III SA/Gl 617/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi T sp. z o. o. w K. na zarządzenie Prezydenta Miasta Gliwice z dnia 25 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na realizację zadania publicznego oddala skargę. Zaskarżonym zarządzeniem z 25 maja 2023 r. nr [...] Prezydent Miasta Gliwice (dalej: organ) rozstrzygnął otwarty konkurs ofert na realizację zadania publicznego miasta Gliwice w dziedzinie organizacji opieki nad dziećmi sprawowanej w formie żłobka na przełomie 2023/2024 r. Wśród ofert wybranych do dofinansowania oferta skarżącej T Sp. z o.o. nie została wymieniona. W podstawie prawnej zarządzenia powołał art. 30 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 11 ust. 2 i art. 13 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 2j ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 571 ze zm., dalej ustawa o wolontariacie) w zw. z art. 61 ust. 2 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 204 ze zm., dalej: ustawa o opiece). Z akt administracyjnych wynika, że zarządzeniem nr [...] organ ogłosił otwarty konkurs ofert na realizację zadania publicznego miasta Gliwice w dziedzinie organizacji opieki nad dziećmi sprawowanej w formie żłobka, realizowanego na przełomie 2023/2024 r. Konkurs ogłoszono na podstawie art. 30 ust. 1 u.s.g. oraz art. 13 ustawy o wolontariacie w zw. z art. 61 ustawy o opiece. W załączniku nr 1 do zarządzenia wskazano szczegółowe warunki konkursu: rodzaj zadania publicznego, podmioty uprawnione do składnia ofert, wysokość środków publicznych przeznaczonych na realizację zadania, zasady przyznawania dotacji, termin i warunki składania ofert, w tym wymagane dokumenty, wymagane załączniki, termin, tryb i kryteria stosowane przy wyborze ofert, termin i warunki realizacji zadania, informacje o zrealizowanych zadaniach publicznych tego samego rodzaju, informacje dodatkowe. Wzór oferty stanowił załącznik nr 4 do ww. zarządzenia. Zaskarżonym zarządzeniem z 25 maja 2023 r. nr [...] organ rozstrzygnął konkurs i przyznał dotacje na wsparcie realizacji zadania oferentom wymienionym w zestawieniu stanowiącym załącznik do zarządzenia w łącznej kwocie 2.179.360 zł. W załączniku wskazano 3 podmioty prowadzące żłobki w 6 lokalizacjach, którym przyznano dotację. Pismem z 26 maja 2023 r. organ poinformował skarżącą, że konkurs został rozstrzygnięty ww. zarządzeniem, a oferta skarżącej została odrzucona ze względów formalnych zgodnie z § 5 ust. 9 ogłoszenia o konkursie, gdyż w ofercie nie wskazano maksymalnej opłaty za wyżywienie ponoszonej przez rodziców/opiekunów, co jest niezgodne z § 5 ust. 2 lit. e oraz ust. 3 ogłoszenia o konkursie, gdyż uniemożliwia ocenę ofert w kryterium wskazanym w § 6 ust. 3 pkt 3. Dodatkowo organ powołał się na fakt, że w części V.B. "Źródło finansowania kosztów realizacji zadania" suma kwot wykazanych w wierszach 2-5 jest różna od kwoty wskazanej w wierszu 1 oraz brak jest wykreśleń w nagłówku oferty. W skardze do sądu administracyjnego na zarządzenie organu z 25 maja 2023 r. [...], skarżąca zarzuciła naruszenie prawa procesowego i materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. § 5 ust. 9 w zw. z § 5 ust. 2 lit. e w zw. z § 6 ust.3 pkt 3 zarządzenia nr [...] organu poprzez odrzucenie oferty skarżącej na realizację zadania organizacji opieki nad dziećmi w Niepublicznym Żłobku [...], a to z uwagi na niewskazanie maksymalnej opłaty za wyżywienie ponoszonej przez rodzica/opiekuna, podczas gdy w pkt VII ust. 2 formularza oferty wskazano, że skarżąca nie pobiera na swoją rzecz żadnych dodatkowych opłat za wyżywienie, a rodzice podpisują indywidualne umowy z firmą cateringową, gdzie dzienny koszt wyżywienia na dzień składania oferty wynosi 17 zł, a od 1 września 2023 r. będzie to 18 zł. Zatem skarżący w treści oferty jednoznacznie określił, że: - nie pobiera dodatkowych opłat za wyżywienie, - wyżywienie jest zapewniane w oparciu o indywidualną umowę i wskazał koszt tego wyżywienia. 