III SA/Gl 643/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Protokolant St. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązków oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] r., Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję nr [...] z [...] r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. ([...]WITD) nakładającą na J. K. (dalej kierowca, przedsiębiorca) karę pieniężną w wysokości 8.000 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji zgodnie z lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Jako podstawę prawną jej wydania organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej: "kpa"), art. 5 ustawy z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw )Dz. U. z 2018 r., poz.1481), art. 4 pkt. 22, art. 5b ust. 1, art. 6 ust. 1, 4 i ust. 5, art. 87 ust. 4 i art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 58, dalej: "utd") oraz lp. 1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy. Rozstrzygnięcie zapadło w poniższym stanie faktycznym i prawnym. 24 lipca 2018 r. w Z. inspektorzy transportu drogowego przeprowadzili kontrolę pojazdu marki NISSAN nr rej. [...] kierowanego przez skarżącego. Kierowcę wykonującego krajowy transport drogowy osób taksówką we własnym imieniu i na własną rzecz na podstawie licencji nr [...] z 1 grudnia 2014 r. wydanej przez Prezydenta Miasta B. z obszarem prowadzenia przewozów gmina B. i wskazanym wyżej samochodem. W dniu kontroli przedsiębiorca przewoził dwie osoby – kursem na terenie Z. z ul. [...] (sklep "A") na ul. [...] ("B"), tj poza terenem posiadanej licencji. Za usługę przewozową pobrał kwotę w wysokości 31,60 zł zgodnie z paragonem nr [...]. Ustalenia kontroli stanowiły podstawę faktyczną do wszczęcia [...] r. postępowania administracyjnego, a następnie wydania [...] r. decyzji przez [...]WITD o nałożeniu kary pieniężnej w kwocie 8 000,00 zł na skarżącego z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 92a ust. 1 utd w zw. z ldz. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy. Decyzja ta została zaskarżona wniesieniem odwołania, które okazało się skuteczne. Decyzją z [...] r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję z [...] r., gdyż uznał decyzję organu I instancji za nieprawidłową z racji naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 kpa. Podkreślił, że w aktach brak jest jednoznacznego dowodu wskazującego miejsce rozpoczęcia spornego przewozu. Organ oparł się na zeznaniach pasażerów, które pozostają w sprzeczności z zeznaniami kierowcy oraz nagraniem zapisu rozmowy dyspozytorki "C" z pasażerem wskazującym na początek kursu w B. Organ musi zatem ustalić na jakiej trasie wykonywano przewóz i gdzie był jego punkt początkowy oraz zweryfikować nagranie rozmowy dyspozytorki przedstawione przez skarżącego. Po uzupełnieniu postępowania o ponowne przesłuchanie świadków organ ustalił, że D. W. zamówił telefonicznie taksówkę na adres Z. ul. [...] na godz. 11 15, celem dojechania do "B" na ul. [...] w Z.. Kurs odbył się na wskazanej trasie, jechał z kolegą i w trakcie kursu miała miejsce kontrola funkcjonariuszy inspekcji transportu drogowego. Za kurs o dł. 9 km zapłacił kwotę widniejącą na paragonie wydanym przez kierowcę. Pasażerowi organ odtworzył również nagranie rozmowy z dyspozytorką "D" który potwierdził jej autentyczność. Wskazał jednak, że zapis rozmowy i godzina kursu przez niego wskazana nie zgadza się z zapisem na paragonie. Kurs rozpoczął się o 11.15, gdyż na ta godzinę zamówił taksówkę i tej godzinie do niej wsiadł. Na paragonie widnieje godzina wcześniejsza rozpoczęcia kursu. Dodatkowo organ ustalił, że skarżący wykonywał przewóz na terenie Z., tj. poza terenem licencji. 