III SA/Gl 634/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska - Kyć, Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Rektora Wyższej Szkoły Technicznej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeprowadzenia egzaminu komisyjnego postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] r. oznaczonym jako decyzja Rektora Wyższej Szkoły Technicznej w K. utrzymano w mocy rozstrzygnięcie nazwane decyzją Dziekana Wydziału Nauk Medycznych Wyższej Szkoły Technicznej w K. z dnia [...]r o powtarzaniu roku przez skarżącą D. S. studentkę I roku kierunku lekarskiego, trybu niestacjonarnego, Wyższej Szkoły Technicznej w K. Na powyższą decyzję Rektora Wyższej Szkoły Technicznej w K., skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, która wpłynęła do tutejszego sądu w dniu [...]r. i w której skarżąca zarzuciła: naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - naruszenie art.7 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej "KPA" poprzez brak uwzględnienia słusznego interesu strony przez nieuwzględnienie okoliczności, że skład komisji egzaminacyjnej naruszał treść § 17 pkt 7 i pkt 9 Regulaminu Studiów Wyższej Szkoły Technicznej w K., - rażące naruszenia przepisów art. 15 KPA, w związku z art.107 KPA poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i uznanie, że niepodpisane pismo przez Dziekana z dnia [...]r skierowane do skarżącej zawiera cechy decyzji w rozumieniu KPA oraz rozpatrzenie go jako odwołanie od decyzji, - naruszenia przepisu art. 11 KPA w zw. z art.107 § 1 pkt 4 KPA poprzez powołanie nieprawidłowej podstawy prawnej, - naruszenie przepisu art. 39 KPA poprzez nieprawidłowe doręczenie pisma drogą elektroniczna, a przepis prawa w tym przypadku wymagał doręczenia za pokwitowaniem przez operatora publicznego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe, - naruszenie przepisu art.138 § 1 pkt.1 KPA poprzez utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy wadliwej decyzji pierwotnej. W związku z czym skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej i poprzedzającego ją stanowiska Dziekana Wydziału Nauk Medycznych Wyższej Szkoły Technicznej w K. z dnia [...]r. oraz rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym a także zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca jako studentka Wyższej Szkoły Technicznej w K., w dniu [...]r wystąpiła do Dziekana Wydziału Nauk Medycznych Wyższej Szkoły Technicznej w K., o powtórzenie egzaminu komisyjnego z przedmiotu Anatomia, gdyż jej zdaniem forma przeprowadzonego w dniu [...]r. egzaminu budziła wątpliwości z uwagi na obecność podczas egzaminu nauczyciela akademickiego, u którego pisała kolokwia i który był jej egzaminatorem gdy zdawała drugi raz przedmiotowy egzamin co jej zdaniem było naruszeniem §17 pkt 9 Regulaminu Studiów Wyższej Szkoły Technicznej w K. Nadto skarżąca zarzuciła, że rejestrowano przebieg egzaminu na co wyraziła zgodę lecz jej zdaniem Regulamin Studiów tego nie przewidywał jak i formy opisowej egzaminu. W przypadku nieuwzględnienia jej prośby o powtórzenie egzaminu komisyjnego z przedmiotu Anatomia, skarżąca wniosła o ustalenie indywidualnego terminu zaliczenia przedmiotu Anatomia oraz powtarzanie semestru drugiego z uwagi na średnią ocen oraz fakt posiadania tytułu doktora nauk medycznych. Jednakże Dziekan Wydziału Nauk Medycznych Wyższej Szkoły Technicznej w K. pismem z dnia [...]1r. odmówił skarżącej ponownego komisyjnego zdawania egzaminu, wskazując iż naruszyło by to zasady panujące na uczelni oraz podnosząc, że egzamin komisyjny ma szczególny charakter i przeprowadzany jest dla studentów, którzy dwukrotnie nie uzyskali zaliczenia egzaminów w przewidzianych terminach i na ich wniosek. Skarżąca od ww. pisma odwołała się w dniu [...]r. do Rektora Wyższej Szkoły Technicznej w K., podnosząc okoliczności, które były zawarte w jej wcześniejszym piśmie z dnia [...]r., wnosząc ponownie o powtórzenie egzaminu komisyjnego z przedmiotu Anatomia, o ustalenie indywidualnego terminu zaliczenia przedmiotu Anatomia oraz powtarzanie semestru