III SA/Gl 61/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Asesor WSA Adam Pawlyta, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. Sp. k. w K. na decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala [...] im. [...] w C. z dnia 28 listopada 2024 r. nr WSzS.DRP.0133.2.2024 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia 17.12.2024r została złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarga A sp. z o.o. sp.k. – dalej skarżąca – na decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala [...] w C. (dalej: "Dyrektor"), z dnia 28.11.2024r. nr [...] jako dotycząca bezczynności tegoż w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Stan sprawy jest następujący; W dniu 11.10.2024 r. skarżąca złożyła wniosek o przedłożenie przez Wojewódzki Szpital [...] im. [...] w C. skanów lub kopii dokumentów, które były wymagane przez SWZ zamówienia publicznego na roboty budowlane w ramach zadania inwestycyjnego pn.: "Wzrost standardów infrastruktury medycznej i technicznej w obszarze Traktatu Operacyjnego oraz Bloku Porodowego z salą cięć cesarskich poprzez kompleksową modernizację pomieszczeń oraz pełne zabezpieczenie energetyczne i przeciwpożarowe budynków B i C Wojewódzkiego Szpitala [...] im. [...] w C. przy ul[...]. Zaskarżoną decyzją z dnia 28.11.2024 r. Dyrektor Szpitala odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 1 ppkt 2)-13), pkt 2-4, pkt 5 ppkt 2)-3), pkt 6, pkt 7 ppkt 1),4) wniosku, stwierdzając, że objęte tym zakresem dokumenty niosą ze sobą wartość gospodarczą i handlową dla wykonawcy, a zatem stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i w związku z tym nie mogą być udostępniane. W podstawie prawnej wskazał art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2016.1764 tj. z dnia 2016.10.26) – dalej udip. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor wskazał, iż zgodnie z brzmieniem art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji dalej u.z.n.k. przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są dostępne dla takich osób o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Informacja staje się tajemnicą przedsiębiorcy, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, ze wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa, czy też osoby ściśle z przedsiębiorstwem współpracujące przy realizowaniu określonej umowy). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań." (tak m. in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 kwietnia 2024 r., II SA/Po 51/24.wyrok NSA z dnia 16 maja 2023 r., III OSK 2243/21 czy wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r. ,ICKN 89/01). Przyjęcie wartości gospodarczej informacji oraz charakteru technicznego, technologicznego lub organizacyjnego przedsiębiorstwa należy zdaniem Dyrektora interpretować szeroko. Mogą to być informacje stanowiące know-how przedsiębiorstwa, w tym wiedza techniczna z danej dziedziny, umiejętność wykonania lub wyprodukowania danej rzeczy, patenty obejmujące wynalazki, metody działalności, jak również inne informacje, co do których przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania ich poufności (za wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 12stycznia 2021 r., VI SA/Wa 1347/20, ale również wyrok KIO z dnia 14 listopada 2023 r., KIO 3248/23). Dyrektor podzielił zasadność tezy, iż informacja podlegająca ochronie na gruncie art.11 u.z.n.k. musi mieć przynajmniej minimalną wartość gospodarczą. Również porozumienie TRIPS (art. 39) i projekt dyrektywy o ochronie know-how mówią o posiadaniu "wartości handlowej" przez informację. Przenosząc powyższe na stan sprawy Dyrektor wskazał, że dokumenty objęte punktem 1 ppkt 2)-13), punktem 2-4, punktem 5 ppkt 2)-3, punktem 6 i 7 ppkt 1), 4) wniosku A stanowią realną wartość gospodarczą i handlową zarówno podwykonawców jak i wykonawcy. Zdolność konstruowania oferty o określonych wąskich kryteriach technicznych oraz sposoby uzyskania określonych rezultatów technicznych w kooperacji z konkretnymi dostawcami (szkła, stali, paneli, usług związanych określonymi technikami malowania etc.) powoduje, że wykonawca był w stanie sprostać wymogom określonym przez Zamawiającego w przedmiotowym postępowaniu. Uzyskanie powyższych informacji przez podmioty konkurencyjne powoduje, że wartość gospodarcza tego know-how obniży się. Podkreślił Dyrektor, iż dokumenty te nie są publicznie udostępniane, dostęp do nich ma określony krąg osób zatrudnionych u wykonawcy i podwykonawców. Również wiedza o tym, w jaki sposób proces technologiczny jest prowadzony niewątpliwie przejawia wartość gospodarczą. Na marginesie zaznaczył, iż nie jest prawdziwym stwierdzenie, że wniosek obejmuje dokumenty, które były wymagane przez Zamawiającego w Specyfikacji Warunków Zamówienia. Zgodnie z treścią dokumentacji przetargowej (część projektowa) do oferty należy dołączyć jedynie atest PZH potwierdzający, że panele wykonane są ze stali nierdzewnej chromowo-niklowej materiał EN 1.301 są lakierowane proszkowe z dodatkiem jonów srebra o właściwościach bakteriostatycznych, który to atest został skarżącej udostępniony. W skardze do WSA w Gliwicach pełnomocnik strony Dyrektorowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16.04.1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r. poz. 