III SA/Gl 613/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi P.P na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] r. Komendant Wojewódzki Policji w K. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w C. nr [...] z [...] r. o cofnięciu P.P. (dalej skarżący, funkcjonariusz) uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, przyznanego decyzją nr [...] z [...] r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano m.in. art. 138 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej w skrócie "kpa"), art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.) i § 9 ust.1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1130, dalej "rozporządzenie"). Decyzję tą wydano w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. P.P. pełni służbę w organach Policji od [...] r., a funkcjonariuszem w służbie stałej jest od [...] r. Decyzją nr [...] Komendant Miejski Policji w C. przyznał wymienionemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości należnej policjantowi nieposiadającemu członków rodziny, gdyż zamieszkiwał on w lokalu mieszkalnym, położonym w C. przy ul. [...], stanowiącym własność jego rodziców. Po zawarciu związku małżeńskiego [...] r. żona zamieszkała wraz z nim w ww. lokalu. W związku z czym Komendant Miejski Policji w C. decyzją nr [...] z [...] r. cofnął funkcjonariuszowi uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i przyznał prawo do tego równoważnika w wysokości należnej dla policjanta posiadającego członków rodziny. Decyzja została wydana w oparciu o oświadczenie złożone przez funkcjonariusza. Następnie [...] r. skarżący zawiadomił o zmianie miejsca zamieszkania. Obecnie zamieszkuje w C. przy ul. [...], również w mieszkaniu stanowiącym własność jego rodziców o pow. 62,3 m2, którzy weszli w jego posiadanie na podstawie umowy zamiany lokali mieszkalnych. Mieszkanie to użytkuje wspólnie z żoną, na rzecz której jego rodzice ustanowili służebność mieszkania, co wynika z aktu notarialnego z [...] r. W związku z powzięciem powyższej informacji decyzją nr [...] z [...] r. Komendant Miejski Policji cofnął funkcjonariuszowi prawo do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i odrębną decyzją nakazał zwrot pobranego równoważnika za okres, w którym pobierał go nienależnie. [...] r. funkcjonariusz złożył ponownie wniosek o przyznanie mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, gdyż lokal w którym zamieszkuje z żoną i dwiema córkami stanowi wyłączną własność jego rodziców, którzy zamierzają go sprzedać i znieśli służebność jego użytkowania ustanowioną uprzednio na rzecz jego żony. Na dowód prawdziwości powyższego oświadczenia przedstawił wypis z księgi wieczystej lokalu. Decyzją nr [...] z [...] r. Komendant Miejski w C. przyznał wnioskodawcy równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu służby przysługujący policjantowi posiadającemu rodzinę. W kolejnych oświadczeniach z roku 2015 i 2017 funkcjonariusz potwierdzał ten sam stan rodzinno-mieszkaniowy. W trakcie kontroli zasadności wypłacanych równoważników pieniężnych policjantom przeprowadzonej w roku 2017 ustalono, że skarżący nadal zamieszkuje i jest zameldowany w mieszkaniu rodziców w C. przy ul. [...]. Zameldowane są także jego córki. Natomiast żona oraz jego rodzice (właściciele mieszkania) zameldowani są w innych lokalach w C.. Następnie powołaną na wstępie decyzją z [...] r. Komendant Miejski Policji w C. cofnął skarżącemu uprawnienie do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Jako podstawę prawną jej wydania wskazał art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kpa oraz art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji w związku z § 1 ust. 1 i § 2 ust. 1 i 2, § 6 i 9 ust.1 pkt 4 i 7 rozporządzenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że funkcjonariusz wraz z żoną i dwoma córkami zajmuje na podstawie ustnej umowy użyczenia lokal mieszkalny w C., który stanowi własność jego rodziców. Uznał więc że funkcjonariusz jest posiadaczem zależnym zamieszkiwanego lokalu. Ponadto wskazał, że lokal ten odpowiada normom zaludnienia przysługującym funkcjonariuszowi i jego rodzinie. Powierzchnia lokalu wynosi 62,3 m2 i jest wykorzystywana wyłącznie przez niego i jego rodzinę (żonę i córki). Wobec powyższego stwierdził, że funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W odwołaniu od tej decyzji skarżący stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem prawa; - art. 16 kpa, gdyż stan faktyczny od daty wydania decyzji pozytywnej nie uległ zmianie, - art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa przez naruszenie nierzetelnym i niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy a w szczególności zasad korzystania ze spornego lokalu, niezawiadomieniu strony o zakończeniu postępowania i uniemożliwienie złożenia dodatkowych dowodów, odstąpienie od przesłuchania skarżącego i wadliwą ocenę poczynionych ustaleń. Zarzucił też wadliwe określenie przedmiotu postępowania w postanowieniu o jego wszczęciu, które było nieprecyzyjne i wprowadzające w błąd. Nadto przy ocenie uprawnienia do równoważnika dokonywanej na gruncie § 1 ust. 1 rozporządzenia, nie wystarczy ustalenie charakteru prawnego posiadania, ale czy funkcjonariusz bądź członek jego rodziny posiada jeden z lokali wymienionych w tym przepisie. Natomiast organ nie wykazał, który z lokali wskazanych w § 1 ust. 1 pkt 1-6 rozporządzenia strona zajmuje. Z przepisu tego nie wynika, że lokal użytkowany na podstawie umowy użyczenia jest nim objęty. Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Wojewódzki Policji nie podzielił zasadności jego argumentów i zaskarżoną decyzją z [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zauważył, że zarówno ustawa o Policji jak i przepisy wykonawcze do niej posługują się pojęciem "posiadanie" nie precyzując go. Natomiast sądy administracyjne orzekające w sprawach związanych z uprawnieniami policjantów do równoważnika pieniężnego uznały, że "posiadanie" należy rozumieć w sposób ukształtowany przepisami prawa cywilnego. Będzie nim zatem posiadanie określone w art. 336 i nast. Kodeksu cywilnego a więc faktyczne władanie samoistne (właściciel) lub zależne (użytkownik, najemca) lub z tytułu innego prawa, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą. Posiadaczem zależnym jest natomiast ten kto włada rzeczą faktycznie nie jak właściciel, ale jako mający prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Do tego rodzaju prawa zalicza się umowę użyczenia. Następnie organ wskazał na przyznawania równoważnika. Policjant posiadający lokal mieszkalny na podstawie umowy użyczenia jako posiadacz zależny włada zajmowanymi przez siebie i członków rodziny mieszkaniem jak właściciel, wobec czego okoliczność ta daje podstawę do uznania braku uprawnień do równoważnika, bowiem posiada on już odpowiedni lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby. Dalej organ stwierdził, że w § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia wśród przypadków, w których policjantowi nie przysługuje omawiany równoważnik nie wymieniono sytuacji zajmowania lokalu (domu) mieszkalnego na podstawie umowy użyczenia. Organ zauważył jednak, że prawo policjanta do równoważnika określa ustawa o Policji, zatem uprawnienia do takiego świadczenia należy oceniać przede wszystkim w oparciu o przepisy ustawowe. Rozszerzenie bądź zawężenie regulacji ustawowych za pomocą rozwiązań wynikających wyłącznie z aktu wykonawczego nie jest dopuszczalne. Rozporządzenie z 28 czerwca 2002 r. zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 92 ust. 2 ustawy o Policji, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych został upoważniony nie do określenia prawa do omawianego równoważnika lecz jedynie do wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania tego równoważnika. Zdaniem organu skoro z przepisów ustawy o Policji wynika, że fakt posiadania między innymi odpowiedniego mieszkania wyklucza możliwość przyznania równoważnika za brak lokalu, to oczywistym jest, że przesłanki "posiadania mieszkania" nie można łączyć jedynie z posiadaniem tytułów prawnych wymienionych w akcie wykonawczym do ustawy. W konsekwencji organ stwierdził, że w świetle przepisów ustawy o Policji nabycie oraz zachowanie prawa do równoważnika wyklucza posiadanie lokalu, a w pojęciu tym mieści się też zajmowanie lokalu na podstawie umowy użyczenia. Organ zaakcentował, że umowa użyczenia (nieodpłatna) jest korzystniejsza od wymienionych w § 1 ust. 1 pkt 3 i 4 tego rozporządzenia. Dalej organ wskazał, że istotnym elementem przy ustaleniu uprawnień policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest także to, czy w sytuacji gdy posiada on lokal mieszkalny, jest on zgodny z przysługującymi zainteresowanemu i członkom jego rodziny normami zaludnienia. Wysokość