III SA/Gl 618/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Dąbrowa Zielona z dnia 29 listopada 2024 r. nr IX/56/2024 w przedmiocie statutu sołectwa stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Pismem z 19 maja 2025 r. Wojewoda Śląski wniósł skargę żądając stwierdzenia nieważności uchwały Nr IX/56/2024 Rady Gminy Dąbrowa Zielona z dnia 29 listopada 2024 r. w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa Rogaczew, w całości - jako sprzecznej z art. 35 ust. 1 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.; dalej u.s.g.), w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.; dalej jako: Konstytucja RP). W podstawie powołał się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.; dalej u.s.g.) oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej p.p.s.a.). W uzasadnieniu wskazał, że na sesji w dniu 29 listopada 2024 r. Rada Gminy Dąbrowa Zielona podjęła uchwałę Nr IX/56/2024 w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa Rogaczew. Mocą § 1 uchwały Rada nadała Statut Sołectwu Rogaczew w brzmieniu określonym w załączniku Nr 1 do tej uchwały. W podstawie prawnej uchwały wskazano m.in. przepis art. 35 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Wskazana uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 3 grudnia 2024 r. W toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru uznał, iż uchwała jest niezgodna z prawem i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w całości z opisanych przyczyn. Wojewoda zarzucił, że uchwała rady gminy w sprawie statutu jednostki pomocniczej powinna kompleksowo regulować wszystkie kwestie wskazane w upoważnieniu ustawowym, mając na uwadze potrzeby danej społeczności lokalnej zgodnie z art. 35 ust. 3 u.s.g. Elementem obligatoryjnym każdego statutu jednostki pomocniczej jest również, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy, określenie sposobu zarządzania i korzystania zmienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Podkreślił, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego (por. art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy), a organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Natomiast uchwała nie określa prawidłowo organizacji organu uchwałodawczego sołectwa, tj. Zebrania Wiejskiego – jak nakazuje art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy. W Rozdziale 3 Statutu unormowano organizację i zadania organu uchwałodawczego w Sołectwie, jakim jest Zebranie Wiejskie. W zakresie organizacji ww. organu Rada wskazała w § 10 Statutu, że: Zebranie wiejskie otwiera Sołtys i przewodniczy jego obradom. Także w § 17 ust. 1 pkt 2 Statutu przyjęto, że: Do obowiązków i kompetencji Sołtysa należy w szczególności: (...) zwoływanie zebrań wiejskich i przewodniczenie ich obradom. W § 21 ust. 2 Statutu zastrzeżono, iż: zebranie wiejskie dla wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej prowadzi osoba wyznaczona przez Wójta Gminy Dąbrowa Zielona. Ta reguła stosowana jest także do przeprowadzenia wyborów uzupełniających (§ 26 ust. 1 Statutu) oraz do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu sołtysa lub członka Rady Sołeckiej (§17 ust. 1 pkt 2 Statutu w związku z § 25 Statutu). Zastrzeżeniem tym nie objęto procedury odwołania sołtysa i członka Rady Sołeckiej, określonej w § 27-28 Statutu. Nie określono przy tym, kto przewodniczy wówczas obradom. Należy wnosić, że prowadzi je sołtys, któremu generalnie przypisano to zadanie w przywołanych wcześniej przepisach. Z powyższych regulacji Statutu jednoznacznie wynika, że zebraniu wiejskiemu co do zasady przewodniczy sołtys. W ocenie organu nadzoru narusza to art. 36 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Ustawodawca odróżnił funkcję uchwałodawczą zebrania wiejskiego od funkcji organu wykonawczego sołectwa, jakim jest sołtys wraz ze wspomagającą go radą sołecką. Nieuprawnionym jest więc zatarcie ustrojowej odrębności pomiędzy organami sołectw: uchwałodawczym (zebranie wiejskie) oraz wykonawczym (sołtys z radą sołecką) – co należy ocenić jako sprzeczne z art. 36 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 36 ust. 1 ustawy, bowiem rzutuje na ocenę