1233) poprzez wadliwe uznanie, że dokumenty objęte pkt 1 ppkt 2)-13), pkt 2-4, pkt 5 ppkt 2)-3), pkt 6, pkt 7 ppkt 1),4) wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 11.10.2024 r. stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa; 2. art. 5 ust. 2 udip poprzez wadliwe uznanie, że zawarte w nim ograniczenia podmiotowe mają zastosowanie do niniejszej sprawy; 3. art. 18 ust. 1-3 ustawy z dnia 11.09.2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1320) poprzez ich niezastosowanie. Ponadto zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 w związku z art. 8 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji, będącej przedmiotem zaskarżenia bez wzięcia pod uwagę słusznego interesu Skarżącej, co doprowadziło do wydania decyzji sprzecznej z zasadami współżycia społecznego, a co za tym idzie do wydania decyzji z naruszeniem zasady zaufania obywatela do organu. W/w naruszenie wpłynęło na wynik sprawy, przy poprawnym zastosowaniu przepisów nie zostałaby wydana decyzja częściowo odmawiająca Skarżącej uzasadnionego dostępu do informacji publicznej. Wobec powyższego wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Dyrektorowi; 2. zasądzenie od Dyrektora na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 3. rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej wskazał, iż dokumenty, o których udostępnienie wnoszono są podstawową dokumentacją składanych ofert. Dotyczą wyłącznie okoliczności, które w świetle zasady jawności postępowań o udzielanie zamówień publicznych powinny być dostępne. W zaskarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek skonkretyzowanego wykazania, że zawarte w żądanych dokumentach informacje mają charakter unikalny, technologicznie zaawansowany czy trudnodostępny dla konkurencji. Decyzja Dyrektora Szpitala opiera się jedynie na ogólnikowym twierdzeniu o rzekomej wartości gospodarczej dokumentów, co w żaden sposób nie spełnia rygorów określonych w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Ponadto organ administracji publicznej nie wykazał, że wykonawca podjął działania w celu ochrony zawartych w dokumentach informacji jako poufnych. Za wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 18.04.2024 r. (II SA/Po 51/24) Dyrektor Szpitala zauważył jedynie, że "informacja staje się tajemnicą przedsiębiorcy, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich" - nie wskazał jednak na żadne konkretne działanie wykonawcy, które można by uznać za taki przejaw woli. Wskazał, że dokumenty, których ujawnienia odmawia organ to dokumenty potwierdzające spełnianie norm przez materiały zastosowane w wykonaniu zamówienia publicznego takie jak deklaracje zgodności, dokumenty potwierdzające zgodność z konkretnymi normami PN, dokumenty potwierdzające odporność materiałów i ich parametru, dokumenty Krajowej Oceny Technicznej, certyfikaty zgodności CE czy też dokumenty potwierdzające, że użyte systemy czy materiały stanowią wyrób medyczny zgodny z Ustawą o wyrobach medycznych. Dokumenty takie nie mogą w żadnej mierze stanowić tajemnicy przedsiębiorstwa wykonawcy, tym bardziej, że stanowią one potwierdzenie wykonania usług zgodnie z SWZ. Podkreślił,, że jeśli organ chciał chronić np. dane kontrahentów wykonawcy to powinien był zanonimizować w zakresie dokumenty, a nie całkowicie odmawiać ich wydania. Dyrektor w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie . Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przesłanych do WSA akt administracyjnych wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej z wyjątkiem pkt 1 dot. atestu (PZH) potwierdzającego, że panele wykonane ze stali nierdzewnej chromowo niklowej materiał EN. 1.4301. są lakierowane proszkowo z dodatkiem jonów srebra o właściwościach bakteriostatycznych został załatwiony negatywnie w formie decyzji administracyjnej w oparciu o art. 16 i art. 5 ust. 2 udip. W przytoczonej decyzji Dyrektor powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy co do żądanych kopii dokumentów ich skanów odmówił ich udostępnienia . Sad nie podziela poglądu Dyrektora co do charakteru prawnego żądanych kopii , skanów dokumentów z wniosku z 11.10.2024r. związanych z wykonaniem robót budowlanych w ramach zadania inwestycyjnego pn.: Wzrost standardów infrastruktury medycznej i technicznej w obszarze Traktatu Operacyjnego oraz Bloku Porodowego z salą cięć cesarskich poprzez kompleksową modernizację pomieszczeń oraz pełne zabezpieczenie energetyczne i przeciwpożarowe budynków B i C Wojewódzkiego o Szpitala [...] im. [...] w C. przy ul.[...]jako wyczerpujących definicji informacji publicznej z art. 1 ust. 1 udip. stanowiącego, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W ocenie składu orzekającego sporne w sprawie w/w skany, kopie opisane w sposób szczegółowy we wniosku skarżącej nie stanowią informacji publicznej. Skoro tak to nie mogły być przedmiotem pytania skarżącej o informacje o sprawie publicznej. W sprawie nie było sporne, że Dyrektor jako jednostka organizacyjna, która wykonuje zadania jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania posiadanej informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 udip). Spór dotyczy natomiast tego, czy spełniony został zakres przedmiotowy udip, a więc, czy żądane przez skarżącego informacje w postaci skanów, kopii na wykonanie zadania publicznego na roboty budowlane dot. inwestycji pn.: Wzrost standardów infrastruktury medycznej i technicznej w obszarze Traktatu Operacyjnego oraz Bloku Porodowego z salą cięć cesarskich poprzez kompleksową modernizację pomieszczeń oraz pełne zabezpieczenie energetyczne i przeciwpożarowe budynków B i C Wojewódzkiego o Szpitala [...] im. [...] w C. przy ul.