III SA/Gl 641/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Specjalista Izabela Maj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2026 r. sprawy ze skargi P w C. Spółka Akcyjna na czynność Marszałka Województwa Śląskiego z dnia 21 maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosków o wypłatę wsparcia finansowego w związku z COVID-19 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2) zasądza od Marszałka Województwa Śląskiego na rzecz strony skarżącej 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną czynnością z 21 maja 2025r., ozn. nr [...] ([...]) Marszałek Województwa Śląskiego (dalej też: Organ) pozostawił bez rozpoznania wnioski P S.A. w C. (dalej: [...], Spółka, Skarżąca) o wypłatę wsparcia finansowego dla przewoźnika autobusowego w związku z COVID-19 za okres od stycznia do maja 2021 r. W podstawie prawnej wskazał art. 15zzzzl5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (DZ. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.; dalej: ustawa COVID-19). Stan sprawy jest następujący; Spółka będąca średnim przedsiębiorstwem wykonującym przewozy autobusowe o charakterze użyteczności publicznej, złożyła 13 grudnia 2021 r. wnioski o udzielenie wsparcia finansowego dla przewoźników autobusowych w związku z COVID-19, na podstawie art. 15zzzzl5 ustawy COVID-19). Dotyczyły one wypłaty wsparcia za miesiące od stycznia do maja 2021 r. Kwoty wsparcia wyliczane były na podstawie oszacowanej straty przychodu, odnoszonej do wozokilometra przewozu za poszczególne miesiące roku 2021 w porównaniu z rokiem 2019. W dniu 22 grudnia 2021 r. Marszałek Województwa Śląskiego odrzucił wnioski Skarżącej twierdząc, że Spółka posiada status średniego przedsiębiorstwa, a wsparcie finansowe nie może być udzielone średniemu przedsiębiorstwu będącemu w dniu 31 grudnia 2019 r. w trudnej sytuacji finansowej. Ustawodawca jasno określił warunki udzielenia pomocy, które są zgodne z warunkami udzielenia pomocy określonymi w Komunikacie Komisji Europejskiej - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19. W związku z powyższym wnioski Spółki o wypłacenie wsparcia podlegają odrzuceniu z powodu niespełnienia ustawowych wymogów do jego uzyskania. Spółka zaskarżyła tę czynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z 20 września 2022r., o sygn. akt III SA/Gl 170/22 stwierdził jej bezskuteczność. W uzasadnieniu powołując się na regulacje art. 15zzzzl5 ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID-19 stanowiącego, że w celu przeciwdziałania skutkom COVID-19 przewoźnicy wykonujący przewozy autobusowe oraz operatorzy przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej, z wyłączeniem komunikacji miejskiej, otrzymują wsparcie finansowe za miesiące obowiązywania ograniczeń w przemieszczaniu się środkami publicznego transportu zbiorowego WSA wskazał, że marszałek do którego wpłynęły wnioski o wsparcie winien był w oparciu o materialnoprawną podstawę złożonych wniosków dokonać ich analizy i zasadności. Przyjęcie zaś bez jakiejkolwiek analizy złożonych wniosków za niespełniające warunków ustawowych i ich odrzucenie oznacza, iż w istocie sprawy ta czynność została podjęta bez prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego, to jest art. 15zzzzl5 ustawy COVID-19. W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosków Marszałek Województwa 13 lutego 2022 r. odmówił przyznania wsparcia finansowego w zakresie ujętym w ww. wnioskach z uwagi na niespełnienie przesłanek wynikających w przepisu art. 15zzzzI5 ust. 11 pkt 3b ustawy. Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2023 r., o sygn. akt III SA/Gl 84/23, WSA stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności i zasądził zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że organem uprawnionym do rozpatrzenia przedmiotowych wniosków o wsparcie przewoźnika był Marszałek Województwa Śląskiego, a zaskarżone w tej sprawie pismo zostało podpisane przez z-cę dyrektora departamentu transportu, który nie powołał się na upoważnienie organu i nie wykazał go na wezwanie Sądu. Wyrokiem z 22 marca 2024 r., o sygn. akt I GSK 970/23 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu. W konsekwencji Marszałek Województwa Śląskiego zobowiązany został do wykonania orzeczenia. W ramach tej procedury organ wznowił postępowanie w sprawie wniosków Skarżącej i wezwał Spółkę do dostarczenia dokumentów źródłowych potwierdzających dane zawarte we wnioskach o wsparcie. Spółka otrzymała kilka wezwań do uzupełnienia dokumentacji - pismami z 19 grudnia 2024 r. zaraz po wyroku NSA z dnia 22 sierpnia 2024 r.; z 13 lutego 2025 r. – ponowne wezwanie do dostarczenia kompletu dokumentów źródłowych i 24 kwietnia 2025 r. – ostateczne wezwanie z wyznaczonym terminem do 12 maja 2025 r. [...] częściowo uzupełniła dokumentację: dostarczając sprawozdania finansowe za lata 2019 i 2021; przekazując wykaz przychodów ze sprzedaży biletów netto za okresy 2019 i 2021; przedkładając niektóre dane dotyczące kosztów (taboru, paliwa, wynagrodzeń). Jednak nie dostarczyła: kompletnego zestawienia przejechanych wozokilometrów z podziałem na poszczególne linie komunikacyjne i miesiące; wyjaśnień dotyczących rozbieżności między danymi zawartymi we wnioskach a danymi źródłowymi; wymaganej deklaracji podpisanej przez osobę odpowiedzialną o zgodności danych. Tłumacząc taki stan, Spółka powołała się na: [...], uniemożliwiający dostęp do niektórych danych, zmiany w zarządzie Spółki, rotację pracowników i ograniczone możliwości kadrowe. Wskutek tego zaskarżoną obecnie czynnością - pismem z 21 maja 2025 r. Marszałek Województwa Śląskiego pozostawił wnioski Skarżącej bez rozpoznania, wskazując, że Spółka nie dokonała uzupełnień w wyznaczonym terminie, a dostarczone materiały zawierają istotne luki i niezgodności z danymi zawartymi we wnioskach. Kwestionując powyższą czynność Spółka wniosła skargę żądając stwierdzenia jej bezskuteczności i zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuciła: 1. naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. I5zzzzl5 ust. 11 pkt 3b ustawy COVID-19 w zw. z art. art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1, z późn. zm.) poprzez nieprzeprowadzenie czynności dowodowych zmierzających do ustalenia należytego stanu faktycznego, braku podjęcia przez organ wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia rzeczywistego stanu finansowego Skarżącej, a Skarżąca przesłała wszelkie wymagane przez organ dokumenty źródłowe, które są podstawą wyliczeń (...); 2. naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania ujętych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2024 kwietnia 2023 r. (...) Zawnioskowała o dopuszczenie dowodu z uchwały Rady Nadzorczej z dnia 15.11.2019 r. na okoliczność wykazania, że faktycznie na dzień 31 grudnia 2019 r. Skarżąca nie znajdowała się w trudnej sytuacji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że skład orzekający działa w warunkach związania powyższymi wyrokami WSA z 20 września 2022 r. i z 24 kwietnia 2023 r. oraz NSA z 22 marca 2024 r. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Podobnie art. 170 p.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy i może ona dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej a nie innej decyzji. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl § 2 art. 1 ustawy, kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego aktu, a jedynie uwzględniając skargę może go uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1, skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Przenosząc powyższe uwarunkowania na niwę niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2023 r. (III SA/Gl 84/23) ustalił, że: zaskarżona czynność stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego (z powołaniem się na konstytucyjne prawo do sądu); naruszenie przepisów postępowania administracyjnego bowiem pismo zostało podpisane przez z-cę dyrektora departamentu transportu, który nie powołał się na upoważnienie organu i