). Jak wynika z rejestru Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności, E. i J. U. zameldowani byli na pobyt stały w domu dziadków policjanta pod adresem R., ul. [...]. W tym czasie przystąpiono do rozbudowy tego budynku mieszkalnego z przystosowaniem na dwurodzinny, a dobudowany dom oznaczono adresem R., ul. [...]. I pod tym adresem zostały zameldowane od dnia narodzin dzieci Państwa U.: P.U. (funkcjonariusz) w 1991 r. i I.S. (z domu U.) w 1992 r. W dniu [...] r. cała rodzina U. wymeldowała się z dotychczasowego miejsca pobytu stałego i zameldowała się pod adresem R., ul. [...]. W sierpniu 2017 r. funkcjonariusz oraz jego ojciec oświadczyli, że żona policjanta A.U. mieszka w R. przy ul. [...], przy czym policjant poinformował, że zameldowana jest w C. przy ul. [...], w mieszkaniu swoich rodziców. Jednak w rejestrze PESEL organ ustalił, że zmieniła ona miejsce zameldowania na pobyt stały, przy czym nie zameldowała się pod adresem zamieszkania męża (u jego rodziców), tylko opuściwszy swój domu rodzinny, od [...] r. zameldowała się na pobyt stały w C., ul. [...]. Zgodnie z art. 136 § 1 k. p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie lub zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wobec powyższego organ w dniu [...] r. wystąpił, do odwołującego i do właścicieli domu z prośbą o przedłożenie niżej wymienionych dokumentów i oświadczeń oraz zaproponował dokonanie oględzin nieruchomości przy udziale inspektora nadzoru budowlanego KWP w K.. 1) dokumentów, z których wynika prawo własności rodziców funkcjonariusza do domów oznaczonych adresami R., ul. [...], [...] i [...], w tym poświadczającego służebność mieszkania i jej wymiar ustanowionej dla babci policjanta; 2) wyjaśnień, jakim tytułem prawnym legitymuje się żona funkcjonariusza do mieszkania w C. przy ul. [...], i czy nadal pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym, skoro w oparciu o art. 25 ust. 1 ustawy z 24.09.2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 657 z późno zm.) pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania; 3) udostępnienie bardziej czytelnych kopii rzutów dwóch kondygnacji domów o numerach [...] i [...] (kopie pozostałych stron projektu przebudowy budynku mieszkalnego z przystosowaniem na dwurodzinny są doskonałej jakości) oraz projektu budowlanego, ujawniającego wymiary poszczególnych pomieszczeń, domu o numerze [...]; 4) odebranie od właścicieli tych trzech domów oświadczeń, w jaki sposób podzieli pomiędzy członków rodziny (w sumie 7 osób) do używania pomieszczenia w tych domach, oraz wyjaśnień, dlaczego w przeciwieństwie do pozostałych członków rodziny synowi udostępnili tylko jeden pokój o powierzchni 10 m2 albo 12 m2 nawet po zawarciu przez niego małżeństwa oraz sprowadzeniu żony nie zwiększono jego udziału. Wobec powyższego postanowieniem z [...] r. przedłużono okres trwania postępowania. Pismami z [...] i [...] r. odwołujący wyjaśnił, że pod adresem R., ul. [...] zamieszkuje skarżący z żoną, rodzicami, siostrą i jej mężem, a dostępne plany budynku przekazano już wcześniej do akt sprawy. Pod adresem R., ul. [...] znajduje się dom należący uprzednio do dziadków skarżącego, darowany następnie rodzicom skarżącego i obciążony prawem służebności mieszkania. Oba budynki są połączone, ponieważ dom położony pod nr [...] został dobudowany do domu babki skarżącego. Właścicielami obu budynków są rodzice skarżącego, a posesja nr [...] w ogóle nie istnieje. Przedłożył wydruk księgi wieczystej nieruchomości [działki nr [...] - niezbudowana i [...] - zabudowana "podwójnym" domem], obejmującej całą nieruchomość gruntową, na której posadowione są oba budynki, potwierdzającej prawo własności rodziców strony oraz służebność osobistą dożywotniego i bezpłatnego zamieszkiwania w budynku mieszkalnym nr [...], czteroizbowym, ustanowioną pierwotnie na rzecz dziadków strony wskazując, że taki jest wymiar służebności. Babka skarżącego korzysta z przysługującego jej prawa i zamieszkuje samotnie w budynku oznaczonym nr [...]. Strona nie dysponuje urzędowo poświadczonym projektem/rzutem budynku nr [...]