drugiego. Nadto wnosiła o unieważnienie drugiego terminu egzaminu przeprowadzonego w dniu [...]r. oraz egzaminu w terminie warunkowym z dnia [...]r oraz o przywrócenie drugiego terminu egzaminu warunkowego a także o przedłużenie wpisu warunkowego do [...]r oraz wpisu warunkowego na semestr czwarty. W dniu [...] r. otrzymała skarżąca pismo oznaczone jako decyzja Rektora Wyższej Szkoły Technicznej w K. utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie nazwane decyzją Dziekana. Nadto w ww. piśmie Rektor podjął decyzje o powtarzaniu przez skarżącą I roku studiów w trybie niestacjonarnym. W uzasadnieniu pisma Rektor wskazał, że skarżąca kilkakrotnie zdawała egzamin z przedmiotu Anatomia z wynikiem niedostatecznym. W uzasadnieniu decyzji Rektor wskazał też, że decyzja Dziekana odpowiadała prawu, zaś wszystkie egzaminy, z przedmiotu Anatomia, do których przystępowała skarżąca były przeprowadzone prawidłowo, zgodnie z Regulaminem Studiów. Zdaniem Rektora dopuszczalne było przeprowadzenie egzaminu komisyjnego a czterokrotne niezdanie egzaminu przez skarżącą, upoważniało do podjęcia decyzji o : powtarzaniu semestru lub roku studiów, wpisie warunkowym lub o skreśleniu z listy studentów. Zatem Rektor na podstawie Regulaminu Studiów podjął mniej dotkliwe dla skarżącej rozwiązanie umożliwiając jej kontynuację nauki na wybranym przez nią kierunku poprzez powtarzanie całego I roku. Skarżąca od ww. decyzji, pismem wniesionym w dniu [...]r. zwróciła się do Rektora Wyższej Szkoły Technicznej w K., o ponowne rozpatrzenie sprawy podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Rektor Wyższej Szkoły Technicznej w K., pismem z dnia [...]r wskazał skarżącej że jego decyzja z dnia [...]r. marca ma charakter ostateczny. Skarżąca w uzasadnieniu ww. skargi z dnia [...]r podniosła następujące argumenty: - do spraw indywidualnych w zakresie ustawy o szkolnictwie wyższym stosuje się przepisy KPA na podstawie art.23 ustawy o szkolnictwie wyższym, - stanowisko Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2000r. sygn.. akt.SK 18/99, w zakresie stosowania odpowiednio przepisów KPA przez uczelnie: "polega na zachowaniu przez organ procedury administracyjnej, niezbędnej do załatwienia sprawy i zagwarantowania ustawowych uprawnień strony, jednak przy uwzględnieniu specyfiki szkoły wyższej. Nakaz ten należy rozumieć tak, że wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie przepisów KPA winny mieć także do adresata decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studenckich". W związku z czym zdaniem skarżącej brak podpisu pod pismem Dziekana z [...]r. (nieczytelny) brak podstawy prawnej oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego winien skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 KPA. Nadto zdaniem skarżącej nie zostało przedmiotowe pismo prawidłowo doręczone przez operatora pocztowego. Mając powyższe okoliczności na uwadze zdaniem skarżącej skarga jest konieczna i uzasadniona. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie kosztów postepowania wskazując, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem odmowa skarżącej możliwości przeprowadzenia ponownie egzaminu komisyjnego z przedmiotu Anatomia była wydana formalnie jak i merytorycznie prawidłowa. Ponadto organ podniósł, iż w orzecznictwie utrwalony jest pogląd iż w kontekście wyrażonej w art.70 ust.5 Konstytucji RP zasady autonomii szkół wyższych, nie musi spełniać tak surowych kryteriów jak decyzja organu administracyjnego, odpowiednie stosowanie przepisów KPA polega na zachowaniu przez organ minimum procedury administracyjnej, niezbędnej do załatwienia sprawy i zagwarantowania ustawowych uprawnień strony (por. wyrok WSA w poznaniu z 23.07.2008r., IV SA/Po 660/07, LEX nr566517). Zdaniem organu w toku całej sprawy skarżąca nie była pozbawiona prawa do rozpoznania sprawy przez dwie instancje a Rektor nie mógł wyrazić zgody na przystąpienie do kolejnego już piątego egzaminu z anatomii, ponieważ byłoby to sprzeczne z zasadami panującymi na uczelni i prowadziłoby do nierównego traktowania