nie wykazał go – co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w pierwotnym wyroku z 20 września 2022r., o sygn. akt III SA/Gl 170/22 WSA nakazał - w oparciu o materialnoprawną podstawę złożonych wniosków -dokonać ich analizy i zasadności. Badając zatem w tak zakreślonych ramach legalność aktualnie zaskarżonej czynności tut. Sąd stwierdził, że Organ ponownie naruszył art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 15zzzzl5 ust. 11 pkt 3b ustawy COVID-19. Naruszenie to polegało na braku przeprowadzenia czynności dowodowych zmierzających do ustalenia rzeczywistego stanu finansowego Skarżącej bowiem nie podjęto wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Błędne było także powołanie się na wytyczne Ministerstwa Infrastruktury zawarte w piśmie z dnia 6 lipca 2021 r. skoro – jak już wcześniej przesądzono - nie stanowią one źródła powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 Konstytucji RP) i tym samym sporną czynność należało ocenić jako naruszającą przepisy materialne (art. 87 Konstytucji, art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Wskazując na prawidłową interpretację przepisów materialnych podkreślić należy, że ustawa COVID-19 w art. 15zzzzl5 ust. 11 pkt 3b stanowi, że wsparcie nie może być udzielone beneficjentowi, który w dniu 31 grudnia 2019 r. znajdował się w trudnej sytuacji w rozumieniu rozporządzenia 651/2014; wyjątek od tej reguły dotyczy wyłącznie mikroprzedsiębiorstw i małych przedsiębiorstw; średnie przedsiębiorstwa mogą otrzymać wsparcie, jeśli nie spełniają definicji "trudnej sytuacji" z rozporządzenia 651/2014. Definicja "trudnej sytuacji" wymaga ustaleń faktycznych: - art. 2 pkt 18 rozporządzenia 651/2014 definiuje trudną sytuację na podstawie zdarzenia faktycznego; - wymaga ona zbadania rzeczywistych strat finansowych przedsiębiorstwa i dla spółek akcyjnych czy z ograniczoną odpowiedzialnością – utrata ponad połowy kapitału zakładowego w wyniku zakumulowanych strat (dla pozostałych spółek – utrata ponad połowy kapitału wykazanego w sprawozdaniach finansowych); - wymaga ustaleń faktycznych przeprowadzonych przez organ w postępowaniu administracyjnym. Natomiast po raz trzeci rozpatrując zasadność złożonych przez Spółkę wniosków Organ nie przeprowadził analizy sprawozdań finansowych Skarżącej; nie ustalił, czy rzeczywiście doszło do utraty ponad połowy kapitału; opierał się wyłącznie na oświadczeniu złożonym przez Prezesa Spółki. Tymczasem Prezes Spółki najpierw złożył oświadczenie, że Spółka nie była w trudnej sytuacji; potem zmienił stanowisko i złożył oświadczenie, że Spółka była w trudnej sytuacji ze względu na wysokość niepokrytych strat. Kwestia tej zmiany stanowiska wymagała dokładnego zbadania – czego Organ w ogóle nie dokonał. Odnośnie likwidacji Spółki to należy zauważyć, że została otwarta w październiku 2019 r. i mogła wpłynąć na ocenę stanu finansowego. Jednak Spółka prowadziła działalność gospodarczą również w okresie likwidacji. Tenże stan faktyczny wymagał zbadania w kontekście art. 2 pkt 18 rozporządzenia 651/2014 – co zupełnie pominięto. Organ opierał się na Wytycznych Ministerstwa Infrastruktury natomiast WSA jasno wskazał, że powołane w piśmie organu wytyczne nie stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa. Stosownie do konstytucji, jedynymi źródłami powszechnie obowiązującego prawa są: konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Wytyczne mogą być jedynie pomocnym narzędziem interpretacji, ale nie mogą stanowić podstawy do odrzucenia wniosku w sposób formalny. Podsumowując zatem przedstawione uwarunkowania prawne zaakcentować należy, że przepis art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej obowiązany jest dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy. Zasada ta ma charakter fundamentalny dla sprawiedliwości postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że organ administracji publicznej: obowiązany jest podjąć wszelkie niezbędne czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego; nie