2. § 5 ust. 9 w zw. z § 5 ust. 1 zarządzenia nr [...] organu poprzez zarzucenie skarżącej, że w części V.B. "Źródło finansowania kosztów realizacji zdania" suma kwot wykazanych w wierszach 2-5 jest różna od kwoty wykazanej w wierszu 1, podczas gdy skarżąca jest przedsiębiorcą a nie organizacją non profit, a co za tym idzie planowane przychody tj. dotacja w ramach oferty, świadczenia pieniężne od odbiorców zadania i środki finansowe pochodzące z innych źródeł muszą przewyższać sumę wszystkich kosztów, aby wygenerować zysk. 3. § 5 ust. 9 w zw. z § 5 ust. 1 zarządzenia nr [...] organu poprzez zarzucenie skarżącej, że nie dokonała wykreślenia w nagłówku oferty, podczas gdy z jej treści wprost wynika, czy stanowi ona ofertę wspólną czy też nie. 4. art. 15 ust. 2h ustawy o wolontariacie poprzez niewskazanie skarżącej w zaskarżonym zarządzeniu ogłaszającym wyniki otwartego konkursu. Wobec powyższych zarzutów, skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi w całości przez organ w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a.; na wypadek nieuwzględnienia tego wniosku, wniosła o uchylenie przez Sąd w całości zarządzenia [...] na podstawie art. 146 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ewentualnie o uznanie uprawnienia skarżącej do dotacji i wstrzymanie wykonania zarządzenia na podstawie art. 61 § 2 ust. 2 lub art. 61 § 3 p.p.s.a., ponieważ organ nie ma prawa do zawierania umów z oferentami do czasu publikacji wyników konkursu, zatem ewentualne zawarcie umów przed tym czasem narusza przepisy prawa. Skarżąca zwróciła uwagę, że ogłoszenie wyników otwartego konkursu ofert winno zawierać w szczególności nazwę oferenta, nazwę zadania publicznego, wysokość przyznanych środków publicznych. Ogłoszenie wyników dokonane przez organ jest zatem wadliwe, ponieważ nie obejmuje wszystkich zgłoszonych w konkursie ofert. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, jak i wniosku o wstrzymanie wykonania zarządzenia. W uzasadnieniu organ podkreślił, że pismem z 26 maja 2023 r. skarżąca została poinformowana o odrzuceniu jej oferty w związku z występującymi błędami formalnymi, szczegółowo wskazanymi w ww. piśmie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest zarządzenie Prezydenta Miasta - a więc akt organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego - z 25 maja 2023 r. nr [...] w sprawie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego miasta Gliwice w dziedzinie organizacji opieki nad dziećmi sprawowanej w formie żłobka na przełomie 2023/2024 r., czyli konkursu na dofinansowanie realizacji zadań z zakresu administracji publicznej. Stanowisko, że zarządzenie organu wykonawczego jst podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego wynika także z wyroku NSA z 23 marca 2021 r. o sygn. akt III OSK 169/21, w którym Sąd ten stwierdził, że "W art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. ustawodawca przewidział skargę na akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Do tej kategorii zalicza się zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, w tym regulaminy, wytyczne skierowane do podległych organów i jednostek, akty budżetowe, jak również akty o charakterze indywidualnym, np. w sprawach likwidacji szkoły, a także zarządzenia z zakresu przeprowadzania konkursów