III SA/Gl 629/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2017 r. sprawy ze skargi "A" w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zbieranie odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] r. nr [...] , po rozpoznaniu odwołania firmy "A" spółka jawna z siedzibą w S. , utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] r. nr [...] , udzielającą Spółce zezwolenia na zbieranie odpadów wyszczególnionych w tabeli nr 1 i odmawiającą wydania zezwolenia na zbieranie odpadów wyszczególnionych w tabeli nr 2. Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, organ wyjaśnił, że [...] r. Spółka złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów oraz ich magazynowanie na terenie nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] , na działce nr [...] , na okres 10 lat. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ pierwszoinstancyjny wydał trzy decyzje odmowne, które zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W decyzji uchylającej z [...] r. nr [...] , organ odwoławczy wskazał, że z wniosku o wydanie zezwolenia wynika, iż Spółka zamierza kontynuować prowadzenie punktu zbierania odpadów, przy czym wśród wymienionych odpadów zostały wskazane inne niż złom. Zatem należało rozważyć, czy na wskazanym terenie dopuszczalne jest zbieranie odpadów innych niż złom. Decyzją z [...] r. nr [...] , Prezydent Miasta K. udzielił spółce "A" spółka jawna z siedzibą w S. zezwolenia na zbieranie odpadów wyszczególnionych w tabeli nr 1 i określił warunki prowadzenia tej działalności (pkt I sentencji ww. decyzji), oraz odmówił wydania zezwolenia na zbieranie odpadów wyszczególnionych w tabeli nr 2 (pkt II sentencji ww. decyzji). Decyzja ta została wydana na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23, zwanej dalej K.p.a.) w związku z art. 41 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 2 oraz art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r.. poz. 21, ze zm.) oraz w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] r. nr [...] , w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku z 28 marca 2013 r. złożonego przez skarżącą Spółkę. W odwołaniu od tej decyzji Spółka wniosła o jej uchylenie i zmianę, poprzez wydanie zezwolenia na prowadzenie zbierania odpadów wskazanych w pkt II decyzji, a określonych ogólnie jako złom metali, na terenie punktu skupu przy ul. [...] w K. - działka Nr [...] zgodnie z wnioskiem z 28 marca 2013r. albowiem stanowisko organu pierwszej instancji nie uwzględnia słusznego interesu strony i organ pierwszej instancji w ponownym postępowaniu przyjął wyłącznie sugestię Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , nie przeprowadzając dokładnej analizy stanu faktycznego i prawnego, w tym nie dokonał przesłuchania stron, a także pominął oraz nie uwzględnił jej stanowiska zawartego w piśmie z [...] r. W uzasadnieniu odwołania strona zaakcentowała, że Plan zagospodarowania przestrzennego południowych dzielnic miasta K. z [...] r. zakazuje na tym terenie lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i organ I instancji błędnie przyjmuje, że punkt zbierania złomu należy do takiej kategorii znacząco oddziaływujących na środowisko i w związku z tym odmawia Spółce "A" zezwolenia na taką zbiórkę złomu. Tymczasem rozporządzenie RM z 9 listopada 2010 r. rozróżnia w § 2 - przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, od określonych w § 3 - przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W § 3 pkt 81 rozporządzenia wymienia się jako potencjalnie znacząco oddziaływujące na środowisko punkty zbierania lub przeładunku złomu. Zatem rozporządzenie zawiera określenie "potencjalnie znacząco" a nie "znacząco". Wśród potencjalnie znacząco oddziałowujących na środowisko przedsięwzięć, rozporządzenie wymienia np. parki rozrywki, garaże, centra handlowe, pola kempingowe czy ośrodki wypoczynkowe i trasy narciarskie. Takie przedsięwzięcia są powszechne i dlatego określone są jako potencjalnie oddziaływujące na środowisko a nie zawsze znacząco oddziaływujące na środowisko. Skarżąca podkreśliła, że punkt skupu surowców wtórnych zlokalizowany w K. przy ulicy [...] na działce nr [...] , k.m. 111, obręb Dz. L. działa już od ponad 20 lat w tym samym miejscu. Urząd miasta K. - Wydział Kształtowania Środowiska i Wydział Planowania Przestrzennego ma wiedzę o istnieniu w tym miejscu tego typu działalności, dlatego dziwi skarżącą, że nie zostało wzięte to pod uwagę