legalności całej uchwały. Brak uregulowania w sposób prawidłowy w Statucie kwestii dotyczącej przewodniczenia Zebraniu Wiejskiemu powoduje niekompletność organizacji tegoż Zebrania, której uregulowanie w Statucie jest obligatoryjne, zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie przez Radę innym podmiotom organizacji organów jednostki pomocniczej w trybie pozaustawowym, a taki porządek ustrojowy jednostki pomocniczej gminy byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy. Zatem Wojewoda wskazał, że regulacje Statutu, dotyczące organizacji organu uchwałodawczego Sołectwa, tj. Zebrania Wiejskiego, są nieprawidłowe, co stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 w związku z ust. 3 pkt 3 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP, stanowiące przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Zdaniem organu nadzoru Rada nie była uprawniona do zawierania w treści Statutu zapisu upoważniającego organ uchwałodawczy sołectwa do decydowania o tajności głosowania. W § 8 ust. 1 pkt 3 Statutu Rada Gminy postanowiła, iż: na wniosek, co najmniej 1/4 uprawnionych do głosowania, obecnych na zebraniu przeprowadza się w konkretnej sprawie głosowanie tajne. Ustawodawca stanowiąc poszczególne regulacje dotyczące funkcjonowania sołectwa wskazuje wprost, jakie uchwały zebrania wiejskiego podejmowane są w głosowaniu tajnym. Zastrzeżenie ustawodawcy w tym zakresie dotyczy wyłącznie wyboru sołtysa i rady sołeckiej, o czym stanowi art. 36 ust. 2 ustawy. Powyższe oznacza, iż rada gminy bez podstawy prawnej przeniosła przysługującą wyłącznie ustawodawcy kompetencję w przedmiocie wyłączenia jawności głosowania na inny podmiot, tj. zebranie wiejskie. Zatem w ocenie organu nadzoru § 8 ust. 1 pkt 3 Statutu jest sprzeczny z art. 36 ust. 2 ustawy. Ponadto normując organizację organu uchwałodawczego w Sołectwie, w § 6 ust. 2 Statutu postanowiono, że: Prawo głosowania na zebraniu wiejskim mają wszyscy pełnoletni mieszkańcy zamieszkujący stale na terenie Sołectwa i posiadający czynne prawo wyborcze. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu: Podstawą do ustalenia liczby uprawnionych do udziału w Zebraniu Wiejskim jest informacja ze stałego rejestru wyborców wydawana przez właściwą komórkę Urzędu Gminy. W ocenie organu nadzoru uzależnienie uprawnienia mieszkańców sołectwa do głosowania na Zebraniu Wiejskim sołectwa, na terenie którego stale zamieszkują, od faktu posiadania przez nich czynnego prawa wyborczego i osiągnięcia pełnoletności, stanowi przekroczenie kompetencji, wynikającej z art. 35 ust. 1 i 3 ustawy. Stosownie do art. 36 ustawy organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka (ust. 1). Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (ust. 2). Z przytoczonego unormowania wynika, że ustawodawca określił wyraźnie zasady wyborcze i osoby uprawnione do wyboru organu wykonawczego, jakim jest sołtys oraz członków rady sołeckiej. Brak natomiast w ustawie szczegółowych rozwiązań prawnych, związanych z działaniem organu uchwałodawczego sprawił, że kwestia dotycząca m.in. określenia kręgu podmiotów uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim pozostawiona została do regulacji w statucie sołectwa. W myśl art. 35 ust. 1 ustawy, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, przy czym według art. 35 ust. 3 pkt 2 - statut, określa w szczególności zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej. Nie można zatem na tej podstawie ograniczać uprawnienia stałych mieszkańców sołectwa do decydowania o innych sprawach, dotyczących jednostki pomocniczej, na terenie której zamieszkują. Zawężenie przez Radę Gminy w § 6 ust. 2 Statutu kręgu mieszkańców, mogących głosować w Zebraniu Wiejskim, tylko do tych mieszkańców sołectwa, którzy posiadają czynne prawo wyborcze i są pełnoletni, w sposób istotny narusza art. 32 Konstytucji RP. Z przepisów prawa wyraźnie wynika, iż członkami wspólnoty są z mocy prawa mieszkańcy gminy i rada gminy nie może dyskryminować swych mieszkańców ze względu na kwestię posiadania, bądź też nieposiadania praw wyborczych. Wprowadzone przez Radę Gminy ograniczenia prawa, stanowi naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 36 ust. 2 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Określenie uprawnień do głosowania przez mieszkańców sołectwa, określonych w sposób opisany w § 6 ust. 2 - we wszystkich kategoriach spraw, będących przedmiotem obrad Zebrania Wiejskiego (oprócz wyborczych unormowanych w sposób opisany w § 21 ust. 1 Statutu) - powoduje, że regulacja ta jest wadliwa w części dotyczącej wyrazów: pełnoletni oraz i posiadający czynne prawo wyborcze. Również § 6 ust. 3 Statutu, stanowiący, iż: Podstawą do ustalenia liczby uprawnionych do udziału w Zebraniu Wiejskim jest informacja ze stałego rejestru wyborców wydawana przez właściwą komórkę Urzędu Gminy zachowuje swą aktualność i pozostaje prawidłowy, przy założeniu, że wspomniany rejestr służy pomocniczo do ustalenia grona uprawnionych, rozumianych jako stali mieszkańcy sołectwa (bez dalszych wyłączeń opisanych w kwestionowanym przepisie statutowym). Stosownie do art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy, regulacją statutową objąć należy także zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej. Z powyższego wynika, że organ zobligowany jest do określenia pewnych ogólnych reguł wyborczych, rządzących elekcją organów sołectwa oraz uregulowania sekwencji zdarzeń - procedury, która prowadzi do wyboru tych organów. W ocenie organu nadzoru analizowana uchwała nie zawiera elementu obligatoryjnego, tj. nie określa w sposób prawidłowy trybu wyborów organów jednostki pomocniczej. Zatem Rada nie wypełniła w tym zakresie upoważnienia ustawowego. Stanowi to istotne naruszenie prawa, tj. art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy i jest przesłanką do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Wymienił regulacje w tym zakresie zawarte w poszczególnych przepisach Statutu. Zdaniem organu nadzoru zebranie wiejskie nie posiada uprawnień elekcyjnych, wobec czego nie może dokonywać wyboru ani także odwołania sołtysa oraz rady sołeckiej. Przyznanie w przepisie rangi statutowej zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego, pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 ustawy, w którym wyraźnie stwierdzono, że zebranie wiejskie jest w sołectwie organem uchwałodawczym, a wykonawczym - sołtys, natomiast działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Ustawodawca wskazując na uchwałodawczy charakter organu, jakim jest zebranie wiejskie nie przyznał mu zatem prawa wyboru lub odwołania organów sołectwa - w żadnym zakresie. Zatem organ nadzoru stwierdził, że treść § 9 ust. 1 pkt 1 i 2, § 21 ust. 1 w zakresie wyrażenia: na Zebraniu Wiejskim i ust. 2 w zakresie wyrazów: Zebranie Wiejskie, § 27 ust. 1 w zakresie: przez Zebranie Wiejskie Statutu została podjęta z istotnym naruszeniem art. 36 ust. 1 ustawy. Ponadto regulacja § 21 ust. 1, przyjmująca, iż: bierne i czynne prawo wyborcze na Zebraniu Wiejskim przysługuje pełnoletnim mieszkańcom Sołectwa, stale zamieszkałym na jego terenie, jest modyfikacją art. 36 ust. 2 ustawy, stanowiącej, iż: Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są (...) przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Uprawnieni uczestnicy zebrania, których krąg, jak wykazano, określony został wadliwie przez § 21 ust. 1 Statutu, podejmują kolejne czynności, mające na celu dokonanie wyborów organów. Spośród nich wyłania się trzyosobową komisję skrutacyjną (§ 22 ust. 1 Statutu); zgłaszają oni bezpośrednio kandydatów na Sołtysa i członków Rady Sołeckiej (§ 23 ust. 1) Statutu. Czynności te dotknięte są wadą prawną, ze względu na możliwość dokonania ich przy udziale osób nieuprawnionych. Nie określono bowiem, komu przypisuje się prawo głosowania w Zebraniu Wiejskim dla odwołania Sołtysa lub członka Rady Sołeckiej i dokonania wyborów przedterminowych. W normujących tę materię § 27 - § 28 Statutu nie zawarto też odesłania ani do § 6 ust. 2 ani § do 21 Statutu. Zastrzeżenia organu nadzoru dotyczą także sposoby ustalenia biernego prawa wyborczego. W § 21 ust. 1 Statutu wskazano: Bierne (...) prawo wyborcze na Zebraniu Wiejskim przysługuje pełnoletnim mieszkańcom Sołectwa, stale zamieszkałym na jego terenie. Stosownie do § 23 ust. 1 