III SA/Gl 60/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Wiesner (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stałych komisji rady oddala skargę. W skardze z [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały Rady Gminy K. Nr [...] z [...] r. w sprawie wyboru członków do stałych komisji rady oraz wybór przewodniczących w części określonej w § 1 pkt 1 oraz § 2 pkt 1 uchwały jako sprzecznej z art. 18a ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 994 ze zm. dalej u.s.g.) w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania w związku z art. 7 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997r. Skarżący w zakresie dopuszczalności skargi powołał się na art. 93 ust. 1 oraz art. 94 u.s.g. przywołując również art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu skargi wskazano jako podstawę prawna wydania skarżonej uchwały art. 21 ust. 1 i art. 18a. ust. 1 i 2 u.s.g. oraz § 1 ust. 4 Regulaminu Pracy Komisji Rady Gminy K. z [...]r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy. Uchwała została doręczona organowi nadzoru [...] r. Zgodnie z art. 18a. ust. 1 u.s.g. rada gminy w celu kontroli działalności wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy powołuje komisję rewizyjną. Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje wynikające z art. 19 ust. 1 ustawy. Komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu gminy i występuje z wnioskiem do rady gminy o udzielenie absolutorium wójtowi (art. 18a st. 3) oraz wykonuje inne zadania kontrolne zlecone przez radę (art. 18a ust. 4). Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (zasada praworządności.) Z postanowień § 1 ust. 3 pkt 3 załącznika Nr 3 do Statutu Gminy wynika, ze w gminie działa stała komisja rewizyjna i budżetu. W ocenie Skarżącego ustanowienie komisji rewizyjnej i budżetu, a tym samym wybór członków i przewodniczącego takiej komisji stanowi modyfikacje art. 18a ust 1 u.s.g., z którego wynika, ze gmina w celu kontroli organów gminy powołuje komisję rewizyjną. Niezgodnym z prawem jest połączenie w jedną komisję komisji rewizyjnej i komisji budżetu, tym bardziej, że ta pierwsza ma charakter obligatoryjny, a druga fakultatywny ( art. 18a u.s.g.). Wobec powyższego rada Gminy nie była uprawniona do połączenia obu komisji, a wybór jej członków i przewodniczącego obarczony jest wadą prawną , gdyż jest niezgodny z art. 18a u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Gmina K. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona uchwała Nr [...] z [...] r. Rady Gminy w sprawie wyboru członków do stałych komisji rady oraz wybór przewodniczących podjęta została na podstawie Uchwały Nr [...] Rady Gminy z [...] r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy K.. Na podstawie tejże uchwały w kadencji 2014-2018 Uchwałą Nr [...] z [...]r. powołano komisje rewizyjną i budżetu, a komisja ta była powoływana nieprzerwanie w tożsamej formie już na podstawie uchwały Nr [...] z [...]r. Podkreślono, że komisja rewizyjna jest organem wewnętrznym rady gminy i pełni funkcje pomocnicze wobec organu stanowiącego, jest "organem gminy" w rozumieniu art. 11a ust. 1 u.s.g. Podobnie jak pozostałe komisje stałe i doraźne rady funkcjonuje w granicach kontrolnych i kompetencyjnych rady, jest je podporządkowana. Z art. 171 ust. 1 Konstytucji i z art. 85 u.s.g. wynika, że działalność gminy podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Komisja rewizyjna dokonuje oceny kontrolowanych jednostek gminy zarówno pod kątem legalności, jak i gospodarności, rzetelności, celowości, a ustawa uzależnia ważność niektórych uchwał rady gminy od uprzedniego wysłuchania opinii komisji rewizyjnej. Rada gminy na przestrzeni kilku kadencji powoływała komisję rewizyjna i budżetu, dokonywała wyboru członków i przewodniczącego komisji w tożsamy sposób, a organ nadzoru nie wnosił zastrzeżeń do tego trybu i zasad. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje orzekanie w sprawach m.in. skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z art. 147 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że realizując kompetencję wynikającą z art. 93 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi. W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] nie skorzystał z ustawowego uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały we wskazanym wyżej terminie, co spowodowało możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego, co skutecznie uczynił. Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu podlega uchwała Rady Gminy K. z [...] r. w sprawie wyboru członków do stałych komisji rady oraz wybór przewodniczących w części określonej w § 1 pkt 1 oraz § 2 pkt 1 uchwały jako sprzecznej z art. 18a u.s.