na dyrektorów samorządowych placówek oświatowych i powierzania stanowiska dyrektorów szkół i placówek oświatowych." Podobnie WSA w Lublinie w wyroku z 11 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 627/19 stwierdził, że zarządzenie burmistrza w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły stanowi akt organu administracji, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Brak jest zaś argumentów prawnych, aby odmiennie potraktować inne konkursy, skoro ustalenie procedury ich przeprowadzenia i rozstrzygnięcie dokonywane są w trybie takiego samego aktu – zarządzenia organu wykonawczego jst wydawanego w związku z realizacją zadań publicznych, pozostających w zakresie właściwości tej jednostki. Skoro zatem rozstrzygnięcie konkursu podlega kontroli sądu administracyjnego, to konieczna jest ocena prawidłowości procedowania organu przez pryzmat właściwych przepisów, w tym przypadku przepisów ustawy o opiece, ale także szczegółowych postanowień regulaminu konkursu ogłoszonego w trybie takiego samego aktu, tj. zarządzeniem nr [...], który to regulamin stanowi załącznik nr 1 do tego zarządzenia. Zauważyć też przyjdzie, że przedmiotem skargi skarżąca uczyniła rozstrzygnięcie konkursu, a nie zarządzenie wprowadzające regulamin jego przeprowadzenia, zatem zapisy zawarte w regulaminie konkursu są wiążące. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi przywołać należy art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o opiece, w myśl którego wójt, burmistrz lub prezydent miasta może zlecić podmiotom, o których mowa w art. 8 ust. 1, organizację opieki sprawowanej w formie żłobka lub klubu dziecięcego lub przez dziennych opiekunów. Do wyłaniania podmiotów mających organizować opiekę, o której mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o wolontariacie. W szczególności chodzi tu o przepisy art. 11 i następne tej ustawy regulujące tryb konkursowy zmierzający do wyłonienia podmiotów, którym gmina powierzy prowadzenie żłobków i klubów dziecięcych. Istotne znaczenie ma art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o wolontariacie, który stanowi, że ogłoszenie otwartego konkursu ofert powinno zawierać informacje o trybie i kryteriach stosowanych przy wyborze ofert oraz terminie dokonania wyboru ofert. Organ wypełnił tę dyspozycję wydając 14 kwietnia 2023 r. zarządzenie nr [...], a załącznikiem nr 1 do tego zarządzenia jest dokument określający zasady konkursu. Dla rozpatrzenia przedmiotowej sprawy istotna jest treść § 5 ust. 2 lit. e oraz ust. 3 załącznika nr 1. Zgodnie z § 5 ust. 2 lit. e załącznika, "oferta musi zawierać wszystkie wskazane w jej treści informacje, w tym m.in. w części VII oferty "wysokość świadczeń pieniężnych i rzeczowych pobieranych od rodziców/opiekunów dziecka" należy wykazać wysokość wszystkich świadczeń pobieranych od rodziców/opiekunów niezależnie na rzecz jakiego podmiotu będą one wpłacane/pobierane w związku z realizacją zadań." Stosownie natomiast do § 5 ust. 3 podane informacje powinny umożliwić ocenę zadania zgodnie z kryteriami oceny podanymi w ogłoszeniu. W myśl § 5 ust. 9 oferty niespełniające wymogów wskazanych w ust. 1-8 będą odrzucane. Istotny jest także § 6 ust. 3 pkt 3 załącznika nr 1 do zarządzenia [...] z którego wynika, że ocenie komisji konkursowej podlega m.in. wysokość świadczenia pieniężnego pobieranego od rodziców/opiekunów dziecka z uwzględnieniem ewentualnego wymaganego od nich świadczenia rzeczowego. Skala oceny wynosi od 0 do 8 pkt., przy czym najwyższą liczbę punktów otrzyma oferta, w której maksymalny miesięczny koszt dla rodzica będzie najniższy w porównaniu do