. Jest to budynek 2-kondygnacyjny, posiada podpiwniczenie i strych, a powierzchnia mieszkalna, w skład której wchodzą 3 pokoje, kuchnia i łazienka, znajdują się na parterze. W budynku oznaczonym nr [...] podział powierzchni mieszkalnej wśród członków rodziny przedstawia się następująco parter - rodzice skarżącego w całości, piętro (obejmujące 3 pokoje mieszkalne wraz z jedną kuchnią i łazienką) jeden pokój o powierzchni około 11 m2 - skarżący wraz z żoną, jeden pokój siostra skarżącego (będąca w ciąży) wraz z mężem, jeden pokój - przeznaczony jest na dalsze potrzeby rodziny siostry skarżącego (dla dziecka). Żona funkcjonariusza nie legitymuje się obecnie żadnym tytułem prawnym do lokalu położonego w C. przy ul. [...], który stanowi własność jej rodziców, i nie zamieszkuje w tym lokalu, nadal prowadząc wspólne gospodarstwo domowe ze skarżącym. Z oświadczenia rodziców policjanta, właścicieli nieruchomości z [...] r., wynika, że w budynku znajdującym się pod adresem R., ul. [...] zamieszkuje tylko i wyłącznie jego babcia. Natomiast w budynku znajdującym się pod adresem R., ul. [...] zamieszkują oni, zajmując całą powierzchnię parteru oraz korzystając z kuchni znajdującej się na pierwszym piętrze, jak również czasem z pokoju dla przyszłego dziecka córki i zięcia. Zaś syn z żoną zajmują jeden pokój na piętrze - najmniejszy o wymiarach około 3,8 m x 2,8 m. Natomiast córka i zięć oraz ich niebawem urodzone dziecko zajmują pozostałe dwa pokoje na piętrze, ponieważ to z nimi wiążą plany na przyszłość. Pozostałe budynki to budynki gospodarcze typu garaże, schowki na narzędzia, itp. Dołączono samodzielnie wykonane przez policjanta rzuty domów oznaczonych adresami R., ul [...] i [...]. Pod pierwszym adresem wymieniono wraz z metrażem: strych babci nieocieplony, dach skośny 7,9 m x 8,6 m (na planach architektonicznych z lat 80. XX w. był wyodrębniony obok strychu pokój telewizyjny, wymiary nieczytelne, oraz przejście do domu dobudowanego), parter - m.in. łazienka, kuchnia, 3 pokoje babci o wymiarach: 3,8 m x 3,8 m, 4,1 m x 3,7 m, 4,1 m x 4,9 m. Pod drugim adresem na parterze wymieniono: pokój rodziców o wymiarach 3,8 m x 6,1 m, WC, pomieszczenie gospodarcze, korytarz, schody, wejście do piwnicy, piwnicę i ganek (w zatwierdzonym w latach 80. XX w. projekcie rozbudowy budynku na parterze przewidziano: kuchnię, jadalnię, łazienkę, pokój, schody, hol i niewielki korytarz, sień za drzwiami wejściowymi), a na piętrze wymieniono: kuchnię, łazienkę, korytarz, schody i 3 pokoje o następujących wymiarach: przypisany do A. i P. U. 2,8 m x 3,8 m, przypisane do I. i L. S. 5 m x 2,8 m i 4 m x 3,3 m, co odpowiada planom z lat 80 XX w. W oświadczeniu z [...] r. współwłaściciel nieruchomości J.U. podał, że pod adresem R., ul. [...] powierzchnia mieszkalna domu to około 94 m2 i w budynku znajduje się: 5 pokoi, 1 kuchnia, 2 łazienki na dwóch kondygnacjach, podczas gdy w dostarczonych obecnie rzutach są tylko 4 pokoje wymienione o łącznej powierzchni 61,02 m2. Na marginesie, z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego wynika, że w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dopuszcza się wydzielenie 2 lokali mieszkalnych. W związku z zameldowaniem na pobyt stały żony policjanta w C. przy ul. [...], organ odwoławczy w [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "A" ustalił, że w lokalu nr [...] przy ul. [...] w C. zostały zgłoszone dwie osoby do opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a mieszkanie składa się z 4 izb o powierzchni użytkowej 53m2, w tym mieszkalnej 34,70 m2. Funkcjonariusz złożył do akt oświadczenie z [...] r., że dom znajdujący się na działce [...], należy do W. i M. G. i to oni go zamieszkują. Zgodnie z art. 88 ust. 1 i art. 90 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Na mocy art. 94 ust. 1 ustawy policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. W oparciu o art. 92 ust. 1 ustawy pragmatycznej policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Od momentu mianowania do służby stałej w Policji [...] r., pobierając równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, funkcjonariusz nie wystąpił do organu Policji o przydział lokalu mieszkalnego, nie ubiegał się o pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, ponieważ od początku służby jego potrzeby mieszkaniowe były zaspokojone przez rodziców. Organ odwoławczy, biorąc pod uwagę doświadczenie życiowe, stwierdził, że funkcjonariusz wraz z żoną obecnie zamieszkują samodzielnie w C., ul. [...] w lokalu mieszkalnym stanowiącym własność teściów policjanta, którzy zamieszkują osobno w C., ul. [...]