studentów poprzez uprzywilejowanie skarżącej. Nadto jedynym innym rozstrzygnięciem mogłoby być tylko skreślenie skarżącej z listy studentów co jednak byłoby mniej korzystne dla skarżącej. Zatem w opinii organu, skarga jest nieuzasadniona i jako taka powinna być oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić, gdyż nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Sąd rozpoznając skargę w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega zakresowi jego kontroli. W zakresie tym mieszczą się kategorie aktów lub czynności organów administracji publicznej wyraźnie wskazane w ustawie. Przede wszystkim ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), w art. 1 wskazuje że normuje ona postepowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz innych sprawach do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Sąd uznał, że zaskarżony akt nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Mimo, iż stanowi on władczy, jednostronny przejaw woli Rektora w stosunku do konkretnie oznaczonego adresata, to nie znajduje on oparcia w przepisach stanowiących źródło materialnoprawnego prawa administracyjnego powszechnie obowiązującego. Rozstrzygnięcie to nie jest decyzją administracyjną, ani innym, niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Kontroli sądów administracyjnych nie podlegają bowiem rozstrzygnięcia organów szkoły znajdujące podstawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. w regulaminie studiów, dotyczące kwestii związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta, które jednak nie przesądzają ostatecznie o jego sytuacji prawnej (nie mają charakteru zewnętrznego). Sąd, badając kwestię dopuszczalności skargi na rozstrzygnięcie Rektora w przedmiocie odmowy przeprowadzenia egzaminu komisyjnego wyjaśnił, że uczelnia wyższa jest podmiotem działającym w formie zakładu administracyjnego. Stanowi więc jednostkę organizacyjną niebędącą organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (studentami, doktorantami), pracownikami zakładu, jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. Z chwilą przyjęcia danej osoby w poczet użytkowników zakładu, staje się ona podmiotem praw i obowiązków, które przysługują bądź obciążają użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw i aktów normatywnych wykonawczych), jak i ze statutów oraz regulaminów zakładowych. Użytkownika, który dobrowolnie przystąpił do zakładu administracyjnego, wiążą przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych, ponieważ jego wniosek o przyjęcie jest równocześnie wyrażeniem zgody na poddanie się reżimowi prawnemu obowiązującemu w danym zakładzie. Ustawodawca, dając możliwość uregulowania organizacji uczelni i toku studiów przez organy uczelni, nie zdecydował się poddać kontroli sądów administracyjnych wszystkich rozstrzygnięć podejmowanych przez organy uczelni. Brak poddania wszystkich decyzji organów uczelni dotyczących indywidualnych spraw użytkowników zakładu kontroli sądów administracyjnych wynika z przyznania szkołom wyższym autonomii. Kognicji sądów administracyjnych podlegają tylko decyzje organów uczelni mające podstawę prawną w obowiązującej ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2021 r. poz. 478 ze zm.). Zgodnie z przepisami ustawy o szkolnictwie wyższym i nauce, w drodze decyzji administracyjnej orzeka się m.in. o odmowie przyjęcia na studia (art. 72 ust. 3), stwierdzeniu nieważności dyplomu (art. 77 ust. 5), świadczeniach pomocy materialnej dla studentów (art. 86 ust. 2), skreśleniu z listy studentów (art. 108). Ustawa ta dokładnie określa inne sytuacje, w których dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego, tj.: na rozstrzygnięcie Rektora w sprawie uchylenia aktu wydawanego przez samorząd studencki niezgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, statutu uczelni, regulaminu studiów lub regulaminu samorządu (art. 110 ust. 8); na decyzję Rady Doskonałości Naukowej w sprawie nabycia uprawnień równoważnych uprawnieniom wynikającym z posiadania stopnia doktora habilitowanego (art. 226 ust. 5); na prawomocne orzeczenie odwoławczej komisji dyscyplinarnej (art. 318); na rozstrzygnięcie nadzorcze ministra w sprawie stwierdzenia nieważności aktu uczelni niezgodnego z prawem (art. 427 ust. 3). Zaskarżony w niniejszej sprawie akt nie należy do żadnej z powyższych kategorii. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że do władztwa wewnętrznego uczelni, związanego z jej autonomią, należą wszelkie decyzje dotyczące przebiegu studiów. Kwestia przeprowadzania egzaminów należy do sfery uregulowanej w Statucie i Regulaminie Studiów, a zatem zaskarżony akt należy do materii tzw. władztwa wewnętrznego uczelni i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w doktrynie i literaturze, że rozstrzygnięcia organów szkoły wyższej znajdujące podstawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. w regulaminie studiów, które nie są przepisami o charakterze powszechnie obowiązującym, mogą stanowić podstawę prawną jedynie rozstrzygnięć związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta, które jednak nie przesądzają ostatecznie o jego sytuacji prawnej - nie mają charakteru zewnętrznego. Skarżąca w swojej skardze wskazuje, że zaskarżony akt stanowi decyzję administracyjną powołując się na art. 48 oraz 23 ustawy o szkolnictwie wyższym i nauce. Zdaniem Sądu takie stanowisko skarżącej nie jest prawidłowe, ponieważ wspomniany przepis art. 48 ustawy o szkolnictwie wyższym i nauce, dotyczy wyłączeń stosowania KPA. Natomiast przepis art. 23 ust.4 ustawy o szkolnictwie wyższym i nauce, dotyczy decyzji administracyjnych Rektora a nie innych decyzji Rektora jak w przedmiotowej sprawie czyli decyzji o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia Dziekana o odmowie egzaminu komisyjnego i o powtarzaniu roku, która nie była decyzją administracyjna w rozumieniu przepisów KPA. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przeprowadzenia egzaminu komisyjnego nie jest aktem o charakterze zewnętrznym. Natomiast ma już charakter wewnętrzny, skarżąca może kontynuować studia. Zatem zaskarżony akt nie wymagał formy decyzji administracyjnej i jego kontrola nie należy do kognicji sądu administracyjnego. Bowiem jak wskazano powyżej, kwestie związane bezpośrednio z tokiem studiów, tj. przebieg i forma egzaminów, uregulowane są przepisami o charakterze wewnętrznym, w niniejszej sprawie: Statutem i Regulaminem Studiów. Zaś rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przeprowadzenia egzaminu komisyjnego nie wpływa na posiadanie statusu studenta Uczelni. Skoro w ustawie o szkolnictwie wyższym i nauce ustawodawca wymienił w sposób wyczerpujący charakter spraw, w których uczelnia proceduje na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcia przez nią wydane podlegają kontroli sądowoadministracyjnej i zarazem nie wymienił pośród nich spraw dotyczących przedmiocie odmowy przeprowadzenia egzaminu komisyjnego czyli przebiegu drogi edukacyjnej studenta, to sąd administracyjny nie ma podstaw do ingerowania poza wyznaczonym przez ustawodawcę zakresem w działania organów uczelni. Rozstrzygnięcie w tej sprawie stanowi jednostronny akt organów uczelni i jest aktem wewnętrznym skierowanym na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków, które nie wpływają jednak na sytuację skarżącej jako studenta. Akt ten nie ma charakteru zewnętrznego przesądzającego o nawiązaniu, odmowie nawiązania, czy rozwiązaniu stosunku zakładowego, jak również nie zostało wymienione przez ustawodawcę w katalogu spraw wymagających wydania decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest akt Rektora o przedmiocie odmowy przeprowadzenia egzaminu komisyjnego wydany w ramach władztwa wewnętrznego uczelni, zatem, w ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Jeśli zaś przedmiot skargi nie jest wymieniony w art. 3 § 2 p.p.s.a. ani też żaden przepis ustawy szczególnej, o którym mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. nie przewiduje właściwości sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, to skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.