norm należnych policjantowi została natomiast określona w rozporządzeniu MSWiA z 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów i wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Jak wynika z poczynionych ustaleń w oparciu o treść oświadczeń samego skarżącego, zamieszkuje on wspólnie z żoną i dwiema córkami w lokalu o pow. 62,3 m2, z tym że żona bez zameldowania i zgłoszenia zarządcy lokalu (brak opłaty za śmieci). Strona oraz członkowie jej rodziny posiadają prawo do czterech norm zaludnienia, a więc do lokalu o pow. od 28 do 40 m2. Tym samym zajmowany lokal mieszkalny spełnia normy zaludnienia przysługujące jego czteroosobowej rodzinie. Ponadto organ stwierdził, że wszczęcie postępowania nastąpiło z urzędu na podstawie ujawnionych okoliczności dotyczących samodzielnego korzystania z zajmowanego lokalu, chociaż nie jest jego właścicielem. W takiej sytuacji organ zgodnie z § 6 rozporządzenia był zobowiązany do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do równoważnika. W myśl wskazanego unormowania policjantowi cofa się uprawnienie do dotychczas przyznanego równoważnika we wszystkich sytuacjach w nim przewidzianych, w tym wówczas, gdy policjant przestał spełniać warunki o których mowa w § 1 ust. 1. Organ zwrócił uwagę, że zgodnie ze stanowiskiem NSA zawartym w wyroku z 19 maja 2015 r. sygn. I OSK 3112/15, nie można ograniczyć się wyłącznie do wykładni gramatycznej § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia, gdyż taka metoda interpretacji prowadziłaby do sprzeczności tego przepisu z regulacjami ustawowymi. Jeżeli z przepisów ustawy o Policji wynika, że równoważnik przysługuje tylko w razie nieposiadania lokalu mieszkalnego, to należy przyjąć, że policjant traci uprawnienia do przedmiotowego świadczenia, kiedy na skutek zmiany okoliczności faktycznych okaże się, że jest on posiadaczem odpowiedniego lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a nie tylko wówczas, gdy przestał on spełniać warunki przewidziane w § 1 ust. 1 rozporządzenia. Powyższą decyzję funkcjonariusz zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji lub uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. W skardze zarzucił naruszenie prawa procesowego (pkt 1-9) i materialnego powielając zarzuty odwołania, w tym § 1 ust. 1 pkt 1-6 rozporządzenia, który nie zawiera umowy użyczenia jako przesłanki pozbawienia policjanta równoważnika. Podniesiono głównie zarzuty dotyczące wydania decyzji bez podstawy prawnej, bez uchylenia decyzji o przyznaniu równoważnika, wydania dwóch różnych decyzji dla tego samego stanu faktycznego, bez dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i błędnej oceny poczynionych ustaleń, odstąpienie od przesłuchania małżonki i rodziców skarżącego na okoliczność korzystania z lokalu i niezmienności sytuacji od 2012 r. Podniesiono również naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa) oraz doręczenie decyzji adresatowi osobiści z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika, co powoduje, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego i nie ma przymiotu ostatecznej. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska w sprawie. Odniósł się do wszystkich podniesionych zarzutów podkreślając, że w istocie powielają argumenty odwołania. Odnośnie wadliwości doręczenia decyzji organ wskazał na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 18 stycznia 2017 r., sygn.. akt I OSK 448/16 i z 26 kwietnia 2016 r. w sprawie I OSK 3095/15. Uznał, że aczkolwiek doręczenie było wadliwe to decyzja dotarła do pełnomocnika, który w terminie liczonym dla wadliwego doręczenia ją zaskarżył. Decyzja dotarła zatem do adresata, jak i jego pełnomocnika w terminie umożliwiającym jej zaskarżenie. Nadto nie wskazano też, które ustalenia organu są błędne ani nie przedstawiono dowodów przeciwnych wskazując wyłącznie na konieczność przesłuchania świadków na okoliczności, które nie są w sprawie sporne. Postanowieniem nr [...] z [...] r. Komendant Wojewódzki Policji odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowienie to zostało doręczone pełnomocnikowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna.. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., w skrócie ppsa) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a tylko pod tym kontem odbywa się kontrola działania administracji publicznej (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w C. o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej przyznanego decyzją z [...] r. Z racji podniesienia zarzutów procesowych, należało rozpatrzyć je w pierwszej kolejności. Poza sporem pozostaje, że w toku postępowania odwoławczego skarżący reprezentowany był przez pełnomocnika, który przedłożył umocowanie razem z wniesionym odwołaniem i reprezentował stronę w jego toku. Świadczy o tym o tym złożone pełnomocnictwo z [...] r. (opłacone [...] r.) i korespondencja znajdująca się w aktach sprawy (np. pismo z [...] r.). Poza sporem pozostaje również fakt doręczenie decyzji z [...] r., drogą służbową, bezpośrednio skarżącemu [...] r. oraz wniesienie skargi przez pełnomocnika datowanej na dzień [...] r. a nadanej w urzędzie pocztowym [...] r. Zatem skarga została wniesiona przez pełnomocnika z zachowaniem terminu liczonego od wadliwego doręczenia decyzji skarżącemu. Potwierdza jednocześnie, że pełnomocnik zapoznał się z jej treścią, gdyż sporządził skargę. Również pełnomocnik w toku postępowania odwoławczego, na wezwanie organy przesłał dokument(kopie) potwierdzające opłacanie przez skarżącego czynszu i mediów za lokal w którym zamieszkuje. Są to jedyna wydatki, które ponosi, co dowodzi nieodpłatnego użyczenia lokalu. Są to jedyne dowody załączone do akt na etapie postępowania odwoławczego, co powoduje, że nie doszło do obrazy art. 10 kpa. Brak zaznajomienia pełnomocnika z aktami sprawy pozostaje bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Bezumowne korzystanie z lokalu mieszkalnego nie było w sprawie kwestią sporną. Skarżący, mimo prawidłowego zaskarżenia decyzji, stoi na stanowisku, że z racji wadliwego doręczenia (bezpośrednio skarżącemu a nie jego pełnomocnikowi) nie weszła ona do obrotu prawnego. Sąd w pełni podziela pogląd, wyrażony w wyroku NSA z 18 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 448/16, że "Nieprawidłowe, czyli niezgodne z przepisami K.p.a. doręczenie pisma, od którego rozpoczyna bieg termin procesowy, należy uznać za naruszenie zasady oficjalności doręczeń pism, mogące spowodować pozbawienie strony możliwości obrony swych praw. Prawidłowość postępowania organu w tym zakresie podlega także kontroli ze strony sądu administracyjnego. Niezgodne z przepisami postępowania administracyjnego doręczenie pisma (decyzji, postanowienia) może być uznane przez Sąd w konkretnych okolicznościach sprawy za pozbawione znaczenia prawnego i uzasadniające stwierdzenie, że do doręczenia doszło w innej dacie, niż to przyjmuje organ, albo że w ogóle nie doszło do doręczenia. Wynika to z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady, że decyzja administracyjna wywiera skutki prawne od daty jej doręczenia lub ogłoszenia. Powyższe uwagi skłaniają do wniosku, że doręczenie wszelkiego rodzaju pism, a zwłaszcza rozstrzygnięć organów administracji publicznej, powinno następować z datą pewną, potwierdzoną osobiście przez adresata decyzji." W kontrolowanej sprawie data doręczenia decyzji skarżącemu jest pewna. Nie jest bowiem sporne, że decyzja była wadliwie adresowana do skarżącego i jemu doręczona drogą służbową w miejscu pracy [...] r. Z akt sprawy wynika, że decyzja nie została doręczona pełnomocnikowi skarżącego, chociaż został w sprawie ustanowiony na etapie postępowania odwoławczego. Doręczenie jest niewątpliwie czynnością procesową organu administracji publicznej, wywołującą skutki prawne przewidziane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Na przykład od daty doręczenia rozpoczynają bieg niektóre terminy do dokonania czynności procesowych, a ponadto doręczenie pisma może wywoływać także inne skutki prawne, w szczególności związanie organu decyzją administracyjną jest skuteczne od chwili jej doręczenia. W piśmiennictwie przyjmuje się, że instytucja doręczeń urzeczywistnia zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, bowiem umożliwia stronie zapoznanie się z czynnościami organu i innych uczestników postępowania albo uczestniczenie w tych czynnościach (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "KPA. Komentarz" wyd. Zakamycze, Kraków 2000 r., str. 321). Strona postępowania nie powinna być natomiast obciążona skutkami błędnego działania organu. Podkreślenia przy tym wymaga, że określony w art. 40 § 2 kpa obowiązek doręczenia decyzji pełnomocnikowi i liczenie terminu do wniesienia skargi od daty doręczenia