. Tytułem prawnym do tego lokalu, jaki posiada żona funkcjonariusza, jest najprawdopodobniej umowa użyczenia zawarta wprost albo w sposób dorozumiany. W mieszkaniu tym zgłoszono dwie osoby do opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a lokal składa się z 4 izb o powierzchni użytkowej 53 m2, w tym mieszkalnej 34.70 m2. Swoje stanowisko organ II instancji oparł na zgłoszeniu żony funkcjonariusza, która meldując się [...] r. pod adresem C., ul. [...] na pobyt stały, poświadczyła, że tam mieszka, a pobyt ten potwierdzili jej rodzice, właściciele mieszkania zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z 24.09.2010r. o ewidencji ludności. Jeżeli zaś funkcjonariusz prowadzi z niedawno poślubioną żoną wspólne gospodarstwo domowe, to z pewnością razem z nią tam zamieszkuje, szczególnie że jego rodzice zadeklarowali, że swoje plany na przyszłość wiążą z córką i jej rodziną. Na mocy art. 24 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 24.09.2010r. o ewidencji ludności, obywatel polski przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązany wykonywać obowiązek meldunkowy określony w ustawie, który polega na: 1) zameldowaniu się w miejscu pobytu stałego lub czasowego; 2) wymeldowaniu się z miejsca pobytu stałego lub czasowego; 3) zgłoszeniu wyjazdu poza granice Rzeczypospolitej Polskiej oraz powrotu z wyjazdu poza granice Rzeczypospolitej Polskiej, z uwzględnieniem art. 36. Zaś w oparciu o art. 25 ust. 1 i ust. 2 pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania, a pobytem czasowym jest przebywanie bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego w innej miejscowości pod oznaczonym adresem lub w tej samej miejscowości, lecz pod innym adresem. Z art. 27 ust. 1 wynika, że meldunku należy dokonać najpóźniej w 30 dniu, licząc od dnia przybycia do tego miejsca. Organ odwoławczy podkreślił, że z rezerwą podszedł do oświadczeń strony, jego ojca i wspólnego oświadczenia rodziców policjanta. Zostały one złożone w toku postępowania administracyjnego zmierzającego do pozbawienia funkcjonariusza uprawnienia i ich jedynym celem było zapobieżenie pogorszeniu jego sytuacji finansowej. Oświadczenia te są wewnętrznie sprzeczne. W jednym oświadczeniu wielkość zajmowanego przez policjanta z żoną pokoju została określona na 10 m2 a w innym na 12 m2, zaś pełnomocniczka odwołującego podała około 11 m2. Raz w domu nr [...] (rodziców) ujawniono: kuchnię, 2 łazienki, 5 pokoi o powierzchni mieszkalnej około 94 m2, a po 5 miesiącach - kuchnię, 2 łazienki i tylko 4 pokoje o powierzchni mieszkalnej 61,02 m2. Poza tym odwołujący nie skorzystał z propozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji dokonania oględzin nieruchomości przy udziale inspektora nadzoru budowlanego. Nadto odręczne rzuty sporządzone w styczniu 2018 r. przez stronę nie są w sprawie miarodajne, nie zawierają dostatecznej ilości szczegółów, nie odnoszą się do stanu rzeczywistego z zdjęć Google Maps. W szczególności zastanawiające jest umiejscowienie przez stronę na parterze budynku nr [...] (dom rodziców) tuż obok wejścia do domu "piwnicy", a za nią pomieszczenia nazwanego "wejście do piwnicy", które na planach budowlanych określone zostały jako kuchnia i jadalnia. Strefa wejścia do budynku znajdująca się w jego obrębie określona została jako "ganek", podczas gdy ganek to wystający element architektoniczny domu, sytuowany na wejściu do budynku. Ganek jest w budynku nr [...] od strony podwórza. Pod oknem zdobnym w firanki pomieszczenia znajdującego się na podwyższonym parterze (do drzwi domu nr [...] prowadzą 2 lub 3 stopnie), określonego przez stronę jako "piwnica", znajduje się właściwe okienko piwniczne. Również poddasze w domu nr [...], określone przez odwołującego jako strych nieocieplony jednoprzestrzenny, dach skośny, w części środkowej o wysokości wystarczającej dla pomieszczeń mieszkalnych posiada okno również zaopatrzone w firanki, więc prawdopodobnie zaznaczony na planach z lat 80. XX w. "pokój telewizyjny" tam funkcjonuje. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że w obu domach jest więcej pomieszczeń mieszkalnych niż wykazuje funkcjonariusz. Ponadto organ odwoławczy nie dał wiary, że w bliskich stosunkach rodzinnych babcia policjanta, wykonując ustanowioną na rzecz jej i męża służebność mieszkania w budynku mieszkalnym nr [...], po pierwsze jako wdowa zajmuje wszystkie w nim pokoje - 3 (o powierzchni mieszkalnej 49,7 m2 - odpowiedniej dla 7 osób, w tym jeden pokój z przejściem do budynku nr [...]) lub 4 (jeżeli liczyć pokój na poddaszu z przejściem do domu nr [...]), po drugie nie udostępnia przynajmniej niektórych ze swoich pomieszczeń członkom rodziny. Nadto jeżeli rodzice funkcjonariusza swoje plany na przyszłość wiążą również z policjantem i jego żoną to z pewnością, tak jak jego siostrze z rodziną, zaoferowali im co najmniej dwa pomieszczenia mieszkalne, a nie jeden i to jeszcze najmniejszy pokój (około 11 m2). W innym przypadku fakt zamieszkiwania funkcjonariusza wraz z żoną w C. przy ul. [...] w czteroizbowym lokalu o powierzchni mieszkalnej 34,70 m2 (odpowiednim dla czteroosobowej rodziny) jest uzasadniony. Organ podkreślił, że prawo do lokalu mieszkaniowego realizowane jest przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a dopiero w dalszej kolejności przez pozostałe świadczenia pieniężne (wyrok NSA z 29.04.2011 r., sygn. akt I OSK 2130/10). Równoważnik pieniężny jest formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego; uprawnieniem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy. Ma on charakter zastępczy, dopiero gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy mu przyznać i wypłacać określona kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Równoważnik ma charakter ekwiwalentu za niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji ( wyrok NSA z 18.11.2016 r., sygn. akt I OSK 3112/15). Funkcjonariusz dotychczas nie podjął żadnych działań umożliwiających mu jako policjantowi w służbie stałej uzyskanie samodzielnego lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 710 kc przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. Przy czym funkcjonariusz z żoną mogą ponosić wspólnie z teściami / rodzicami koszty utrzymania mieszkania / domu, gdyż w oparciu o art. 713 kc biorący do używania ponosi zwykłe koszty utrzymania rzeczy użyczonej. Tytułem prawnym, jaki posiada funkcjonariusz do części domu rodzinnego, a jego żona do mieszkania swoich rodziców (teściów funkcjonariusza), jest umowa użyczenia, a możliwość dysponowania nimi przez funkcjonariusza i jego żonę ogranicza się do ich używania, czyli zamieszkiwania w nich. Dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych policjanta nie jest konieczna możliwość rozporządzania rzeczą, lokalem, domem, wystarczy, że może on korzystać z rzeczy, używać jej do zamieszkiwania. Strona nie jest właścicielem ani mieszkania w C., ani domu w R., jednak używa ich, zaspakajając w ten sposób swoje i najbliższych potrzeby mieszkaniowe. Skoro z przepisów ustawy o Policji wynika, że fakt posiadania między innymi odpowiedniego mieszkania wyklucza możliwość przyznania równoważnika za brak lokalu, to oczywistym jest, że przesłanki "posiadania mieszkania" nie można łączyć jedynie z posiadaniem tytułów prawnych wymienionych w akcie wykonawczym do ustawy. (wyrok SN z 13.12.2016 r., sygn. akt III PK 36/16). Na podstawie decyzji Komendanta Miejskiego Policji w C. nr [...] z [...] r. przyznano funkcjonariuszowi równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości stawki obowiązującej dla policjanta nieposiadającego członków rodziny, a świadczenie zostało przyznane z powodu nieposiadania własnego lokalu mieszkalnego i zamieszkiwania w domu jednorodzinnym będącym własnością jego rodziców. W momencie wydania tej decyzji tak w KMP w C. interpretowano z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Ustawa o Policji i przepisy wykonawcze nie definiują pojęcia "posiadanie" lokalu mieszkalnego lub domu, dlatego też przyjmuje się, iż trzeba je rozumieć w szerokim znaczeniu. Będzie nim zarówno posiadanie określone przez przepisy art. 336 i nast. kc., a więc faktyczne władanie samoistne (właściciel) lub zależne (użytkownik, najemca) lub z tytułu innego prawa, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą. Posiadaczem jest także współposiadacz, który wykonuje (niekonieczne zgodne z prawem własności) faktyczne władztwo nad rzeczą wspólnie z innymi osobami i jest uprawniony do korzystania z rzeczy wspólnej, niezależnie od prawa własności (wyrok WSA w Krakowie z 12.08.2010 r., sygn. akt III SA/Kr 151/10, WSA w Gliwicach z 11.12.2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 295/14). W uchwale z 29 marca 1999 r., sygn. akt OPS 1/99 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że pomoc finansowa dla policjanta, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy, jest konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego określonego w art. 90 tej ustawy, na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Za takim rozumieniem przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji przemawia sama istota prawa policjanta do lokalu, o którym mowa w art. 88 ust. 1 tej ustawy. Celem tego przepisu jest to, ażeby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Z tym celem, a nie przywilejem jako takim, związane jest prawo, o którym mowa w art. 88 ustawy o Policji. Oznacza to, że jeżeli policjant ma odpowiednie mieszkanie w miejscowości, w której pełni służbę, lub miejscowości pobliskiej, to cel przepisu jest osiągnięty, a wobec tego nie powstaje prawo do lokalu, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Zdaniem organu odwoławczego nie powstają wówczas również uprawnienia zastępujące przydział lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego Policji, w tym równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że celem równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest umożliwienie pokrycia przez policjanta kosztów wynajmu lokalu bądź też używania cudzego lokalu na podstawie innej, odpłatnej umowy ( wyrok WSA w Warszawie z 19.05.2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1649/14). Wobec powyższego organ stwierdził, że policjantowi cofa się uprawnienie do dotychczas przyznanego równoważnika we wszystkich sytuacjach przewidzianych w tym przepisie, a zatem w czterech przypadkach wymienionych w pkt. 1- 4 po słowach "albo", a ponadto wówczas, gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny. Jeżeli z przepisów ustawy o Policji wynika, że równoważnik przysługuje tylko w razie nieposiadania lokalu mieszkalnego, to należy przyjąć, że policjant traci uprawnienia do świadczenia, kiedy na skutek zmiany (ujawnienia) okoliczności faktycznych okaże się, że jest on posiadaczem odpowiedniego lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a nie tylko wówczas, gdy przestał on spełniać warunki przewidziane w § 1 ust. 1 rozporządzenia. Funkcjonariuszowi, którego żonie, członkowi rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji został użyczony lokal mieszkalny w C. przez jej rodziców, przysługuje przymiot posiadacza zależnego mieszkania należącego do jego teściów, w którym policjant wraz z żoną zamieszkuje. Ponadto jako biorącemu w użyczenie część domu jednorodzinnego o co najmniej 14 m2 powierzchni mieszkalnej, przysługujących zarówno policjantowi samotnemu, jak i mającemu tylko jednego członka rodziny, w ocenie organu odwoławczego, powoduje, że jest on posiadaczem zależnym odpowiedniej części mieszkalnej któregoś z domów / w obu domach jednorodzinnych należących do jego rodziców, gdzie od urodzenia zamieszkiwał, a być może okazjonalnie teraz wraz z żoną zamieszkuje. Wbrew zarzutowi odwołującego, że uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przyznano decyzją Komendanta Miejskiego Policji w C. z [...] r. w takich samych realiach stanu faktycznego i wówczas nie kwestionowano faktu i sposobu użytkowania określonej tej samej części nieruchomości, to w 2015 r. organ Policji nie badał wcale, jaką część domu rodziców (jeden pokój czy więcej i o jakiej powierzchni) funkcjonariusz zajmował i na jakiej podstawie. W tamtym czasie organy Policji utożsamiały pojęcie "posiadania" z "własnością", czyniąc wyjątek jedynie dla innych tytułów prawnych wymienionych w § 1 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z 28.06.2002 r. w sprawie ... równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ Policji rzeczywiście nie wykazał zmiany okoliczności faktycznych, ale wskazał na zmianę przyjętej wykładni użytego pojęcia "posiadanie". Organ administracji oczywiście może zmienić pogląd, co do treści prawidłowego rozstrzygnięcia, ale musi taka decyzję dokładnie i wszechstronnie uzasadnić, w szczególności, gdy zmienia pogląd w decyzjach wydanych w stosunku do tego samego adresata ( Komentarzu pod red. prof. dr hab. Marka Wierzbowskiego do art. 8 kpa, wyrok WSA w Warszawie z 9.12.2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 641/09, WSA w Olsztynie z 22.12.2011 r., sygn. akt I SA/Ol 481/11, WSA w Warszawie z 27.03.2013 r., VIII SA/Wa 12/13). W rozpatrywanej sprawie aczkolwiek, od momentu przyznania stronie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, organowi I instancji było wiadome, że funkcjonariusz (obecnie z żoną) mieszkał i mieszka w domu jednorodzinnym należącym do jego rodziców, a obecnie, oceniając zgromadzony materiał dowodowy, że zajmuje w nim odpowiednią powierzchnię mieszkalną, to wobec zmiany wykładni pojęcia "posiadanie" odpowiedniego lokalu mieszkalnego i domu jednorodzinnego (części), należy uznać, że policjant przestał spełniać warunki pobierania świadczenia. A zatem organ pierwszej instancji prawidłowo cofnął funkcjonariuszowi uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Formułując swoje stanowisko organ odwoławczy przede wszystkim uwzględnił zmianę stanu faktycznego, która nastąpiła [...] r., a której nie uwzględniono w decyzji pierwszoinstancyjnej, tj. zameldowanie na pobyt stały, co wiąże się z zamieszkiwaniem, żony funkcjonariusza, z którą według oświadczenia prowadzi on wspólne gospodarstwo domowe, w C. przy ul. [...] w odpowiednim pod względem norm zaludnienia mieszkaniu i wynikające z tego wspólne z nią zamieszkiwanie. Organ II instancji z urzędu bierze pod uwagę zmiany stanu faktycznego, które nastąpiły po wydaniu zaskarżonej odwołaniem decyzji, a przed zakończeniem postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie mieszkaniowe strony z [...] r., w którym zawiadomił, że [...] r. zawarł związek małżeński z A.Z., która zamieszkała wraz z nim w R. przy ul. [...], choć zameldowana jest w C. przy ul. [...], w mieszkaniu swoich rodziców. Do oświadczenia policjant dołączył oświadczenie swojej żony, że nie posiada żadnego domu ani lokalu mieszkalnego, a następnie oświadczenie swojego ojca, że pod adresem R., ul. [...] zamieszkuje 6 osób, syn (funkcjonariusz) i jego żona mają do swojej dyspozycji pokój o wielkości około 12 m2, a powierzchnia mieszkalna domu to około 94 m2. Oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i jego wysokości stanowi w tym przypadku wniosek o przyznanie tego świadczenia w wysokości jak dla policjanta posiadającego członków rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji. W oparciu o art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a na mocy jego § 3 datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zaś na podstawie o art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Tak więc od [...] r. trwało, wszczęte na żądanie funkcjonariusza i niezakończone decyzją administracyjną, postępowanie administracyjne w sprawie przyznanie mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości jak dla policjanta posiadającego rodzinę, które organ pierwszej instancji winien zakończyć. Pismem z [...]r. funkcjonariusz złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, a to § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28.06.2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofnięcia i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - poprzez wadliwe jego zastosowanie w realiach niniejszej spraw, będące konsekwencją błędnych ustaleń poczynionych na okoliczność posiadania przez stronę lokalu mieszkalnego wyłączającego prawo do równoważnika pieniężnego, 2. błędne ustalenia faktyczne, co do miejsca zamieszkania stron, będące efektem naruszenia art. 80 kpa i nieuprawnionego przyjęcia, mimo braku dowodów na tę okoliczność, że strona faktycznie zamieszkuje pod adresem podawanym w oświadczeniu mieszkaniowym. Nadto strona skarżąca wniosła w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. o dopuszczenie dowodu z oświadczeń skarżącego, jego żony, teściów babki oraz aktu notarialnego umowy sprzedaży nieruchomości z [...]r. na okoliczność ustalenia sytuacji mieszkaniowej skarżącego, daty faktycznego zamieszkania w C. przy ul. [...]