Statutu: Wybory odbywają się przy nieograniczonej liczbie kandydatów zgłoszonych bezpośrednio przez uprawnionych uczestników zebrania. Przepis art. 36 ust. 2 ustawy nie zastrzega, by nieograniczona liczba kandydatów, o jakiej stanowi ta norma musiała zamykać się w zbiorze, do którego należą wyłącznie pełnoletni mieszkańcy Sołectwa, stale zamieszkali na jego terenie. Wprowadzenie zatem w Statucie sołectwa dodatkowych wymogów dla ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej, mające charakter ius cogens. Dalej Wojewoda wskazał, że z treści § 21 ust. 3 Statutu wynika, że Wybory Sołtysa i członków Rady Sołeckiej są powszechne, równe, bezpośrednie, większościowe i odbywają się w głosowaniu tajnym. Organ nadzoru zauważył, że te kwestie wynikają wprost z regulacji ustawowych, a to z treści art. 36 ust. 2 ustawy w brzmieniu: Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Należy tym samym wskazać, że ten przepis Statutu w rzeczywistości stanowi powtórzenie i modyfikację art. 36 ust. 2 ustawy podczas gdy uchwała Rady Miejskiej nie może regulować jeszcze raz tego co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo jest nieważna. Zarzut istotnego naruszenia prawa postawił również normie z § 17 ust. 2 Statutu, przyznającej sołtysowi ochronę prawną, właściwą funkcjonariuszowi publicznemu tylko w zakresie wykonywanych przez niego obowiązków. W tym postanowieniu Rada wypaczyła sens przewidzianej w art. 36 ust. 3 ustawy regulacji, nie zawierającej żadnego ograniczenia w przysługującej sołtysowi ochronie prawnej. Dokonując więc oceny legalności zapisów przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził, że za sprzeczne z prawem uznać należy także regulacje, zawarte w § 1 ust. 2, § 17 ust. 1 pkt 12, § 35 Statutu. Przepisem § 17 ust. 1 pkt 12 Statutu natomiast Rada Gminy przewidziała, że; Do obowiązków i kompetencji Sołtysa należy w szczególności (...) wykonywanie innych zadań należących do Sołtysa z mocy ogólnie obowiązujących przepisów. Z kolei § 35 Statutu stanowi, że W sprawach nieuregulowanych w Statucie mają zastosowanie przepisy Statutu Gminy Dąbrowa Zielona i ustaw. W ocenie organu nadzoru akt prawa miejscowego nie może przesądzać o obowiązywaniu i stosowaniu aktów hierarchicznie wyższych, którymi są ustawy. Nie może również przesądzać o obowiązku przestrzegania przez organ Sołectwa przepisów Statutu Gminy i Statutu Sołectwa, które jako akty prawa miejscowego wiążą organy jednostki pomocniczej z mocy art. 94 Konstytucji RP. Konstrukcja przepisu § 17 ust. 1 Statutu, poprzez zawarcie zwrotu: w szczególności wprowadza otwarty katalog zadań Sołtysa. Umożliwia ona bowiem nakładanie na niego nowych zadań poza Statutem Sołectwa, w drodze odrębnych uchwał (nawet tych nie mających powszechnie obowiązującego charakteru) Rady Gminy i zarządzeń Wójta, co należy uznać za niedopuszczalne bowiem rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisem § 17 ust. 1 Statutu uchwały stworzyła otwarty katalog zadań Sołtysa, co oznacza, że możliwe jest realizowanie przez niego innych zadań, nie przewidzianych w Statucie. Podczas gdy ustawodawca w art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy wprost zastrzegł, iż o zadaniach organów jednostki pomocniczej decyduje organ stanowiący gminy w drodze nadanego statutu tej jednostki. Dopuszczenie zatem możliwości powierzenia Sołtysowi do realizacji innych zadań, nie wymienionych w statucie i w innym trybie, niż zmiana statutu jednostki pomocniczej, musi zostać uznane za działanie naruszające obowiązujący porządek prawny, tj. art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 35 ust. 3 ustawy. Zakwestionował także legalność § 30 ust. 2, § 31 ust. 1 i ust. 5-7 Statutu bowiem określono w nich zasady prowadzenia przez Sołectwo gospodarki finansowej w ramach środków przeznaczonych na jego działalność w budżecie gminy. Tym samym Rada w statucie jednostki pomocniczej uregulowała materię podlegającą regulacji w drodze Statutu Gminy, co stanowi istotne naruszenie prawa, to jest art. 48 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 3 ustawy. Odnosząc się do regulacji prawnych Rozdziału 7 Statutu, Wojewoda stwierdził, że