kosztu wykazanego w pozostałych ofertach. W protokole z posiedzenia komisji konkursowej (poz. 4 akt administracyjnych) wskazano, że oferta złożona przez stronę na prowadzenie żłobków nie spełnia wymogów formalnych określonych w ogłoszeniu o konkursie i zostaje odrzucona. Jako uzasadnienie odrzucenia podano te same uchybienia, co wymienione w części historycznej niniejszego uzasadnienia. W szczególności komisja stwierdziła, że w ofercie nie wskazano maksymalnej opłaty za wyżywienie, co jest niezgodne z § 5 ust. 2 lit. e oraz ust. 3 ogłoszenia o konkursie, gdyż uniemożliwia jej ocenę w kryterium wskazanym w § 6 ust. 3 pkt 3. Jako argument dodatkowy komisja podniosła niezgodność rachunkową w pkt V.B. i brak wykreśleń w nagłówku oferty. W piśmie z 26 maja 2023 r. strona została poinformowana, że jej oferta nie została rozpatrzona ze względu na błędy formalne. Podano te same uchybienia oferty, które znalazły się w protokole komisji konkursowej. Sąd rozpoznając sprawę zapoznał się ze złożoną ofertą, regulaminem konkursu, protokołem posiedzenia komisji konkursowej i pismem informującym o odrzuceniu oferty i rzeczywiście wymienione uchybienia się potwierdziły. Nie wdając się w ocenę postanowień regulaminu jako pozostających poza granicami sprawy, w której została wniesiona skarga stwierdzić przyjdzie, że wymogi, którym nie sprostała skarżąca były jasno sformułowane. Z § 5 ust. 2 lit. e załącznika nr 1 jasno wynikało, że w części VII oferty należy podać wysokość świadczeń zarówno pieniężnych jak i rzeczowych, obciążających rodziców niezależnie na rzecz jakiego podmiotu będą one wpłacane/pobierane, w związku z realizacją zadania, którym jest organizacja opieki nad dziećmi w formie żłobka. Skarżąca twierdzi, że ona sama żadnych opłat z tytułu wyżywienia nie pobiera, gdyż to rodzice zawierają umowy z firmą cateringową bez jego udziału. Tym niemniej w cyt. § załącznika do zarządzenia wprost mówi o wszystkich świadczeniach niezależnie od tego, na czyją rzecz będą ponoszone, zatem wykazując w pkt. VII.2. oferty 0 zł skarżąca złożyła ofertę z naruszeniem § 5 ust. 2 lit. e, a w takim przypadku – stosownie do § 5 ust. 9 jej oferta jako niespełniająca wymogów wskazanych w ust. 1 - 8 została odrzucona zasadnie i zgodnie z zasadami konkursu. Odnośnie powyższego zauważyć przyjdzie, że zarządzenie mówi o świadczeniach pieniężnych, jak i rzeczowych niezależnie od tego na czyją rzecz będą wpłacane w tym celu, aby możliwe było ustalenie poziomu kosztów ogólnych dla rodziców i porównanie ofert między sobą. Przy czym w myśl § 6 ust. 3 pkt 3 najwyższą liczbę punktów otrzyma oferta, w której maksymalny miesięczny koszt dla rodzica będzie najniższy w porównaniu do kosztu wykazanego w pozostałych ofertach. Natomiast skutkiem sytuacji, gdy skarżąca jako koszt wyżywienia podała 0 zł mimo, że rodzice koszt wyżywienia dzieci jednak poniosą jest to, że – gdyby nie odrzucenie - oferta skarżącej sztucznie uzyskałaby najwyższą liczbę punktów w tym kryterium, choć nie wiadomo, czy istotnie koszt wyżywienia byłby tu niższy niż w przypadku innych ofert. Po drugie, zgodnie z § 5 pkt 3 podane informacje powinny umożliwić ocenę oferty zgodnie z kryteriami oceny, podczas gdy wykazanie kosztu na poziomie 0 zł pomimo, że koszt ten dla rodziców jednak wystąpi, praktycznie uniemożliwi porównanie złożonych ofert. Powyższe wskazuje, że zarzut z pkt. II.1 skargi jest nieuzasadniony, podobnie jak zarzut z pkt.II.3. Faktem bowiem jest, że skarżąca nie dokonała wykreślenia w nagłówku oferty mimo, że formularz to przewiduje, a co więcej zawiera nawet stosowne pouczenie co do sposobu wypełniania oferty. Przy