. W uzasadnieniu skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, zaakcentowano, że lokal położony w C. przy ul. [...] nie nadawał się do zamieszkania, wymagał remontu, a sytuacja osobista skarżącego uległa zmianie już w trakcie trwającego postępowania. Natomiast lokal będący w dyspozycji funkcjonariusza nie spełniał norm zaludnienia, co zostało pominięte w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w C. wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu kwestionowano stan techniczny mieszkania w C., a to przez pryzmat jego ceny nie odbiegającej od cen rynkowych tego typu lokali. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) oraz art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...]r., którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji C. o cofnięciu skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przyznanego decyzją tegoż z [...]r. Podstawą materialnoprawną wydanych w obu instancjach decyzji był art. 92 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 j.t., dalej: ustawa, ustawa o Policji). Zgodnie z jego brzmieniem policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Szczegółowe zasady dotyczące tego równoważnika reguluje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130, dalej: rozporządzenie z 28 czerwca 2002 r.). Zgodnie z treścią § 3 tego rozporządzenia ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego. Wynika z powyższego, że postępowanie w sprawie przyznania równoważnika wszczynane jest na wniosek po złożeniu przez funkcjonariusza oświadczenia, organ nie może zatem przyznać takiego równoważnika działając z urzędu. Organ rozpoznając taki wniosek bada uprawnienia funkcjonariusza pod kątem przesłanek do jego uzyskania, a przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego następuje w formie decyzji (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Art. 92 ust. 1 ustawy znajduje się w jej rozdziale 8 "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Z przyjętych w tym rozdziale rozwiązań wynika, że ustawodawca gwarantuje funkcjonariuszom Policji w służbie stałej pomoc w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza w pierwszej kolejności powinny być więc zaspokojone poprzez przyznanie lokalu mieszkalnego spełniającego wskazane w przepisach prawa wymogi (odpowiednie położenie lokalu i powierzchnia mieszkalna). Skarżący nie ubiegał się o taki lokal. W przypadku, gdy uprawnienie to nie zostanie zrealizowane, funkcjonariusz może ubiegać się m.in. o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Takie uprawnienie uzyskał skarżący decyzją z [...]r. Skarżący składał następnie oświadczenia potwierdzające jego uprawnienia do świadczenia w latach 2016 i 2017. Na skutek akcji weryfikującej wypłacanie świadczenia, skarżący [...] r. złożył ponownie oświadczenie potwierdzające uprawnienia. Natomiast [...]r. skarżący złożył oświadczenie, w którym stwierdził, że zawarł związek małżeński i wraz z żoną mieszka w domu swych rodziców, gdzie również zamieszkuje jego siostra z mężem. Podał, że zajmuje pokój o powierzchni 12m 2 z dostępem do kuchni i łazienki. W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji wydał decyzje cofającą skarżącemu uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, nie wskazując daty utraty tych uprawnień. Natomiast organ odwoławczy orzekał w sprawie w odmiennym stanie faktycznym, gdzie ustalono, że funkcjonariusz wraz z żoną mieszka w C., ul. [...], w lokalu mieszkalnym należącym do jego teściów O. i M. Z., a lokal ten składa się z 4 izb o powierzchni użytkowej 53m 2, powierzchni mieszkalnej 34,7 m 2. Żona funkcjonariusza zameldowana jest na pobyt stały w tym lokalu od [...]r. W tym stanie faktycznym organ odwoławczy w dniu [...]r. wydał zaskarżona decyzję uznając, że skarżący ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe zamieszkując wraz z żoną w mieszkaniu w C.. Jednocześnie nie określono daty utraty uprawnień. Zauważyć też należy, że decyzja orzekająca o cofnięciu uprawnienia do równoważnika ma charakter konstytutywny ( wyrok 7 sędziów NSA z 10.12.2001 r., sygn. akt OSA 8/01, wszystkie powołane:orzezczeniansa.gov.pl). Cechą istotną aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Ze względu na taką ich istotę, wywołują one skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc), nie wcześniej niż od chwili ich wydania. Pogląd organu co do meritum należało podzielić, przyjmując, że przedmiotem decyzji były ustalenia organu odwoławczego poczynione w odmiennym niż przed organem pierwszej instancji stanie faktycznym, a to ze względu na