zarówno jego tytuł, jak i § 33 ust. 2 w zakresie sformułowania nad działalnością sołectwa stanowią istotne naruszenie prawa - art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy. Przepis ten nakłada obowiązek statutowego określenia zakresu i form kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Przepisy art. 15 i art. 18a ustawy wyposażają radę gminy (działającą poprzez komisję rewizyjną) w uprawnienia kontrolne nad ogólnie pojętą "działalnością" jednostek pomocniczych. Rada bowiem w myśl art. 18a ust. 1 ustawy kontroluje działalność jednostek pomocniczych gminy i w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Z kolei przepis art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy potwierdza powyższe uprawnienia rady, jak również doposaża ją w uprawnienia nadzorcze, jednakże powyższe sprowadza do możliwości kontrolowania i nadzorowania jedynie organów jednostek pomocniczych. To oznacza, że o ile kompetencje kontrolne rady gminy na mocy przepisów art. 15 i art. 18a ustawy obejmują całą działalność jednostek pomocniczych, to już kompetencje kontrolne i nadzorcze rady i wójta - stosownie do przepisu art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy - będą obejmowały działalność ich organów. Tymczasem z zakwestionowanych regulacji Rozdziału 7 Statutu wynika, że przyznane Radzie Gminy i Wójtowi kompetencje nadzorcze i kontrolne są zbyt szerokie. Obejmują bowiem one - nie jak dopuszcza ustawa - działalność organów Sołectwa - ale działalność Sołectwa. Ponadto w § 33 ust. 3 in fine Statutu określono, że Działalność finansowa podlega nadzorowi oraz kontroli (...) Skarbnika Gminy. Organ nadzoru wskazał, że Rada podejmując uchwałę o ustroju jednostki wewnętrznej gminy, jaką jest sołectwo, zobowiązana była do przestrzegania przepisów ustawy. Dotyczy to między innymi art. 11a ust. 1 ustawy, według którego organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Postanowienie statutu określające, że działalność finansową sołectwa nadzoruje i kontroluje Skarbnik Gminy, jest zatem niezgodny z powołanym art. 11a ust. 1 ustawy, a niezgodność ta ma charakter istotny. Rada nie jest bowiem władna do zmiany porządku kompetencyjnego, ustanowionego przez ustawę, jeśli ustawa nie zawiera w tym zakresie wyraźnego upoważnienia (jak np. w art. 39 ust. 4 ustawy). Skarbnik nie należy do organów gminy, nie można mu zatem nadać uprawnień kontrolnych i nadzorczych wobec jednostki pomocniczej gminy na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 5 w zw. z art. 11 ustawy. W konsekwencji zawnioskowano o unieważnienie uchwały w całości. W odpowiedzi rada powołała się na ukształtowane orzecznictwo sądów administracyjnych zmierzające do ochrony zasady samodzielności gminy jako jednej z podstawowych zasad ustroju samorządu terytorialnego w Polsce. W związku z tym zaakcentowała, że naruszenia prawa wskazane przez Skarżącego nie należą do istotnych to nie skutkują nieważnością zakwestionowanej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola działalności organów administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny odbywa się według kryterium legalności (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Powyższej kontroli ustawowo poddane zostały m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że są one sprzeczne z prawem, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po upływie terminu określonego w tym przepisie organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 u.s.g.). W niniejszej sprawie Wojewoda stwierdził, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, wniósł skargę do tut. Sądu i w tym zakresie ocenie Sądu podlega zasadność podjęcia aktu prawa miejscowego. Przechodząc na grunt rozpoznawanej skargi, Sąd stanął na stanowisku, że postawione przez Wojewodę zarzuty są zasadne. Wyjaśnienia wymaga, że istnieją dwie kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa). Nie ulega wątpliwości Sądu, że za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazać należy, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Zatem do istotnych wad uchwały, które skutkują stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). W