[...] mają charakter informacji publicznej. Przypomnieć trzeba, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 udip i art. 6 udip. Stosownie do pierwszego z tych przepisów, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei art. 6 udip zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1 udip., jak i precyzującego go art. 6 udip, uwzględniającej nadto normatywne źródło prawa do informacji publicznej zawarte w art. 61 ust. 1 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: "Konstytucja"), pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Nie ulega jednak wątpliwości, że pomimo szerokiego zakresu pojęcia informacji publicznej, charakteru takiego nie można przypisać każdej informacji będącej w posiadaniu organów władzy publicznej lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne bądź gospodarujących mieniem publicznym. Biorąc pod uwagę, że wniosek skarżącej obejmował udostępnienie skanów lub kopii dokumentów opisanych we wniosku z 11.10.2024r. związanych ze złożeniem oferty na wykonanie, robót budowlanych na w/w zadanie inwestycyjne realizowane w szpitalu [...] w C., uznać należy w szerokim tego słowa znaczeniu iż w pośredni sposób był związany z wydatkowaniem środków publicznych. Jednak to nie oznacza, iż wniosek dotyczył informacji publicznej. Powyższe nie jest zatem wystarczające do uznania, że wniosek winien być pozytywnie dla skarżącej załatwiony. Zauważyć bowiem należy, że dotyczył on nie podania informacji, czyli interesujących wnioskodawcę danych, lecz przekazania konkretnych dokumentów. Natomiast udip odróżnia treść informacji, od postaci, materialnego nośnika, w którym jest ona zawarta. Rozróżnienie to wynika z porównania poszczególnych jednostek redakcyjnych art. 6 ust. 1 udip, który stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o polityce wewnętrznej i zagranicznej, zasadach funkcjonowania podmiotów obowiązanych do jej ujawnienia czy majątku publicznym. Natomiast w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a udip, ujawnieniu podlega informacja o: 4) danych publicznych, w tym: a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności; treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu. Definicję dokumentu urzędowego w rozumieniu udip zawiera art. 6 ust. 2. Jest to treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu Kodeksu karnego w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Natomiast dokumenty, o których przekazanie wnosił skarżący nie odpowiadają tej definicji. Są to dokumenty prywatne, pochodzące od ich wystawców i przez nich podpisane. Dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. W ocenie Sądu uzyskanie dostępu do takich dokumentów nie mieści się w zakresie normy prawnej określonej w art. 1 udip. Nawet gdy w pewien sposób dokumenty te związane są z wydatkowaniem środków publicznych, powyższe nie oznacza uprawnienia do uzyskania dostępu do dokumentów tych jako takich. W tym zakresie uznać trzeba, że w przypadku, gdy ustawodawca chciał wnioskodawcom przyznać prawo do dostępu do dokumentów źródłowych, to uczynił to w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) udip. Skoro racjonalny ustawodawca nie zawarł analogicznych regulacji w odniesieniu do innych rodzajów dokumentów, to uznać trzeba, że uczynił to celowo, zatem takiego uprawnienia brak. Jak wskazał NSA w wyroku z 22 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1520/18, "żądanie udostępnienia informacji publicznej, zawartej w dokumencie prywatnym przez udostępnienie dokumentu prywatnego w postaci, w jakiej został utrwalony, nie podlega uwzględnieniu na gruncie przepisów udip. Powyższy pogląd skład orzekający podziela. Inaczej mówiąc - informacja zawarta w dokumencie prywatnym, którym dysponuje organ, mająca cechy informacji publicznej podlega udostępnieniu. Udostępnieniu nie podlega natomiast cały dokument prywatny, będący nośnikiem tej informacji." Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zdaniem Sądu nieprawidłowo Dyrektor przyjął w sprawie, iż wobec treści zapytania skarżącej ma do czynienia z informacją publiczną i uznał, iż należy ją utajnić z uwagi na brzmienie art. 5 ust 2 udip. Skoro zapytanie skarżącej takowej informacji nie dotyczyło obowiązkiem Dyrektora było po myśli art. 14 ust. 2 udip powiadomić jedynie pisemnie stronę o tym fakcie. W opisanej sytuacji jednak pomimo faktu, iż organ wadliwie, wbrew treści art. 16 udip wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej to powyższe uchybienie nie mogło skutkować uwzględnieniem skargi. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik spraw. W kontrolowanej sprawie naruszenie art. 16, art. 5 ust. 2 udip pozostawało bez wpływu na wynik sprawy w sytuacji, gdy jak nadmieniono żądana informacja nie podlegała udostępnieniu skarżącej na zasadach i w trybie określonych w udip. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę. ----------------------- 8