pełnomocnikowi został ustalony w interesie stron postępowania i nie może być interpretowany i wykorzystywany na niekorzyść uczestników postępowania. Względy ekonomiki procesowej przemawiają za trafnością powyższego stanowiska. Należy wskazać, że doręczenie, o którym mowa w art. 110 kpa obejmuje również sytuację, w której mimo niezgodności doręczenia z wymaganiami określonymi w art. 40 § 2 kpa, decyzja znalazła się w posiadaniu osoby, do której została skierowana. Wadliwe doręczenie nie wywołuje bowiem skutku domniemania doręczenia, ale też nie może zanegować faktu, że strona/pełnomocnik decyzję otrzymała. W takiej sytuacji organy administracji nie mogą jedynie kwestionować daty, w której weszła ona w posiadanie decyzji. W przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości, że decyzja została doręczona skarżącemu [...] r., a pełnomocnik zapoznał się z decyzją przed [...] r., gdyż w tej dacie została nadana w urzędzie pocztowym sporządzona przez niego skarga. Z tą więc datą zaskarżona decyzja weszła do obrotu prawnego i od tej chwili organ, który ją wydał jest nią związany (art. 110 kpa). Zresztą sam skarżący nie neguje faktu, że doszło do doręczenia decyzji, ale w sposób wadliwy i z tego powodu decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego. Okoliczność, że doręczenie decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 40 § 2 kpa, nie zmienia faktu, że w rozpoznawanej sprawie doszło do doręczenia decyzji (zobacz wyrok NSA z 26.04.2016 r, IOSK 3095/15) i została ona zaskarżona z zachowaniem terminu liczonego nawet od wadliwego doręczenia. Zatem Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie nieprawidłowo organ doręczył decyzję skarżącemu drogą służbowa (za pośrednictwem przełożonego), będącą przedmiotem zaskarżenia, tj. zamiast pełnomocnikowi. Sąd w pełni podziela pogląd, wyrażony w wyroku NSA z 30 stycznia 2013 r., sygn.. akt II OSK 1817/11, że "Jeśli postanowienie (decyzja) organu administracji zostanie doręczone, nawet nieprawidłowo z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a., to nie można twierdzić, że nie weszło ono do obrotu prawnego. Postanowienie takie weszło do obrotu prawnego i może być zaskarżone (o ile podlega zaskarżeniu). Postanowienie (decyzja) rozpoczyna swój byt prawny z chwilą ogłoszenia lub doręczenia go stronie postępowania i z tym momentem wiąże organ, który je wydał." Należy podkreślić, że doręczenie decyzji nastąpiło drogą służbowa, w miejscu pracy policjanta i mimo tego uchybienia skarżący nie poniósł z tego tytułu żadnych negatywnych konsekwencji, gdyż jego pełnomocnik wniósł skargę w terminie i nie wykazał, aby to naruszenie uniemożliwiło skarżącemu dokonanie konkretnych czynności procesowych. Stąd Sąd uznał zarzut za nieskuteczny i rozpatrzył skargę merytorycznie. Należy też wskazać, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy, gdyby uznać wadliwość doręczenia, koniecznym byłoby ponowne doręczenie tej samej decyzji pełnomocnikowi, który sporządziłby od niej skargę, która już została sporządzona i zawisła przed sądem. Przemawiają zatem względy ekonomiki procesowej, zasada szybkości postępowania i kompletność materiału dowodowego zebranego w sprawie, gdyż został on zgromadzony w oparciu o ustalenia własne oraz dowody przedstawione, po wezwaniu organu, przez skarżącego. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Stosownie zaś do § 1 ust. 1 rozporządzenia równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantom w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają lokali, domów lub kwatery tymczasowej, o których mowa w pkt. 1-6. Z kolei § 6 rozporządzenia dotyczy sytuacji kiedy cofa się uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie z tym przepisem policjantowi cofa się uprawnienie do dotychczas zajmowanego lokalu m.in. gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust.1. W kontrolowanej sprawie nie jest sporne, że skarżący samodzielnie zamieszkuje z rodziną w lokalu mieszkalnym stanowiącym własność jego rodziców, którzy użyczyli mu go nieodpłatnie. Spór dotyczy wyłącznie tego, czy posiadanie lokalu, który nie został wymieniony w § 1 ust. 1 pkt 1-6 rozporządzenia stanowi podstawę do cofnięcia przedmiotowego równoważnika. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 listopada 2004 r., sygn. akt K7/04, publik. OTK-A 2004/10/109, stwierdził, że jak wskazuje art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, świadczenie to (równoważnik pieniężny) ma rekompensować uprawnionemu policjantowi brak lokalu mieszkalnego. Zamieszczenie tego przepisu w rozdziale ósmym tej ustawy zatytułowanym "Mieszkanie funkcjonariuszy Policji" wskazuje jasno, że przepis art. 92 ustawy o Policji pozostaje w ścisłym związku z art. 88 tej ustawy, który formułuje ogólną przesłankę, od spełnienia której zależy sama możliwość uzyskania oraz wysokość poszczególnych świadczeń pieniężnych należnych policjantom, przewidzianych w tym rozdziale. Na wysokość równoważnika określonego w art. 92 ustawy o Policji wpływa zatem liczba członków rodziny policjanta oraz ich uprawnienia wynikające z odrębnych przepisów. Zauważyć należy, iż z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Należą do nich nie tylko przydział lokalu (art. 90 ust. 1 ustawy o Policji), czy prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94), ale także prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w dwojaki sposób, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której policjant stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest zatem przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a dopiero w dalszej kolejności przez pozostałe, powyższe świadczenia pieniężne. Omawiany w niniejszej sprawie równoważnik pieniężny w sposób oczywisty jest więc formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, jednakże uprawnieniem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy. Ma on zastępczy (subsydiarny) charakter w tym sensie, że dopiero, gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego (jakim jest administracyjny przydział lokalu), należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Omawiany równoważnik ma charakter ekwiwalentu za niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji. Skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Policji). Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że w sytuacji gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, tylko wówczas, gdy posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie zapewnia przysługujące mu normy zaludnienia. Wobec niezdefiniowania pojęcia "posiadanie" na gruncie ustawy o Policji, należy je rozumieć w sposób ukształtowany ogólnymi przepisami prawa cywilnego, właściwego do określenia znaczenia instytucji prawnorzeczowych. W takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne. Zgodnie z art. 336 Kodeksu cywilnego posiadaczem zależnym jest ten kto włada rzeczą faktycznie nie jak właściciel, ale jako mający prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Do tego rodzaju prawa zalicza się także użyczenie (por.: wyrok Sądu Najwyższego z 20 listopada 1968 r., sygn. akt II CR 412/68, zbiór LEX nr 6418; wyrok NSA z 14 maja 2003 r., sygn. akt III SA 2180/02, zbiór LEX nr 158811). Zajmowanie lokalu na podstawie użyczenia jest więc posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Jeżeli lokal taki odpowiada normie powierzchniowej przysługującej policjantowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone, a w konsekwencji nie spełnia on niezbędnej przesłanki do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 cyt. ustawy), a w następstwie tego - również do zastępczych form pomocy, w tym i prawa do przedmiotowego równoważnika. Stanowisko takie jest prezentowane nie tylko w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uchwała NSA z 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99, ONSA 1999/3/77), ale zajęte zostało również przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 maja 2001 r. sygn. akt TK 1/00 (OTK z 2001 r. nr 4, poz. 84)." Trybunał podkreślił też, iż pomoc finansowa dla policjantów nie stanowi ich przywileju z racji bycia policjantem, lecz ma służyć im do uzyskania mieszkania w miejscu pełnienia służby. Uruchomienie takiej pomocy nie jest potrzebne w razie posiadania przez policjanta odpowiedniego lokalu, bez względu na rodzaj tytułu prawnego do niego. Powyższe rozważania mają bezpośrednie odniesienie do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy (zobacz wyrok z 8 .02.2018 sygn. akt IV SA/GL 955/17, publ. orzeczenia.nsa,gov.pl). Organy czyniły ustalenia w sprawie na podstawie oświadczeń składanych przez policjanta oraz czynności własnych. Ustalono, że zamieszkuje we wskazanym lokalu w C., który stanowi własność jego rodziców i ma powierzchnię 