ocenie Sądu, odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, uznać należało zasadność zarzutów skargi Wojewody prowadzącą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy w całości. Za istotne bowiem naruszenie prawa należy uznać uchybienia, które prowadzą do skutków nietolerowanych w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku TK z 9.12.2003r., P 9/02). Sąd wyjaśnia, że upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego daje Radzie Gminy przepis art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Na podstawie przepisów tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie nieuregulowanym w odrębnym ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, czyli i przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (art. 40 ust. 3 u.s.g.). W myśl z kolei art. 41 ust. 1 u.s.g. akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Badając zgodność z prawem postanowień zaskarżonej uchwały, należy zaakcentować, że z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika, że zadania i kompetencje organów administracji publicznej muszą być uregulowane prawnie. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje, powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym. Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie stanowi istotne naruszenie prawa. Oceniając legalność przyjętego sporną uchwałą określenia przewodniczącego Zebrania Wiejskiego należy stwierdzić, że rozpatrując zarzut dotyczący przewodniczenia Zebraniu Wiejskiemu przez Sołtysa należy wskazać, że regulacje Statutu zawarte w § 10 i § 17 ust. 1 pkt 2, przewidujące, że sołtys co do zasady otwiera zebranie i przewodniczy jego obradom, budzą wątpliwości wynikające z odrębności ustrojowej organów jednostki pomocniczej. Art. 36 ust. 1 u.s.g. wyraźnie rozróżnia funkcję uchwałodawczą zebrania wiejskiego od funkcji organu wykonawczego, jakim jest sołtys wspierany radą sołecką. Jednakże orzecznictwo sądów administracyjnych (wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 25 lutego 2021 r., sygn. II SA/Go 123/21; WSA w Poznaniu z 14 lutego 2020 r., sygn. IV SA/Po 917/19; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 maja 2019 r., sygn. II SA/Go 175/19) nie zabrania w sposób kategoryczny, aby sołtys przewodniczył zebraniu wiejskiemu. Sądy uznały, że przepisy prawa nie zabraniają takiemu rozwiązaniu, jednak wskazały, iż uczynienie tego zasadą statutową - bez wskazania możliwości wyboru przewodniczącego na bieżące życzenie samego zebrania - może stanowić naruszenie odrębności ustrojowej organów. Stwierdzić zatem można, że w tym zakresie Statut przewiduje rozwiązanie nie najlepsze, jednak nie zawsze oceniane jako jednoznacznie niezgodne z prawem. Natomiast bardziej problematyczne jest nieunormowanie w Statucie procedury przewodniczenia w przypadku odwołania sołtysa i rady sołeckiej (§ 27-28 Statutu), gdzie nie wskazano, kto przewodniczy obradom. Uznać należy, iż Statut w tym zakresie jest niekompletny względem wymogów art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. Co do legalności uregulowania głosowania tajnego na zebraniu wiejskim to zarzut dotyczący § 8 ust. 1 pkt 3 Statutu, upoważniającego zebranie do decydowania o tajności głosowania, zasługuje na pozytywne rozpoznanie. Art. 36 ust. 2 u.s.g. wyraźnie stanowi, że sołtys i członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym. Ustawodawca wprost wskazał, w jakich przypadkach stosuje się tajne głosowanie. Prawo do decydowania o wyłączeniu jawności głosowania w innych sprawach nie zostało przyznane zebraniu wiejskiemu ani radzie gminy. Z zasady jawności działania organów j.s.t. (art. 11b u.s.g.) wynika, że uprawienia ograniczające jawność powinny wynikać wyraźnie z ustawy. Statut zawierając upoważnienie dla zebrania do decydowania o tajności głosowania, przekroczył kompetencje rady gminy i przenosi kompetencję ustawodawcy na inny podmiot. To stanowi istotne naruszenie art. 36 ust. 2 ustawy. Oceniając legalność ograniczenia praw wyborczych na zebraniu wiejskim stwierdzić trzeba, że § 6 ust. 2 Statutu ogranicza prawo głosowania na zebraniu wiejskim do pełnoletnich mieszkańców posiadających czynne