III SA/Gl 644/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie: Przewodniczący asesor WSA Aleksandra Żmudzińska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. J. na czynność Prezydenta Miasta G. z dnia 14 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu przyznanej dotacji postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Pismem z dnia 10 lipca 2022 r. G. J. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na czynność Prezydenta Miasta G. z dnia 14 czerwca 2022 r. nr [...] rozwiązującą ze skarżącym umowę z dnia 26 sierpnia 2021 r. nr [...] o wsparcie realizacji zadania publicznego pod nazwą "Organizacja opieki nad dziećmi sprawowanej w formie żłobka". Jak wynika z treści zaskarżonej czynności (pisma) Prezydent Miasta G. poinformował skarżącego, że rozwiązuję ww. umowę w oparciu o jej § 10 ust. 1 lit. b, ze skutkiem natychmiastowym. W następstwie czego wskazano, że skarżący jest zobowiązany do zwrotu w terminie 14 dni od otrzymania tego pisma dotacji w łącznej kwocie [...] zł wraz z odsetkami. Zdaniem skarżącego zaskarżona przez niego czynność należy do katalogu czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej zwanej p.p.s.a.). Z kolei organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, wskazując na brak właściwości w tej sprawie sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył: Skarga wniesiona w sprawie niniejszej jest niedopuszczalna z tego powodu, że przedmiot skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z dyspozycją art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przedmiotem wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne jest kontrola działalności administracji publicznej, dokonywana pod względem zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Innymi słowy, przedmiotem tym są konflikty w sferze stosunków administracyjno-prawnych sensu largo, tj. spory co do zgodności z prawem działania administracji publicznej w sferze, w jakiej organ administracji został upoważniony do kształtowania uprawnień i obowiązków (osoby fizycznej, osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej) niepowiązanych z nim ani więzami zależności organizacyjnej ani podległości służbowej. Jedną ze stron tych stosunków jest organ administracji publicznej, drugą zaś podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa obowiązującego została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ może w sposób władczy i jednostronny konkretyzować jego prawa i obowiązki. Kontrola działalności administracji publicznej ma charakter ograniczony, co oznacza, że są nią objęte jedynie działania administracji wskazane w ustawie, i to dopiero po dopełnieniu przez skarżącego określonych warunków. Wynika on przede wszystkim z przepisów wyznaczających zakres właściwości sądów administracyjnych oraz postanowień procesowych określających przesłanki dopuszczalności skargi oraz granice postępowania sądowo-administracyjnego (J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Komentarz 2004, s. 14-16). Przedmiot skargi do sądu administracyjnego jest ściśle określony przepisami prawa. Sąd administracyjny kontroluje legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 7 p.p.s.a. Tymi władczymi formami są: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny jest również właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) organów w przypadkach, gdy mają one obowiązek działania, natomiast nie czynią tego w ustawowym terminie wyznaczonym dla załatwienia sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Z powyższego wynika zatem jednoznacznie, że działania administracji, których nie da się sklasyfikować, jako jednej z form wskazanych w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. nie podlegają kontroli sądowej, a próby jej zainicjowania poprzez wniesienie skargi nie będą skuteczne. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1324) podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, prowadzące żłobek lub klub dziecięcy lub zatrudniające dziennych opiekunów oraz osoby, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, mogą otrzymać na dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, lub przez dziennego opiekuna dotację celową z budżetu gminy. Użyty w tym przepisie zwrot mogą otrzymać (...) dotację celową oznacza, że świadczenie to ma charakter uznaniowy, czyli że decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania dotacji należy do gminy. Przyznanie dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego oznacza zadysponowanie środkami publicznymi, w czym wymagana jest staranność i zabezpieczenie przed ich zmarnowaniem. Temu służy umowa zawierana z podmiotami niezaliczanymi do sektora finansów publicznych, którym udzielane są dotacje celowe z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Przepis art. 221 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. w Dz.U. z 2021 r., poz. 305) wymaga w takim przypadku zawarcia umowy z beneficjentem, która powinna określać: szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana, i termin jego wykonania, wysokość dotacji udzielanej podmiotowi wykonującemu zadanie i tryb płatności, termin wykorzystania dotacji, tryb kontroli wykonywania zadania, termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji, termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji. Umowa tego rodzaju została zawarta ze skarżącym 26 sierpnia 2021 r. Wynika z niej, że jej przedmiotem jest udzielenie skarżącemu dotacji celowej z budżetu Miasta G. na dofinansowanie kosztów opieki nad dziećmi w żłobku "[...]" z siedzibą w G. Umowa ta reguluje jednocześnie wysokość dotacji, okres jej obowiązywania, zasady przekazywania dotacji oraz jej rozliczania, kontrole realizacji zadania, odstąpienie od umowy i jej rozwiązanie (§ 10 umowy). Udzielenie dotacji skarżącemu nastąpiło zatem na podstawie umowy zawartej z Miastem G., do której skarżący przystąpił, akceptując jej postanowienia. Zgodnie z § 10 ust. 1 lit. b umowy mogła być ona rozwiązana ze skutkiem natychmiastowym w przypadku nieterminowego i nienależytego wykonywania umowy, a w szczególności niezachowania warunku określonego w § 1 ust. 11. W powołaniu na ten zapis umowy pismem z dnia 14 czerwca 2022 r. organ poinformował skarżącego o rozwiązaniu ww. umowy. Zdaniem Sądu ww. umowa nie jest aktem administracyjnym, będącym wyrazem władczej pozycji organu administracyjnego, regulującego w sposób jednostronny uprawnienia lub obowiązki podmiotu, do którego jest skierowany. Stanowi natomiast wyraz dobrowolnej woli umawiających się stron i jej ocena, w tym ocena zasadności jej rozwiązania, nie podlega zatem kognicji sądu administracyjnego. Jednocześnie, w ocenie Sądu, sformułowany w zaskarżonym piśmie wniosek zalecający zwrot określonej kwoty dotacji nie może być uznany za stwierdzenie istnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Wniosek dotyczący zwrotu określonej kwoty, w istocie rzeczy stanowi powiadomienie o zamiarze podjęcia działań ukierunkowanych do windykacji tej kwoty na właściwej drodze prawnej w przypadku braku dobrowolnego jej uregulowania. Stwierdzić należy bowiem, że dopiero niewywiązanie się ze zwrotu wskazanej kwoty dotacji może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego i decyzyjne określenie kwoty zwrotu. Dopiero to rozstrzygniecie decyzyjne będzie z kolei podlegało kontroli sądowoadministracyjnej. Decyzje zaś w sprawie zwrotu takich dotacji wydaje stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o finansach publicznych wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa. Uwzględniając przytoczoną argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 58 § 3 p.p.s.a. orzekł o odrzuceniu skargi. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd postanowił w oparciu o treść art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.