zawarcie przez skarżącego związku małżeńskiego oraz możliwość zamieszkania wraz z żoną w mieszkaniu będącym własnością jej rodziców, gdzie jest ona zameldowana na pobyt stały, a lokal ten spełnia normy powierzchni przewidziane w § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 maja 2005r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów(t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 1170 ze zm.). W tym kontekście należało dokonać analizy art. 92 ust. 1 ustawy o Policji pod kątem spełnienia przesłanki posiadania przez funkcjonariusza lub członka jego rodziny lokalu mieszkalnego. Niewątpliwie sformułowanie "posiada" zastosowane w tym przepisie ma znaczenie szersze niż pojęcie własności. Skarżący był bowiem posiadaczem zależnym lokalu mieszkalnego w C., ul [...] skoro czynił nań nakłady w postaci np. remontu. Posiadaczem zależnym jest zgodnie z art. 336 kc osoba, która faktycznie włada cudzą rzeczą jak użytkownik, najemca, dzierżawca, zastawnik itp. i jest podporządkowana właścicielowi lub posiadaczowi samoistnemu na podstawie stosunku prawnego uprawniającego go do władania rzeczą. Posiadacz zależny włada rzeczą zarówno we własnym imieniu i interesie (na podstawie np. umowy dzierżawy, najmu, itd.), ale także w interesie właściciela lub posiadacza samoistnego. Przypomnieć należy, że "prawo policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej nie może być rozumiane jako prawo całkowicie oderwane od praw i obowiązków wynikających z istoty stosunku służbowego policjanta. Celem tego przepisu jest niewątpliwie to, ażeby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę albo w miejscowości pobliskiej. Z tym celem, a nie przywilejem jako takim, związane jest prawo, o którym mowa w art. 88 ustawy. Tak rozumianemu uprawnieniu policjanta odpowiadają obowiązki organów Policji zaspokojenia tego prawa. Oznacza to, że jeżeli policjant ma odpowiednie mieszkanie w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, to cel przepisu jest osiągnięty, a wobec tego nie powstaje prawo do lokalu, o którym mowa w art. 88 ustawy" (uchwała NSA z 29.03.1999 r., sygn. akt OPS 1/99, ). Realizacja prawa do mieszkania ma zagwarantować policjantowi prawidłowe pełnienie służby poprzez stworzenie warunków do zamieszkiwania w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej oraz umożliwić prowadzenie normalnego życia rodzinnego. W takim właśnie kontekście powinna być wykładana norma zawarta w art. 92 ust. 1 ustawy (wyroki NSA: z 30.11.2011 r., sygn. akt I OSK 1436/11, z 10.11.2015 r., sygn. akt I OSK 1294/14, ). Oznacza to, że celem równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest rekompensata funkcjonariuszowi braku lokalu w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Warunkiem jego przyznania jest jednak sytuacja, gdy policjant rzeczywiście w takiej miejscowości zamieszkuje, ponieważ równoważnik służy jako rekompensata za uniemożliwienie przydziału funkcjonariuszowi odpowiedniego lokalu w taki sposób, aby w pełni zabezpieczyć jego dyspozycyjność. Stanowisko takie można wywieść również z treści § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r., wedle którego prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest związane zamieszkiwaniem w miejscowości, w której policjant pełni służbę lub miejscowości pobliskiej. Jeżeli zatem funkcjonariusz zamieszka w miejscowości, która nie posiada statusu miejscowości, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji wówczas traci on możliwości otrzymania świadczenia z art. 92 ust. 1 ustawy (wyrok NSA z 7.03.2018 r., sygn. akt I OSK 2055/17). W rozpoznawanej sprawie skarżący w dacie wydania decyzji odwoławczej nie spełniał warunków do przyznania prawa do równoważnika albowiem jego żona była w posiadaniu lokali mieszkalnego spełniającego normy zaludnienia w miejscu pełnienia przez skarżącego służby. W tym kontekście nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak o procesowego. Sąd nie uznał za zasadny wniosku strony o dopuszczenie dowodu z zawnioskowanych oświadczeń i aktu notarialnego Rep A Nr [...], gdyż w znacznej części dotyczą one okoliczności nie związanych wprost ze sprawą lub odnoszących się do okoliczności już w sprawie podnoszonych. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd oddalił skargę na mocy art. 151 p.p.s.a.