prawo wyborcze. Analiza tego przepisu wymaga rozróżnienia między uprawnieniami do: (a) wyboru organów (sołtys, rada sołecka) a (b) uczestniczenia w załatwianiu pozostałych spraw sołectwa. Art. 36 ust. 2 ustawy wyraźnie określa zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej - przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Pojęcie "uprawnionych do głosowania" należy interpretować w kontekście kodeksu wyborczego (art. 10 § 1 pkt 3 lit. a Kodeksu wyborczego), co odnosi się do obywateli (polskich, UE i brytyjskich) mających pełnoletność. Jednak dla pozostałych spraw zebrania wiejskiego (nie dotyczących wyborów), Statut gminy i doktryna (m.in. poglądy wskazane przez Wojewodę) wskazują, że uprawnieniami powinni dysponować wszyscy stali mieszkańcy sołectwa. Art. 32 Konstytucji RP (równość wobec prawa) oraz art. 87 Konstytucji RP (hierarchia źródeł prawa) wskazują, że ograniczenia praw mieszkańców powinny wynikać wprost z ustawy. Zawężenie przez Statut kręgu głosujących na zebraniu do wyłącznie pełnoletnich posiadających czynne prawo wyborcze stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 2 ustawy, albowiem rozciąga wymogi wyborcze na wszystkie sprawy zebrania, podczas gdy art. 36 ust. 2 odnosi się tylko do wyboru organów. Rozważając legalność przydzielenia uprawnień elekcyjnych zebraniu wiejskiemu – tj. najpoważniejszy zarzut Wojewody dotyczący § 9 ust. 1 pkt 1 i 2 Statutu, przyznającego zebraniu wiejskiemu prawo wyboru i odwołania sołtysa i rady sołeckiej – uznać należy zasadność stanowiska organu nadzorczego. Art. 36 ust. 1 u.s.g. stanowi, że zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym, a wykonawczym - sołtys. Ustawodawca nigdzie nie przyznał zebraniu uprawnień elekcyjnych w stosunku do organów sołectwa. Wprawdzie art. 36 ust. 2 mówi o wyborach przez "stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania", ale nie określa, czy te wybory dokonywane są na zebraniu wiejskim, czy też stanowią formę bezpośrednią. Przydanie zebraniu wiejskiemu roli organu elekcyjnego, w szczególności bez precyzyjnego wskazania co stanowi "uprawnionych do głosowania", stanowi przekroczenie uprawnień rady gminy, bowiem zmienia ustrojową naturę zebrania wiejskiego. Cytowane wyroki WSA (Bydgoszcz z 13 lipca 2022 r., sygn. II SA/Bd 197/22; Poznań z 7 września 2021 r., sygn. II SA/Po 497/21) sugerują, iż to wszyscy stali mieszkańcy, niezależnie czy stanowią zebranie formalnie zwołane, mogą być uprawnieni do głosowania w wyborach. Uregulowanie tego zagadnienia wymaga jasności, ponieważ bezpośrednio wpływa na legitymację organów sołectwa. Zasadnie kwestionowana jest także przez Wojewodę uchwalona ochrona prawna sołtysa. § 17 ust. 2 Statutu ogranicza ochronę prawną sołtysa (przysługującą funkcjonariuszowi publicznemu) tylko do czasu pełnienia funkcji. Art. 36 ust. 3 u.s.g. nie zawiera żadnych ograniczeń czasowych. Modyfikacja regulacji ustawowej poprzez ograniczenie ochrony stanowi istotne naruszenie prawa, bowiem art. 35 ust. 1 ustawy wyznacza, że organizację i zakres działania jednostki określa Statut "po przeprowadzeniu konsultacji", a zatem w granicach upoważnienia ustawowego, bez możliwości zmiany jego treści. Odnosząc się do ustanowionego uchwałą katalogu zadań sołtysa i odsyłania do innych ustaw - tj. zapis § 17 ust. 1 pkt 12 Statutu zawierający sformułowanie "wykonywanie innych zadań należących do Sołtysa z mocy ogólnie obowiązujących przepisów"; § 35 Statutu stanowi zaś "W sprawach nieuregulowanych w Statucie mają zastosowanie przepisy Statutu Gminy Dąbrowa Zielona i ustaw" – stwierdzić należy, że te uregulowania naruszają art. 87 Konstytucji RP (hierarchia źródeł prawa) i art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. Statut powinien wyczerpująco określać zadania organów jednostki pomocniczej. Otwarty katalog ("w szczególności") umożliwia nałożenie nowych zadań bez zmiany Statutu, co jest niedopuszczalne. Ponadto akt prawa miejscowego (Statut) nie może przesądzać o obowiązywaniu aktów hierarchicznie wyższych (ustaw). Normy te naruszają zasadę praworządności z art. 7 Konstytucji RP. Jest to istotne naruszenie prawa. Oceniając zarzut w zakresie