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały w związku z art. 7 Konstytucji RP. W tym miejscu należało zwrócić uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 23 marca 2020 r. (sygn. akt III SA/Gl 45/20) oddalił skargę Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy K. [...]r. w sprawie ustalenia Statutu Gminy K. jako niezgodnego z art. 11b ust. 3, art. 18a ust. 5, art. 22 ust. 1, art. 37a ust. 1 oraz art. 51 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997r. W skardze sformułowano również zarzut nieprawidłowego wypełnienia przez Radę Gminy delegacji z art. 18a ust. 5 u.s.g., zgodnie z którym zasady i tryb działania komisji rewizyjnej określa statut gminy. Z art. 18a ust. 1 ustawy wynika, że rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych poprzez komisję rewizyjną. W § 1 ust. 3 pkt 1 załącznika Nr 3 do Statutu Gminy Rada Gminy wskazała, że w gminie działa stała komisja rewizyjna i budżetu, a w załączniku Nr 4 do Statutu Gminy określono Regulamin Komisji Rewizyjnej i Budżetu Rady Gminy. W ocenie skarżącego ustanowienie komisji rewizyjnej i budżetu stanowiło niezgodną z prawem modyfikację art. 18a ust. 1 u.s.g. Komisja rewizyjna jest obligatoryjna, zaś komisja budżetu fakultatywna, odmienny jest charakter i funkcje obligatoryjnej komisji rewizyjnej oraz fakultatywnej komisji budżetu. W ocenie skarżącego Rada Gminy nie była uprawniona do połączenia komisji rewizyjnej i komisji budżetu w jedną komisję, co oznacza, że § 1 ust. 3 pkt 1 załącznika Nr 3 do Statutu Gminy i dalsze przepisy zaskarżonej tam uchwały dotyczące komisji rewizyjnej i budżetu są niezgodne z art. 18a u.s.g. Gmina nie podzieliła w toku opisywanego postępowania poglądu skarżącego wskazując na brak uregulowania prawnego zakazującego takiego usytuowania komisji oraz na wieloletnie funkcjonowanie jej w Gminie i brak sprzeciwu organów nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 23 marca 2020 r. (sygn. akt III SA/Gl 45/20) nie uznał zasadności zarzutów skarżącego odnośnie naruszenia art. 18a u.s.g., podkreślając, że komisja rewizyjna i budżetu działała już na podstawie uchwały Nr [...] z [...] roku, a okoliczność ta była wielokrotnie przedmiotem działań nadzorczych skarżącego, co nie było kwestionowane. Skarżący w szczególności wskazując na niezgodność z prawem takiego uregulowania nie wskazał przepisu, który zostałby naruszony, a przywołany art. 18a u.s.g. nie zawiera takiego zakazu expressis verbis. Nadto ustawodawca pozostawił do wyłącznej kompetencji rady gminy w formie uchwały kwestie regulacji zawartych w statucie gminy (art. 18 ust. 2 pkt 1 u.s.g.), w tym możliwość powołania komisji, nakładając oblig powołania jedynie komisji rewizyjnej (art. 18a u.s.g.). Stanowisko to w pełni znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a sam skarżący powołuję się jedynie na okoliczność, że ustanowienie komisji rewizyjnej i budżetu, a tym samym wybór jej członków i przewodniczącego stanowi modyfikacje art. 18a ust. 1 u.s.g. Kwestia ta była przedmiotem oceny w wyżej powołanej sprawie, a agrumentacja skarżącego nie jest odmienna od już wcześniej przywołanej. Komisje (także komisja rewizyjna) jako organy wewnętrzne podlegają wyłącznie radzie gminy w całym zakresie swojej działalności. Przedkładają jej swoje plany pracy i sprawozdania z działalności. Plan pracy powinien uwzględniać wykaz zadań poszczególnych komisji, sposób ich wykonania, a także terminy ich realizacji. Rada gminy, uchwalając plan pracy poszczególnych komisji, może zmniejszać lub zwiększać wymiar ich zadań, a także zmienić harmonogram ich realizacji (Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018, art. 21 u.s.g.). Podkreślić należy, że komisja rewizyjna nie jest organem kontrolnym gminy, a jedynie narzędziem kontroli, za którego pomocą rada gminy wykonuje swoje uprawnienia kontrolne, według art. 15 ust. 1 i art. 18a ust. 1 u.s.g. Komisja rewizyjna jest organizmem podległym radzie gminy i nie ma wobec niej władczych uprawnień, wykonuje jedynie czynności w ramach funkcji kontrolnej rady gminy, na jej zlecenie i w zakresie przez nią określonym, pracy wójta oraz gminnych jednostek organizacyjnych. Poza ograniczeniami opisanymi w art. 18a u.s.g. rada gminy ma swobodę w kształtowaniu składu i zakresu pracy komisji, co umożliwia rozszerzenie również o kwestie budżetowe. Podkreślić również należało, że Sądowi z urzędu wiadomym jest, że Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] z [...] r. mocą której Gminie nadano nowy statut od [...] roku, a w konsekwencji powyższe rozważania nie mają bieżącej doniosłości. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę jako niezasadną oddalił.