może poprzestać na jednym źródle dowodu, jeśli istnieją możliwości weryfikacji tego źródła; obowiązany jest przeprowadzić czynności dowodowe, gdy stan faktyczny stanowi podstawę do wydania decyzji; nie może wymagać od strony zeznań, których nie mogłaby udzielić, lub dokumentów, których nie mogłaby dostarczyć. W niniejszej sprawie Organ nie mógł poprzestać zatem wyłącznie na oświadczeniu Prezesa Spółki dotyczącym trudnej sytuacji finansowej. Oświadczenie to: zostało złożone jako załącznik do wniosku o wsparcie (a zatem było interesowane); zostało następnie zmienione w wyniku "zasięgnięcia opinii prawnej"; wymagało tym samym weryfikacji na podstawie dokumentów finansowych. Wobec zaistniałego stanu Organ obowiązany był więc do: analizy sprawozdań finansowych Skarżącej za 2019 r.; sprawdzenia, czy rzeczywiście doszło do utraty ponad połowy kapitału; zbadania wpływu likwidacji na stan finansowy; ewentualnie dopytania się Skarżącej o dodatkowe dokumenty (bilans, rachunek zysków i strat). Artykuł 15zzzzl5 ust. 11 pkt 3b ustawy COVID-19 stanowi, że wsparcie finansowe nie może być udzielone beneficjentowi, który w dniu 31 grudnia 2019 r. znajdował się w trudnej sytuacji w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu, z wyjątkiem mikroprzedsiębiorstw i małych przedsiębiorstw, którzy w dniu 31 grudnia 2019 r. znajdowali się w trudnej sytuacji, pod warunkiem, że nie są oni objęci zbiorowym postępowaniem upadłościowym na podstawie prawa krajowego oraz nie otrzymali pomocy na ratowanie ani pomocy na restrukturyzację. Przepis ten wdrażał unijne ramy pomocy antykryzysowej zawarte w Komunikacie Komisji Europejskiej – Tymczasowe ramy środków pomocy państwa. Przepis ma charakter wyłączający ze wsparcia przedsiębiorstwa w trudnej sytuacji, ale z pewnymi wyjątkami dla małych przedsiębiorstw. Kluczowe znaczenie dla oceny uprawnień Skarżącej mają więc: a) Wielkość przedsiębiorstwa - Skarżąca jest średnim przedsiębiorstwem (nie kwalifikuje się do wyjątku dla małych przedsiębiorstw); b) Stan finansowy w dniu 31 grudnia 2019 r. - istotny jest stan na konkretny dzień, a nie stan w chwili składania wniosku (grudzień 2021 r.); c) Definicja "trudnej sytuacji" - zdefiniowana w art. 2 pkt 18 rozporządzenia 651/2014. Podsumowując Skarżąca jest spółką akcyjną zatem w jej przypadku "trudna sytuacja" byłaby ustalona, gdyby w wyniku zakumulowanych strat utracona została ponad połowa zarejestrowanego kapitału zakładowego. Tym samym kluczowe dla oceny byłoby stwierdzenie jaka była wysokość kapitału zakładowego w dniu 31 grudnia 2019 r.; jaka była wysokość zakumulowanych strat na dzień 31 grudnia 2019 r.; czy strata przekroczyła 50% kapitału - Organ nigdy nie przeprowadził tej analizy opartej na bilansie Spółki za rok 2019 r. Nadto obowiązany był do weryfikacji oświadczenia Prezesa poprzez analizę sprawozdań finansowych czego również zaniechał. Podobnie kwestia likwidacji nie powinna być pominięta w ocenie, ale również nie powinna decydować automatycznie o uznaniu Spółki za będącą w trudnej sytuacji. W konsekwencji więc niedopuszczalne było pozostawienie wniosków bez rozpoznania skoro Organ nie przeprowadził nakazanych czynności dowodowych zmierzających do ustalenia rzeczywistego stanu finansowego Spółki, mimo że dostarczyła wszystkie wymagane dokumenty źródłowe (poza wozokilometrami). Nie zastosował się tym samym do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyrokach WSA. Skutkiem tego stwierdzone naruszenia proceduralne wpłynęły bezpośrednio na wynik sprawy bowiem Skarżąca miała prawo do merytorycznego rozpatrzenia wniosku czego Organ nie dokonał i pozostawił wnioski bez rozpoznania. W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zalecenia co do dalszego procedowania w sprawie wynikają z treści orzeczenia. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien odrębnie rozpoznać każdy z wniosków o wypłatę wsparcia finansowego dotyczących poszczególnych miesięcy 2021 r. w przedmiocie których strona skarżąca je złożyła.