uchwalonej gospodarki finansowej – tj. § 30 i § 31 Statutu określające zasady prowadzenia gospodarki finansowej sołectwa – podkreślić trzeba, że art. 51 ust. 3 u.s.g. wprost stanowi, że "uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy określa Statut Gminy" (a nie Statut sołectwa). Wyeliminowanie tego zagadnienia z zakresu Statutu Sołectwa do zakresu Statutu Gminy jest obowiązkowe. Rada Gminy przekroczyła swoje kompetencje regulując w Statucie Sołectwa materię, którą ma mieć zakotwiczenie w Statucie Gminy. Analizując sporną kwestię dotyczącą nadzoru i kontroli, jej zakresu i uprawnień – co zostało ujęte w rozdziale 7 Statutu regulującym nadzór nad działalnością sołectwa - to § 33 ust. 2 stanowi, że "Nadzór nad działalnością Sołectwa sprawuje Rada Gminy i Wójt Gminy", a § 33 ust. 3 dodaje "Działalność finansowa podlega nadzorowi i kontroli Komisji Rewizyjnej Rady Gminy Dąbrowa Zielona oraz Skarbnika Gminy". Natomiast art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. wymaga określenia "zakresu i form kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej" (tj. organów, nie działalności). Warto więc zauważyć, że: - art. 11a ust. 1 ustawy stanowi "Organami gminy są rada gminy oraz wójt"; Skarbnik Gminy (wskazany w § 33 ust. 3) nie jest organem gminy; kontrola "działalności" a nie "organów" jest szersza niż przewiduje art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. Wskazanie zatem Skarbnika jako organu kontroli i nadzoru stanowi istotne naruszenie ustawy, bowiem Skarbnik nie ma samodzielnych uprawnień w tym zakresie (por. wyroki WSA w Lublinie z 7.10.2010 r., sygn. III SA/Lu 193/10; WSA w Poznaniu z 18.02.2021 r., sygn. IV SA/Po 1404/20). Konkludując więc poszczególne zarzuty stwierdzić trzeba zasadność wniesionej skargi. Kwestionowany skargą zakres przewodniczenia wymaga uzupełnienia poprzez jasne określenie procedury w sytuacjach, gdy rola przewodniczącego nie jest możliwa dla sołtysa. Samo przewodniczenie przez sołtysa nie stanowi jednoznacznego naruszenia prawa, ale niekompletność Statutu w tym zakresie słusznie jest zarzucana. Uchwalenie spornego głosowania tajnego - stanowi istotne naruszenie art. 36 ust. 2 ustawy i art. 11b ustawy. Również zasadny jest zarzut 3 - ograniczenia praw wyborczych – co stanowi istotne naruszenie art. 32 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 2 ustawy. Ograniczenia wyborcze dla wyborów organów nie mogą rozciągać się na wszystkie sprawy zebrania. Zarzut 4 podważający uchwalone uprawnienia elekcyjne zebrania - stanowi istotne naruszenie art. 36 ust. 1 ustawy i w znacznym stopniu zmienia ustrojową naturę zebrania wiejskiego. Zasadny jest także zarzut 5 co do ochrony sołtysa – jako stanowiący istotne naruszenie art. 36 ust. 3 ustawy poprzez niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowej. Otwarty katalog zadań podważany przez Wojewodę – również stanowi istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP (praworządność) i art. 35 ust. 1 w związku z ust. 3 pkt 3 ustawy. Podnoszony jako zarzut 7 argument dotyczący gospodarki finansowej – także stanowi istotne naruszenie art. 51 ust. 3 ustawy - przekroczenie kompetencji w określaniu zakresu spraw, które powinny być uregulowane w Statucie Gminy. Podobnie zasadny jest zarzut 8 stanowiący jako nadzór – Skarbnika, co stanowi istotne naruszenie art. 11a ust. 1 ustawy i art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy. Biorąc zatem pod uwagę liczbę i wagę istotnych naruszeń prawa, stwierdzić należy, że uchwała Nr IX/56/2024 zawiera znaczne naruszenia przepisów prawa, które stanowią przesłankę do stwierdzenia jej nieważności w całości bowiem wspólną cechą tych naruszeń jest przekroczenie kompetencji rady gminy wyznaczonych art. 35 u.s.g. lub modyfikacja regulacji ustawowych. Tym samym stanowisko Gminy, iż naruszenia nie mają charakteru istotnego, nie może być zaakceptowane. Wyraźne sprzeczności z przepisami prawa ustrojowego i hierarchią źródeł prawa stanowią przykłady istotnych naruszeń w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uwzględnił skargę Wojewody i stwierdził nieważność uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.