24 lipca 2018 r. kierowca-przedsiębiorca, zgodnie ze zleceniem otrzymanym od dyspozytorki "D" w B. wykonywał kurs na terenie Z., dla którego realizacji przyjechał z B. M. Trasę z B. do Z. wykonywał bez pasażerów. Tym samym organ stwierdził, że skarżący w dniu kontroli drogowej wykonywała transport drogowy taksówką poza obszarem oznaczonym w licencji, co oznaczało wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Zgodnie z licencją mógł świadczyć usługi przewozowe na terenie miasta B. lub rozpoczynające się w B.. Skarżący o licencję obejmującą miasto Z. nawet nigdy nie występował. Do oznaczenia samochodu i sposobu rozliczenia kursu organ nie miał zastrzeżeń. W konsekwencji uznał, że ustawodawca dopuszcza w art. 6 ust. 5 utd, wykonywanie transportu drogowego taksówką poza obszarem oznaczonym w licencji, jednakże niedopuszczalne jest podejmowanie zleceń, w których przejazd miałby punkt początkowy i końcowy poza obszarem określonym w licencji. Każdy przejazd musi mieć co najmniej punkt początkowy albo końcowy na terenie obszaru określonego w licencji. Natomiast w niniejszej sprawie skarżący wykonywał na życzenie klienta usługę przewozu na terenie Z., przewożąc pasażerów z jednego do drugiego punktu tego miasta, co stanowi wypaczenie i obejście zakazu wyrażonego w powołanym przepisie. Organ wyjaśniła także podstawę zastosowania prawa materialnego z wersji przed nowelizacją ustawą z 5 lipca 2018 r. GITD, rozpoznając odwołanie decyzją z [...] r. utrzymało w mocy decyzję z [...] r. o nałożeniu kary pieniężnej na przedsiębiorcę. Nie zgodziło się z zarzutem błędnego przyjęcia za początek usługi przewozowej miejsca przyjęcia zlecenia czyli B.. Uznała, że w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy bezspornym jest, że pasażerowie wsiedli do taksówki w Z. i tym samym mieście wysiedli. Zatem początek i koniec kursu miał miejsce w Z. a na przewóz pasażerów w tym mieście skarżący nie miał licencji. Bez znaczenia dla nałożenia kary pozostaje fakt zamówienia taxi z korporacji B. i jej przyjazd z tego miasta. Organ przywołał obowiązującą w tym zakresie regulację prawną, w tym brzmienie art. 6 ust. 5 utd. Zdaniem organu przypadek skarżącego nie stanowi wyjątku wskazanego w tym przepisie i dodał, że w sytuacji gdy transport drogowy taksówką jest wykonywany sprzecznie z treścią udzielonej licencji, ma miejsce wykonywanie transportu bez wymaganej licencji. Skarżący posiadał licencję na świadczenie usług na terenie B. a sporna była świadczona w Z.. Zgromadzony materiał dowodowy nie budzi wątpliwości, zeznania pasażerów są logiczne i spójne z pozostałymi dowodami, w tym nagraniem rozmowy z dyspozytorką w kwestii zamówienia taksówki na kurs w Z.. Nie zachodziły też przesłanki zastosowania art. 92c ust. 1 utd i odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę, gdyż miał on możliwość odstąpienia od wykonania kursu. Nie wystąpiły okoliczności, których nie mógł przewidzieć lub nie miał na nie wpływu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przedsiębiorca zaskarżył decyzję w całości. Wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji ja poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucił naruszenie: art. 2, art, 7, art. 22 i art. 76 Konstytucji przez nieuprawnioną wykładnię zastosowanego przepisu, z pominięciem części jego zapisu, skutkującą nałożeniem kary pieniężnej na legalnie działającego przewoźnika i nieuzasadnionego ograniczenia wyboru wykonawcy usługi przez konsumenta; art. 6 ust. 5 utd przez przyjęcie, że dopuszczalne jest wykonanie usługi poza terenem B. tylko w przypadku, gdy kurs z pasażerem rozpoczyna lub kończy się na terenie B.; art. 92a ust. 1 oraz art. 93 utd przez uznanie ziszczenia się przesłanek uzasadniających nałożenie kary pieniężnej;, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa przez błędne ustalenie stanu faktycznego i uznanie, że wykonywał kurs na terenie miasta, które nie widniało w licencji, podczas, gdy kurs miał początek w B. i za taki kurs pasażer zapłacił, odmowę mocy dowodowej nagraniu rozmowy dyspozytorki z zamawiającym taksówkę i jego deklarację pokrycia kosztów kursu liczonych z B. Na koniec wskazał na konieczność wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego celem wyeliminowania wątpliwości co do wykładni mającego zastosowanie w sprawie przepisu ustawy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych, które w tożsamych stanach faktycznych jest jednolite i wykładnia przepisu nie budzi wątpliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Co więcej, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej: "ppsa"). Sąd zauważa, że istota problemu w niniejszej sprawie, zasadza się w wykładni art. 6 ust. 5 utd i ustaleniu treści normy wynikającej z tego przepisu. Chodzi zatem o ustalenie, uregulowanego w tym przepisie, zakresu odstępstwa od ogólnej reguły, obowiązywania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką tylko na obszarze objętym tą licencją. W ocenie Sądu, organy Inspekcji Transportu Drogowego, prawidłowo uznały, że z przepisu art. 6 ust. 5 utd, nie wynika możliwość przyjęcia zamówienia z obszaru nie objętego licencją i udania się kierowcy taksówki do tego obszaru w celu realizacji zamówienia wyłącznie na tym obszarze. Jak wynika z przyjętych przez organy obu instancji ustaleń faktycznych, które nie są sporne i które Sąd uznał za niewadliwe i przyjął za własne, skarżący w momencie kontroli przewoził pasażerów z ul. [...] w Z. na ul. [...] w tym samym mieście, o czym poinformował dyspozytorkę "C" działającego na terenie B. Taki stan faktyczny wskazuje jednoznacznie, że przewóz miał miejsce w obrębie jednego miasta, gdyż zarówno punkt początkowy przewozu jak i jego punkt końcowy miały miejsce w Z.. Pasażerowie wsiedli do samochodu w Z. i w tym samym mieście wysiedli. Kurs nie rozpoczął się dla nich poza Z., jak również nie kończył. Skoro skarżący posiadał licencję na wykonywanie transportu drogowego na obszarze B. to dokonanie takiego przewozu, wyłącznie w obszarze miasta Z. (punkt początkowy i docelowy transportu znajdował się na terenie tego samego, wymienionego miasta), co do którego stosownego pozwolenia - licencji strona nie posiadała, skutkowało brakiem możliwości zastosowania wyjątku określonego w art. 6 ust. 5 utd. Zgodnie z art. 5b ust. 1 pkt 3 utd, (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji), podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. W dniu kontroli pojazdu w niniejszej sprawie, kwestię tę regulował art. 5 ust. 1 utd stanowiący, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Wymogi jakie należy spełnić aby uzyskać przedmiotową licencję, zostały wymienione w art. 6 ust. 1 ustawy. Natomiast, o tym że licencja udzielana jest na określony pojazd i obszar obejmujący gminę; gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia; miasto stołeczne Warszawę stanowi ust. 4 tego przepisu. Zakres korzystania z licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, określa jego ust. 5, stanowiąc, że: "Dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru". Podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca taksówki jest obowiązany mieć przy sobie i okazać na żądanie licencję (art. 87 ust. 4 utd). Wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji podlega karze pieniężnej w wysokości 8.000 zł, na podstawie lp. 1.1. załącznika nr 3 do ustawy. Z przytoczonej powyżej regulacji wynika podstawowa reguła stanowiąca, że transport drogowy taksówką jest wykonywany na obszarze określonym w licencji. Ustawodawca dopuścił odstępstwo od powyższej reguły, zezwalając wyjątkowo na "wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar", zastrzegł bowiem, że podmiot, który wykonując ten przewóz (z obszaru określonego w licencji poza ten obszar) znajdzie się poza obszarem określonym w licencji, nie ma prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji. Powyższy zakaz ustawodawca złagodził w końcowej części przepisu, umożliwiając dokonanie "przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru", co cały czas jednak dotyczy sytuacji, w której dany przedsiębiorca znalazł się na obszarze nie objętym licencją, wykonując przewóz z obszaru określonego w licencji poza ten obszar. Należy zauważyć, że końcowa część omawianego przepisu, ujęta w formie alternatywy łącznej (dotycząca: "przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru"), nie stanowi samodzielnej regulacji, lecz jest konsekwencją, uregulowanego w pierwszej części tego przepisu, prawa "wykonywania przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar". W świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych ( wyrok NSA z 2.12.2016 II GSK 1320/15, z 4.04.2017 r. II GSK 2142/15, z 4.04.2017 r. II GSK 1969/15, z 5.09.2017 r. II GSK 3435/15, publ. CBOSA) wynika, że w sytuacji wyruszenia przez skarżącego z B. celem podjęcia pasażera w Z. mogłoby dojść do zastosowania wyłączenia określonego w powołanym przepisie, w sytuacji gdy punktem docelowym (końcowym) przewozu byłby obszar Gminy B.. Po wtóre, podjęcie pasażera w Z. i jego przewiezienie w ramach świadczonych usług transportowych - taksówkowych do B., gdzie skarżący przewóz rozpoczynałby z Z., również skutkowałoby zastosowaniem wyłączenia z przywołanego art. 6 ust. 5 utd. Natomiast podjęcie pasażera i jego przewóz wyłącznie na terenie Z. z pominięciem jako punktu początkowego lub końcowego przewozu na obszarze gminy B., skutkuje, nawet w przypadku gdy w punkcie docelowym takiego transportu skarżący miał podjąć kolejnego pasażera z przewozem do B., skutkuje zakazem świadczenia usług poza obszarem określonym w licencji, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt, że zamawiający usługę miał świadomość, że zamawia ja w korporacji z siedziba w B. i wyraził zgodę na pokrycie kosztów dojazdu Taxi do Z.. Z jego zamówienia jednoznacznie wynikało, że zamawia kurs na terenie Z.. W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo zatem przyjęły, że omawiany przepis nie przewiduje opisanej przez skarżącego sytuacji. Skarżący posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką na obszarze miasta B. i znajdując się na terenie tego miasta nie mógł przyjąć zlecenia na usługę przewozu na terenie Z. i udać się tam, w celu zrealizowania tego zlecenia. Organy uzasadniając swoje stanowisko uznają, ze z omawianego przepisu wynika, że niedopuszczalne jest podejmowanie zleceń, w których przejazd miałby punkt początkowy i końcowy poza obszarem określonym w licencji, a każdy przejazd musi mieć co najmniej punkt początkowy albo końcowy na terenie obszaru określonego w licencji. Wprowadzona przez ustawodawcę regulacja prawna ma swoje racjonalne podstawy. Jej celem jest ograniczenie możliwości dokonywania przewozu osób taksówką tylko do obszaru określonego w licencji a jednocześnie umożliwienie świadczenia usług przewozu pomiędzy różnymi obszarami, nie może prowadzić do sytuacji, w której podmioty posiadające licencję na przewóz osób taksówką na danym obszarze, zmuszone są do konkurowania z podmiotami posiadającymi licencję na przewóz osób taksówką na innym obszarze, ponieważ zaprzeczałoby to sensowi wydawania licencji na określony w niej obszar. Taką konkurencję tworzyłoby dopuszczenie możliwości nieograniczonego przyjmowania i realizacji zleceń z innego obszaru niż obszar określony w licencji zarówno gdy zlecenie dotyczyłoby kursu w całości realizowanego poza obszarem określonym w licencji jak i kończącego się na obszarze określonym w licencji. W kontekście powyższej wykładni art. 6 ust. 5 utd, jak i zresztą wykładni dokonanej przez organy Inspekcji Transportu Drogowego, nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 kpa, poprzez wadliwe ustalenie miejsca rozpoczęcia kursu skarżącego będącego przedmiotem sporu. Kurs ten, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie zaczął się ani nie skończył w B.. Pasażerowie wsiedli i wysiedli na terenie Z.. Fakt, ze wyrazili zgodę na zapłatę dojazdu taksówki z B. do Z., nie miał wpływu na rozstrzygniecie sprawy. W związku z powyższym Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również zarzucanego naruszenia art. 93 ust. 1 utd oraz art. 8 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, gdyż ustawa o transporcie drogowym stanowi regulacje szczególną w stosunku do zasad ogólnych nią regulowanych. Zasadnie też, kierując się przepisami przejściowymi ustawy nowelizującej, organ nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości określonej w dacie zdarzenia. Aktualnie obowiązująca kara jest wyższa. Mając powyższe na uwadze skargę uznano za nieuzasadnioną i z tej przyczyny Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.