62,3 m2. Skarżący ponosi koszty jego utrzymania. Opłaca czynsz i media, co potwierdził kopiami uiszczanych opłat. W mieszkaniu zameldowany i zamieszkuje skarżący oraz jego dwie nieletnie córki (opłata za śmieci za trzy osoby). Z jego oświadczeń wynika, że zamieszkuje również żona, choć zameldowana jest pod innym adresem. Nie mieszkają w nim właściciele lokalu, którzy również mieszkają i zameldowani są pod innym adresem w C. od 2010 r. Skarżący mimo wezwania nie okazał żadnego dokumentu/umowy, potwierdzającej tytuł prawny do zamieszkania w lokalu rodziców. Stad organ uznał, że pomiędzy skarżącym a właścicielami mieszkania powstał stosunek użyczenia lokalu mieszkalnego. Wypełniona bowiem została dyspozycja art. 710 kc - bez pobierania opłaty właściciel mieszkania zezwolił policjantowi używać swojej rzeczy - lokalu mieszkalnego, a druga strona rzeczy tej używa zgodnie z jej przeznaczeniem, zamieszkując w niej wraz z rodziną. W dodatku lokal mieszkalny zajmowany przez funkcjonariusza i członków jego rodziny spełnia normy im przysługujące. Wymieniony oraz członkowie jego rodziny mają prawo do czterech norm zaludnienia, a więc do lokalu mieszkalnego o powierzchni od 28 m2 do 40 m2 (§ 2 pkt 1, § 3 rozporządzenia). Zatem lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej 62,3 m2 spełnia te normy zaludnienia. Skoro więc ustalono, że skarżący jest posiadaczem zależnym lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, spełniającego kryterium przysługujących norm zaludnienia, to organ zobowiązany był wydać decyzję o cofnięciu przyznanego wcześniej równoważnika za brak lokalu mieszkalnego na podstawie § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia. Ustalając przesłanki cofnięcia uprawnienia nie można ograniczać się do wykładni gramatycznej § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia, gdyż taka metoda interpretacji prowadziłaby do sprzeczności tego przepisu z regulacjami ustawowymi. Jeżeli bowiem z przepisów ustawy o Policji wynika, że równoważnik przysługuje tylko w razie nieposiadania lokalu mieszkalnego, to należy przyjąć, że policjant traci uprawnienia do przedmiotowego świadczenia, kiedy na skutek zmiany (ujawnienia) okoliczności faktycznych okaże się, że jest on posiadaczem odpowiedniego, a więc spełniającego normy zaludnienia lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a nie tylko wówczas, gdy przestał on spełniać warunki przewidziane w § 1 ust. 1 rozporządzenia (tak też NSA w wyroku z 18.11.2016 r. sygn. akt I OSK 3112/15). Dla rozstrzygnięcia sprawy nie miała zatem znaczenia okoliczność statusu prawnego lokalu będącego w posiadaniu skarżącego a w konsekwencji przesłuchanie na tą okoliczność rodziców i żony, skoro organ przyjął, że mieszka w nim mimo braku zameldowania. W tym stanie rzeczy podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. nie zasługuje na uwzględnienie. Tym samym za niezasadny należało uznać zarzut błędnych ustaleń faktycznych na okoliczność posiadania przez stronę lokalu mieszkalnego wyłączającego prawo do równoważnika pieniężnego. Należy też podkreślić, że zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Przesłuchanie żony skarżącego oraz jego rodziców na okoliczności niesporne i potwierdzone innymi dowodami nie stanowi uchybienia w sprawie. Zwłaszcza, że równoważnik przyznawany jest policjantowi na podstawie złożonego przez niego oświadczenia i innych przedłożonych dowodów. Należy podkreślić, że zaskarżona decyzja jest konsekwencją ustaleń organu odmiennych niż wynikały ze złożonego przez skarżącego oświadczenia w roku 2012 i 2017. Zwrócić należy uwagę na fakt pozbawienia synowej służebności mieszkania w związku z zamiarem jego sprzedaży w roku 2010, który nie ziścił się do chwili obecnej nie zmienił faktycznej sytuacji skarżącego. Lokal nie został sprzedany, skarżący nadal zamieszkuje w nim samodzielnie z rodziną a rodzice zamieszkali w odrębnym lokalu (u córki). Nie bez znaczenia w przedmiotowej sprawie pozostaje okoliczność, że skarżący wykonuje zawód zaufania publicznego a wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł 14 maja 2001 r. czyli przez złożonymi przez skarżącego oświadczeniami potwierdzającymi prawo do uzyskania równoważnika. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego ani procesowego w stopniu mogącym uzasadniać jej uchylenie. Dlatego, na podstawie art. 151 ppsa skarga podlegała oddaleniu.