podczas planowania przestrzennego dla tego obszaru, albowiem właściciele nieruchomości informowali urząd miasta iż ta działalność będzie prowadzona w dalszym ciągu w niezmienionej postaci, a nawet, że wnioskodawca (skarżący) ma zamiar się rozwijać w celu bardziej technologicznie sprawniejszej oraz kompleksowej i pełniejszej obsługi klientów. Dopuszczalny, przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego południowych dzielnic K., charakter usługowy i komercyjny tego punktu skupu surowców wtórnych, wyjaśniony został w trakcie analizy uzasadnienia decyzji organu I instancji nr [...] , w odwołaniu od tej decyzji oraz uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylającego decyzję nr [...]. Ponadto wskazane w pkt. I decyzji nr [...] odpady o kodach 10 02 10 - zgorzelina walcownicza, 10 02 80 - zgary hutnictwa żelaza, 12 01 13 - odpady spawalnicze, są odpadami o znacznie wyższym stopniu oddziaływania na środowisko niż złomy metali a jednak na ich zbieranie organ I instancji Spółce zezwolił. Ponieważ tych odpadów jest niewiele to nie stanowią przedmiotu konkurencji w odróżnieniu od złomów metali. Spółka podniosła też, że za zgodą Prezydenta Miasta 500 m od jej nieruchomości prowadzony jest punkt skupu, co wskazuje na nierówne traktowanie podmiotów gospodarczych w świetle art. 15 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją nr [...] z [...] r. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż podstawą do wydania zaskarżonej decyzji o odmowie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów była niezgodność zamierzonego sposobu gospodarki odpadami z przepisami prawa miejscowego, a to planem zagospodarowania przestrzennego, co wyczerpuje przesłankę do odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów określoną w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość położona w K. przy ul. [...] (działka Nr [...] , k. m. 111, obręb ewid. L.), na której Spółka zamierza prowadzić działalność w zakresie zbierania odpadów, położona jest na obszarze objętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowych dzielnic miasta K. , uchwalonego uchwałą Rady Miasta K. nr [...] z [...]r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowych dzielnic miasta K. (Dz. Urz. Woj. Śl. Nr 33, poz. 904), na terenie oznaczonym symbolem MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W świetle postanowień § 1 rozdziału VII pkt 7 ppkt 1 lit. a) ww. uchwały dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej obejmującej zabudowę jednorodzinną i bliźniaczą - w obiektach wolnostojących, na wydzielonych działkach, ustala się zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zrozumieniu obowiązujących przepisów szczególnych (także garaży dla samochodów ciężarowych i autobusów). W myśl postanowień § 1 rozdziału VII pkt 7 ppkt 3 lit. b) ww. uchwały jako funkcję uzupełniającą dopuszcza się lokalizację nieuciążliwych usług wbudowanych, umożliwiających realizację przedsięwzięć komercyjnych, zaspokajających główne potrzeby społeczności lokalnej, natomiast w myśl § 1 rozdziału VII pkt 7 ppkt 3 lit. c) ww. uchwały jako funkcję uzupełniającą dopuszcza się także lokalizację garaży i małych obiektów gospodarczych wolnostojących, przybudowanych lub wbudowanych, towarzyszące budynkowi mieszkalnemu w granicy działki budowlanej. Z powyższego wynika, że na działce Nr [...], k. m. 111, obręb ewid. L. — w świetle zapisów zacytowanego powyżej planu zagospodarowania przestrzennego - dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej obejmującej zabudowę jednorodzinną i bliźniaczą - w obiektach wolnostojących, na wydzielonych działkach, ustala się zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zrozumieniu obowiązujących przepisów szczególnych (także garaży dla samochodów ciężarowych i autobusów). W myśl postanowień § 1 rozdziału VII pkt 7 ppkt 3 lit. b) ww. uchwały jako funkcję uzupełniającą dopuszcza się lokalizację nieuciążliwych usług wbudowanych, umożliwiających realizację przedsięwzięć komercyjnych, zaspokajających główne potrzeby społeczności lokalnej, natomiast w myśl § 1 rozdziału VII pkt 7 ppkt 3 lit. c) ww. uchwały jako funkcję uzupełniającą dopuszcza się także lokalizację garaży i małych obiektów gospodarczych wolnostojących, przybudowanych lub wbudowanych, towarzyszące budynkowi mieszkalnemu w granicy działki budowlanej. Z treści wniosku, który zainicjował postępowanie w sprawie wynika, że spółki "A" spółka jawna z