III SA/Gl 614/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć Sędzie WSA Marzanna Sałuda (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Z.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako k.p.a.), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018r. poz. 570) w zw. z art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 12 pkt. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2018.2068.j.t.) dalej jako u.d.p., po rozpatrzeniu odwołania Z. S. działającej w imieniu spółki "A" S.C. – dalej strona, skarżąca od decyzji Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K. z dnia [...] r. nr [...] nakładającej karę pieniężną na Z. S., K. S., P. S. – "A" S.C. z siedzibą przy ul. [...] w K. w kwocie [...] zł z tytułu przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego ul. [...] w K. określonego w decyzji nr [...] z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K. z dnia [...] r. nr [...] nałożono karę pieniężną na stronę w kwocie [...] zł z tytułu zajęcia pasa drogowego przy ul. [...] w K. W jej uzasadnieniu stwierdzono, że decyzją nr [...] z dnia [...] r. zezwolono Z. S., K. S., P. S. – "A" S.C. z siedzibą przy ul. [...] w K. na zajęcie pasa drogi powiatowej przy ul. [...] w K. celem umieszczenia w nim letniego ogródka gastronomicznego o łącznej pow. [...] m ² na czas określony tj. od 1 lipca 2020 r. do 31 października 2020 r. Przeprowadzone w dniach [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...] i [...] r. wizje w terenie wykazały, że ogródek nie został z pasa drogowego usunięty. Stwierdzono, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] zezwolono na zajęcie w terminie od 30 listopada 2020 r. do 15 marca 2021 r. pasa drogowego przy ul. [...] w K. Wobec bezprawnego zajęcia pasa drogowego przez okres 29 dni nałożono karę pieniężną obliczając ją w następujący sposób: [...] m ² x 29 dni x [...] zł/m² x 10 = [...] zł. W odwołaniu strona podniosła, że niedotrzymanie terminu złożenia kolejnego wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przy ul. [...] w K. było spowodowane zachorowaniem wszystkich członków rodziny, a tym samym wspólników spółki cywilnej na Covid-19 i koniecznością kwarantanny i izolacji w okresie od października 2020 r. do listopada 2020 r. Wskazała, że nadal nie może prowadzić działalności zarobkowej w związku z zaistniałą sytuacją epidemiologiczną wobec czego wnosi o anulowanie nałożonej kary. SKO nie uznało zasadności odwołania i decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy sporną decyzję. Uznało, iż organ I instancji prawidłowo ustalił okres zajmowania ww. pasa drogowego bez stosownego zezwolenia oraz prawidłowo ustalił wysokość kary pieniężnej, Przytaczając treść art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 12 u.d.p. zaznaczyło, iż z upływem ostatniego dnia zezwolenia, właściciel obiektu jest zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary w trybie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już zezwolenie, uzależniona jest od wydania kolejnego zezwolenia. Tak więc mimo udzielenia jednorazowego, z natury rzeczy, zezwolenia na lokalizację obiektu niezwiązanego z drogą, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym, wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres pozostawania obiektu w tym pasie, udzielone przez właściwego zarządcę drogi. Podkreśliło, że możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już zezwolenie, uzależniona jest od wydania kolejnego zezwolenia. Tak więc mimo udzielenia jednorazowego zezwolenia na lokalizację obiektu niezwiązanego z drogą, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres pozostawania obiektu w tym pasie, udzielone przez właściwego zarządcę drogi. Zaistnienie przesłanek z art. 40 ust. 12 u.d.p. jest wystarczające, aby podmiot administrowany poniósł z tytułu popełnionego deliktu administracyjnego ujemne konsekwencje (sankcję administracyjną). Odpowiedzialność określona w art. 40 ust. 12 u.d.p. jest obiektywna, niezależna od sprawcy naruszenia, co oznacza, że organ nie może badać przyczyn zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Uzależniona jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Prowadzone zaś przez organ postępowanie dowodowe, powinno doprowadzić do bezspornego ustalenia wskazanych wyżej okoliczności w sposób zgodny z regułami zawartymi w k.p.a. Przenosząc te uwagi na stan sprawy SKO stwierdziło, iż zebrany w niej materiał dowodowy; protokoły oraz materiał fotograficzny z wizji w terenie dni [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] r. wykazał bezspornie, że strona zajmowała w okresie od 1 listopada 2020 r. do 29 listopada 2020 r. pas drogowy przy ulicy [...] w K. z przekroczeniem terminu zajęcia pasa drogowego ul. [...] w K. określonego w zezwoleniu z dnia [...] r. nr [...]. SKO wskazało, iż decyzją z dnia [...] r. nr [...] zezwolono na zajęcie w terminie od 30 listopada 2020 r. do 15 marca 2021 r. pasa drogowego ul. [...] w K. Wobec powyższego obowiązkiem skarżących było złożenie wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w takim terminie, aby od 1 listopada 2020 r. mogli zajmować ten pas legalnie, na warunkach ustalonych w zezwoleniu. Strona powinna dołożyć należytej staranności, aby wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego został skutecznie doręczony organowi. Nie było żadnych przeszkód pomimo wskazanej kwarantanny spowodowanej covid-19 do złożenia tego wniosku wcześniej za pośrednictwem strony internetowej Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K. lub poprzez ustanowionego pełnomocnika. Końcowo organ odwoławczy zauważył, iż prowadząc postępowanie administracyjne zmierzające do nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego w trybie art 40 ust. 12 u.d.p. organ administracji publicznej musi stosować zasady k.p.a. które to zasady określone w art. 7, art. 8, art. 9., art. 10 k.p.a w niniejszej sprawie zostały zachowane . Na ostateczną decyzję SKO skargę do sądu administracyjnego złożyła strona zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów art. 7,7, 77, 107 Kodeksu postępowania administracyjnego i wynikających z nich zasady prawdy obiektywnej i obowiązku organu administracji zebrania pełnego materiału dowodowego na dzień orzekania i wszechstronnego jego zbadania, a także naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa; naruszenie art. 189f Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z przepisem art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez wymierzenie kary pieniężnej, w sytuacji, gdy w danym stanie faktycznym organy powinny odstąpić od jej wymierzenia, albowiem waga naruszenie była znikoma. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniosła strona, iż tak organ I, jak i II instancji nie podjęły żadnych działań, aby ustalić, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Organy obu instancji pominęły zupełnie fakt, że zajęcie pasa nastąpiło w czasie trwającego w Polsce stanu zagrożenia epidemicznego, w trakcie, którego gastronomia (a zajęcie pasa drogowego przez skarżącą nastąpiło w związku prowadzoną działalnością gastronomiczną) była ponownie zamknięta od dnia 20 października 2020 roku. W ocenie strony naruszenie przez nią prawa jest znikome, a ponadto zaprzestała ona tegoż naruszenia, gdyż uzyskała decyzję zezwalającą jej na zajęcie prasa drogowego od dnia 30 listopada 2020 roku. Tym samym organ winien był odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 190f kodeksu postępowania administracyjnego. Strona podniosła, iż ocena czy waga naruszenia jest znikoma, powinna być dokonana z uwzględnieniem art. 189d pkt 1 k.p.a., zaś przesłanka zaprzestania naruszenia prawa (czyli zaprzestanie niedopełnienia obowiązku lub naruszenia zakazu jako zachowania ciągłego, trwałego lub powtarzalnego, polegającego na działaniu lub zaniechaniu), może być spełniona także po wszczęciu postępowania aż do dnia wydania decyzji administracyjnej. Zaznaczyła, iż w niniejszej sprawie istniała możliwość odstąpienia przez organ od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Nie wystąpiły bowiem okoliczności wymienione w punkcie 2 tego paragrafu (nałożenie kary pieniężnej przez inny organ, nałożenie kary za wykroczenie albo skazanie za przestępstwo). Ponadto Strona zaprzestała naruszenia prawa, zgłaszając wniosek o zezwolenie na zajecie pasa drogowego i uzyskując zezwolenie na zajęcie pasa na mocy decyzji z dnia [...] r. Wobec powyższego organ zobowiązany był rozważyć, czy waga naruszenia przez nią prawa była znikoma. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie . W rozpoznawanej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania a mianowicie art. 6,7,8 K.p.a. i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w K. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o wymierzeniu Z. S., K. S., P. S. – "A" S.C. kary pieniężnej – [...] zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w K. o powierzchni [...] m² w okresie od 1 listopada 2020r. do 29 listopada 2020r. Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018r. poz.2068 ze zm.), dalej u.d.p. Zgodnie z treścią art. 40 ust.1 u.d.p.zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. W myśl art. 40 ust.2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Zgodnie z treścią art.40 ust.12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego:1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Zaznaczenia wymaga, iż decyzją z dnia [...] r. nr [...] zezwolono stronie na zajęcie w terminie od 01 lipca 2020 r. do 31 października 2020r. na zajęcie pasa drogowego przy ul. [...] w K. Z zebranego materiału dowodowego w sprawie, w tym fotografii bezspornie wynika, że od dnia 1 listopada do 29 listopada 2020r. strona w dalszym ciągu zajmowała pas drogowy przy ul. [...] w K. o powierzchni [...] m ², przy czym nie posiadała na to zezwolenia od zarządcy drogi. W sytuacji, gdy nastąpiło zajęcie pasa drogowego przez skarżącą a strona nie posiadała zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego udzielonego przez zarządcę drogi istniały zarówno podstawy faktyczne jak i prawne do wymierzenie kary pieniężnej. Przed podjęciem jednak decyzji w tym względzie koniecznym było dokonanie rozważań przez organy administracji w zakresie oceny, czy nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art.189f § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu jeżeli:1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (adresata zakazu). W niniejszej sprawie organy oceny w tym zakresie nie dokonały co oznacza, iż naruszyły w przekonaniu sądu, przepis art. 6,7,8 i K.p.a. Organy administracji publicznej mają obowiązek prowadzić postępowanie zgodnie z przepisami prawa (art. 6 k.p.a.). Z zasady praworządności wynika obowiązek rzetelnego wykonywania przez organy władzy publicznej powierzonych im zadań zgodnie z literą prawa. Artykuł 7 k.p.a. wskazuje zaś na konieczność podejmowania przez organy administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz uwzględniania słusznego interesu społecznego i interesu obywateli. Z zasady wyrażonej w przepisie art. 8 § 1 k.p.a. wynika z kolei przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzja wydana w wyniku postępowania tak ukształtowanego może wzbudzać zaufanie obywateli do władzy publicznej. Takiego sposobu prowadzenia postępowania w sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji zabrakło co oznacza, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie sądu na stronę przedwcześnie nałożono karę pieniężną za okres zajmowania pasa drogowego od 1 listopada do 29 listopada 2020r. Stanowi to naruszenie art.6,7,8 i K.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt 1c.) p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpatrując sprawę ponownie SKO będzie zobowiązane do uwzględnienia stanowiska sądu wyrażonego w przedmiotowym uzasadnieniu, w szczególności do dokonania oceny, czy nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art.189f § 1 k.p.a. jak również wpływu na wynik sprawy pominięcia rozważań przez organ I instancji powołanych przepisów .