czym zarzut dot. nie wykreślenia treści w nagłówku został skarżącej postawiony jedynie dodatkowo i to nie to uchybienie było powodem odrzucenia oferty, co jasno wynika z treści pisma z 26 maja 2023r., informującego skarżącą o wynikach konkursu. Natomiast w ocenie Sądu nie ma racji organ twierdząc, że oferta dotknięta jest pomyłkami rachunkowymi w części V.B. Odnośnie tej części zauważyć należy, że cały ten punkt ujęty w formularzu oferty w formie tabeli opisany jest jako "Źródła finansowania kosztów realizacji zadania", co oznacza, że tabela ta winna wskazywać, skąd pochodzą pieniądze na wykonanie zadania. Dzieli się ona na 5 punktów, a jeden z nich jeszcze na trzy podpunkty. I o ile punkty 2-5 rzeczywiście obejmują źródła pochodzenia środków (dotacja, wkład własny, świadczenia pieniężne od odbiorców zadania, środki z innych źródeł), o tyle pkt 1 – wbrew opisowi całej tabeli - nie dotyczy źródła pochodzenia środków, lecz ich przeznaczenia, gdyż opisany jest jako "suma wszystkich kosztów realizacji zadania". W oczywisty sposób koszty realizacji zadania nie mogą być jednocześnie źródłem finansowania tych kosztów, a tak wynika z konstrukcji tabeli. Po wtóre, pomijając już tę nieścisłość suma kosztów tylko wówczas równałaby się sumie pozyskanych środków gdyby działalność strony nie generowała żadnego zysku, ale wówczas byłaby to działalność non profit, podczas gdy skarżąca wprost wyjaśniła, że działalność w zakresie opieki żłobkowej stanowi dla niej formę działalności gospodarczej, a więc jest nastawiona na zysk. Chyba że w zamyśle organu w rubryce 1. "suma wszystkich kosztów" winien być również ujęty zysk strony z tytułu realizacji zdania, ale wówczas winno być jasno zasygnalizowane w opisie tabeli, gdyż zasadniczo zysk nie jest kosztem. Jest to bowiem wynik z działalności gospodarczej powstający, gdy koszty są niższe niż przychody, zatem nie jest to składowa kosztu, tylko wartość powstająca przy uwzględnieniu poziomu kosztów jako jednej z dwóch składowych. Zatem zarzut w części określonej w pkt II.2 skargi okazał się uzasadniony. Tym niemniej błędne stanowisko organu w tej części nie mogło się stać powodem uwzględnienia skargi, jako że nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem przyczyną odrzucenia oferty było niepodanie kosztu wyżywienia dzieci. Odnosząc się do ostatniego zarzutu skargi – dotyczącego niewskazania skarżącej w treści zarządzenia w przedmiocie ogłoszenia wyników konkursu, powołać należy art. 15 ust. 2h ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Zgodnie z tym przepisem ogłoszenie wyników otwartego konkursu ofert zawiera w szczególności nazwę oferenta, nazwę zadania publicznego oraz wysokość przyznanych środków publicznych. Brak tu jednoznacznego wskazania, czy chodzi o oferenta wybranego, czy każdego, jaki brał udział w konkursie. Zatem można z tego przepisu wywieść wniosek, że ogłoszeniu podlegają tylko oferty wybrane do dofinansowania, bo skoro w zarządzeniu podaje się wysokość przyznanych środków publicznych, to nie ma potrzeby przywoływania danych oferentów, których oferty nie zostały wybrane. Nadto samo zarządzenie datowane jest na 25 maja 2023r., a już pismem z 26 maja 2023r. skarżąca została poinformowana o fakcie odrzucenia jej oferty i przyczynach takiej oceny. Miała więc pełną świadomość swej sytuacji prawnej i możliwość wywiedzenia skargi w celu obrony swych praw, z czego zresztą skorzystała. Prowadzi to do wniosku, że formuła przyjęta przez organ nie narusza wprost żadnego z przepisów ustawy o wolontariacie, ani w żaden sposób nie ogranicza praw strony. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.