siedzibą w S. zamierza na ww. działce zbierać odpady oznaczone kodami: 02 01 10 - Odpady metalowe, 12 01 01 - Odpady z toczenia i piłowania żelaza oraz jego stopów, 12 01 02 - Cząstki i pyły żelaza oraz jego stopów, 12 01 03 - Odpady z toczenia i piłowania metali nieżelaznych, 12 01 04 - Cząstki i pyły metali nieżelaznych, 17 04 01 - Miedź, brąz, mosiądz, 17 04 02 - Aluminium, 17 04 03 - Ołów, 17 04 04 - Cynk 17 04 05 - Żelazo i stal, 17 04 06 - Cyna, 17 04 07 - Mieszaniny metali, 17 04 11 - Kable inne niż wymienione w 17 04 10, 191001- Odpady żelaza i stali, 19 10 02 - Odpady metali nieżelaznych, 19 12 02 - Metale żelazne, 19 12 03 - Metale nieżelazne, 20 01 40 - Metale. Z zapisów ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika natomiast zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zrozumieniu obowiązujących przepisów szczególnych (także garaży dla samochodów ciężarowych i autobusów), a jako funkcję uzupełniającą dopuszcza się lokalizację nieuciążliwych usług wbudowanych, umożliwiających realizację przedsięwzięć komercyjnych, zaspokajających główne potrzeby społeczności lokalnej i jako funkcję uzupełniającą dopuszcza się także lokalizację garaży i małych obiektów gospodarczych wolnostojących, przybudowanych lub wbudowanych, towarzyszące budynkowi mieszkalnemu w granicy działki budowlanej. Wskazać należy, że w świetle zapisów § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016r. poz. 71 punkty do zbierania lub przeładunku złomu zostały zaliczone do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji powyższego, w ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo orzekł o odmowie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów wyszczególnionych w tabeli Nr 2. W skardze na tę decyzję złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Spółka wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniesiono te same zarzuty co w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, akcentując, iż znajdujące się w aktach sprawy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] r. oraz opinia sanitarna Państwowego Inspektora Sanitarnego w K. z [...] r., wskazują, że przedsięwzięcie polegające na zbieraniu i magazynowaniu odpadów innych niż niebezpieczne, może być potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisko, jednakże sposób prowadzenia działalności przy skupowaniu odpadów metali eliminuje całkowicie szkodliwe i negatywne oddziaływanie na środowisko. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zagadnieniem spornym pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia interpretacji przepisów prawa miejscowego tj. ustalenie, czy rację ma organ, że w świetle postanowień § 1 rozdziału VII pkt 7 ppkt 1 lit. a) uchwały Rady Miasta K. Nr [...] z [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowych dzielnic miasta K. (Dz. Urz. Woj. Śl. nr 33, poz. 904), dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej obejmującej zabudowę jednorodzinną i bliźniaczą - w obiektach wolnostojących, na wydzielonych działkach - zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zrozumieniu obowiązujących przepisów szczególnych (także garaży dla samochodów ciężarowych i autobusów) -jest tożsamy z zapisami § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016r. poz. 71, zwanym dalej rozp. RM z [...] r.) gdzie punkty do zbierania lub przeładunku złomu zostały zaliczone do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Czy też rację ma skarżąca Spółka twierdząc, że planowana przez nią działalność jest zgodna ze wspomnianym aktem prawa miejscowego. Dzieje się tak poprzez odesłanie terminologiczne z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do rozp. RM z [...] r., które określa rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wszystko to pozwoliło Spółce stanąć na stanowisku, że skoro Plan zagospodarowania przestrzennego południowych dzielnic miasta K. z [...] r. zakazuje na tym terenie lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko to organy błędnie przyjmują, że punkt zbierania złomu należy do takiej kategorii, albowiem w § 3 pkt 81 rozp. RM z [...] r. wymienia się jako potencjalnie znacząco oddziaływujące na środowisko, punkty zbierania lub przeładunku złomu. Sąd podzielił ten pogląd. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Nie ulega więc wątpliwości, że tak długo jak zgodność z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zostanie skutecznie zakwestionowania, wspomniane źródło prawa determinuje sytuację prawną podmiotów prowadzących działalność na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Sąd analizując postanowienia wspomnianego Planu zagospodarowania przestrzennego, a także rozp. RM z [...]r., stwierdził, że sformułowano ograniczenia w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w specyficzny sposób – jako zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zrozumieniu obowiązujących przepisów szczególnych. Regulacja prawna zawarta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest typowym odesłaniem terminologicznym, często wykorzystywanym w technice prawodawczej. W tym wypadku, zamiast w identyczny sposób, "przepisując" definicje w kolejnych aktach prawnych, ustawodawca (albo, szerzej – prawodawca) stosuje odesłania, nakazując posiłkowanie się tą "zewnętrzną" regulacją prawną. Tak właśnie jest w przedmiotowej sprawie. Skoro organy obu instancji zgodnie twierdzą, że mamy do czynienia z taką sytuacją, to wskazać przyjdzie, że rację ma strona skarżąca twierdząc, że sporne zapisy Planu zagospodarowania przestrzennego posługując się zapisem "zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zrozumieniu obowiązujących przepisów szczególnych (także garaży dla samochodów ciężarowych i autobusów) nie jest tożsamy z zapisami § 3 rozp. RM z [...] r., albowiem ten mówi o przedsięwzięciach potencjalnie znacząco oddziaływujących na środowisko. Ponadto § 2 rozp. RM z [...] r. określa przedsięwzięcia zawsze znacząco oddziaływujące na środowisko. W tej sytuacji skoro wspomniany Plan zagospodarowania przestrzennego nie określa co należy rozumieć przez pojęcie "zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko", organy w uzasadnieniu decyzji nieprawidłowo odsyłają do rozp. RM z [...] r., nie analizując tych pojęć, mimo iż skarżąca opiera na nich swoje odwołanie. W tej sytuacji słuszny jest wniosek Spółki, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera ograniczenia dotyczącego Spółki, a co za tym idzie, że niezgodne z prawem było wydanie i utrzymanie w mocy decyzji odmownej w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów wyszczególnionych w tabeli nr 2. Z tych też względów w rozpoznawanej sprawie doszło również do naruszenia przepisów procesowych, albowiem organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie rozpoznał wszystkich zarzutów skarżącej Spółki, czym naruszył art. 107 § 3 K.p.a. Niedopuszczalne jest uchylanie się od oceny zarzutów podnoszonych przez stronę. Organ nie odniósł się do przedłożonej opinii sanitarnej oraz postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] r., a także twierdzeń skarżącego co do rozróżnienia pojęć: przedsięwzięcie potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisko oraz zawsze znacząco oddziałowujące na środowisko. Organ nie wyjaśnił też, dlaczego zezwolił na zbieranie odpadów wskazanych w pkt. I decyzji nr [...] , tj.: odpady o kodach 10 02 10 - zgorzelina walcownicza, 10 02 80 - zgary hutnictwa żelaza, 12 01 13 - odpady spawalnicze, które jak twierdzi skarżąca są odpadami o znacznie wyższym stopniu oddziaływania na środowisko niż złom metali. Nie odniósł się też do twierdzenia strony, że skoro tych odpadów jest niewiele to nie stanowią przedmiotu konkurencji w odróżnieniu od złomu metali. Całkowicie też pominął twierdzenia strony, że za zgodą Prezydenta Miasta K. prowadzona jest działalność zbiórki odpadów metalowych w odległości 500 m od nieruchomości skarżącej Spółki. Tymczasem organ w przypadku rozstrzygnięcia negatywnego dla strony powinien wykazać, że nie mógł inaczej orzec z uwagi na konkretne okoliczności prawne lub faktyczne. W przeciwnym wypadku organ naraża się na skuteczny zarzut naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz wadliwie sporządzonego uzasadnienia (art. 107 § 3 K.p.a.), a zatem dowolności (arbitralności) rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organ powinien uczynić zadość wymogom ww. art. 7 i 77 § 1 K.p.a., a następnie po podjęciu rozstrzygnięcia prawidłowo je uzasadnić stosownie do wymogów art. 107 § 3 K.p.a. Wydając ponownie swoje rozstrzygnięcie organ winien mieć na względzie stanowisko zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Wobec powyższego, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015, poz.1800 ze zm.). Obejmują one uiszczony wpis w wysokości 500 zł, opłatę od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 240 zł.