III SA/Gl 645/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2023 r. sprawy ze skargi G. J. na czynność Prezydenta Miasta G. w przedmiocie zwrotu przyznanej dotacji postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 21 lipca 2022 r. G. J. (dalej: Strona skarżąca, Skarżący) wniósł skargę na czynność Prezydenta Miasta G. (dalej: Organ administracji, Organ) z zakresu administracji publicznej, rozwiązującą umowę z dnia 26 sierpnia 2021 r., nr [...] i wzywającą Skarżącego do zwrotu przyznanej dotacji w łącznej wysokości [...] zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. Zaskarżonej czynności zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego – tj. art. 150 i art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.), art. 39 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r., poz.735 ze zm., dalej k.p.a.) oraz postanowień § 1 ust. 8, § 5 i § 10 umowy o dofinansowanie realizacji zadania opieki nad dziećmi do lat 3. Zdaniem Strony Skarżącej zaskarżona przez niego czynność należy do katalogu czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.). W uzasadnieniu wskazał, że pisma, o których mowa w treści uzasadnienia podjętej czynności nie zostały mu doręczone. Według Skarżącego Organ administracji nie dopełnił obowiązków wynikających z § 5 umowy, albowiem nie wszczął postępowania kontrolnego, nie umożliwił wypowiedzenia się Skarżącemu w sprawie, a rozwiązując umowę wskazał jedynie na rzekome nieprawidłowości w jej wykonaniu. Dodatkowo, nie uzasadnił w żaden sposób wartości kwoty dotacji do zwrotu, żądając arbitralnie całości dotacji. Organ administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, wskazując na brak właściwości w tej sprawie sądu administracyjnego. Wyjaśnił, że pismem z dnia 14 czerwca 2022 r. zawiadomił Skarżącego, iż na podstawie § 10 ust. 1 lit. b) umowy z dnia 26 sierpnia 2021 r. rozwiązuje ww. umowę ze skutkiem natychmiastowym. Podał, że powyższe wynikało z nienależytego wykonywania umowy przez skarżącego, w szczególności warunków określonych w § 1 ust. 8 i ust. 11 umowy, mówiących o zobowiązaniu się Skarżącego w wykonywania zadania zgodnie z ofertą i szczegółową kalkulacją kosztów, z uwzględnieniem jej aktualizacji. Podkreślił, że przeprowadzona w sposób prawidłowy, z zachowaniem należytej staranności oraz na podstawie przepisów prawa przez Organ kontrola, przeprowadzona została po powzięciu wiedzy o zaistniałych nieprawidłowościach, których źródłem były również liczne skargi zgłaszane bezpośrednio przez rodziców/opiekunów dzieci. Dodatkowo, pomimo dwukrotnego wezwania Skarżącego do przesłania dokumentów potwierdzających zwrot opłat pobranych od rodziców w nadmiernej wysokości i umów dotyczących kosztów wyżywienia dzieci, Skarżący nie przedstawił tych dokumentów. Organ administracji podkreślił, że wszelka korespondencja w sprawie ww. umowy przekazywana była z zachowaniem powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w tym przede wszystkim zasad określonych w art. 39 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W ocenie Sądu przedmiotowa skarga podlega odrzuceniu. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy wniesionej do sądu administracyjnego, sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest do oceny dopuszczalności skargi. Zgodnie bowiem z regulacjami objętymi zakresem unormowania ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z art. 3 § 2 p.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczal-ności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 508 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. A zatem sprawy dotyczące aktów lub czynności niewymienionych w tym katalogu nie są objęte właściwością sądu administracyjnego. W konsekwencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Jak wyjaśniono powyżej, przedmiot skargi do sądu administracyjnego jest ściśle określony przepisami prawa. Natomiast w niniejszej sprawie należy zauważyć, że skarga, której przedmiotem są czynności podejmowane przez Prezydenta Miasta G., dotyczące rozwiązania umowy ze Skarżącym i zobowiązujące do zwrotu dotacji, nie należą do żadnej z kategorii aktów prawnych lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., które mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 1324) podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, prowadzące żłobek lub klub dziecięcy lub zatrudniające dziennych opiekunów oraz osoby, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, mogą otrzymać na dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, lub przez dziennego opiekuna dotację celową z budżetu gminy. Użyty w tym przepisie zwrot "mogą otrzymać" dotację celową oznacza, że świadczenie takie ma charakter uznaniowy, a decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania dotacji należy do konkretnej gminy. Jednocześnie z uwagi na dysponowanie środkami publicznymi, przyznanie dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wymaga staranności i zabezpieczenia środków przed zmarnowaniem. Temu celowi służy umowa, która jest zawierana z podmiotami niezaliczanymi do sektora finansów publicznych. Przepis art. 221 ustawy o finansach publicznych wymaga w takim przypadku zawarcia umowy z beneficjentem, która powinna określać: szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana, i termin jego wykonania, wysokość dotacji udzielanej podmiotowi wykonującemu zadanie i tryb płatności, termin wykorzystania dotacji, tryb kontroli wykonywania zadania, termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji, termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 416/22). Zgodnie z powyższym, umowa określająca prawa i obowiązki jw. została zawarta ze Stroną skarżącą 26 sierpnia 2021 r. Z jej zapisów wynika, że przedmiotem umowy było udzielenie Skarżącemu dotacji celowej z budżetu Miasta G. na wsparcie realizacji zadania publicznego pod nazwą "Organizacja opieki nad dziećmi sprawowanej w formie żłobka". Umowa ta reguluje jednocześnie wysokość dotacji, okres jej obowiązywania, zasady przekazywania dotacji oraz jej rozliczania, kontrole realizacji zadania, odstąpienie od umowy i jej rozwiązanie (§ 10 umowy). Udzielenie dotacji Skarżącemu nastąpiło zatem na podstawie umowy regulowanej przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia1964 r. Kodeks cywilny (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1740, ze zm.) zawartej z Miastem G., do której Skarżący przystąpił, godząc się jej postanowienia. Zgodnie z § 10 ust. 1 lit. b umowy mogła być ona rozwiązana ze skutkiem natychmiastowym w przypadku nieterminowego i nienależytego wykonywania umowy, a w szczególności niezachowania warunku określonego w § 1 ust. 11. Z uwagi na rozwiązanie powyższej umowy, o czym poinformowano Skarżącego pismem z dnia 14 czerwca 2022 r., został on zobowiązany do zwrotu w terminie 14 dni otrzymanej dotacji w łącznej kwocie [...] zł. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, zaskarżona czynność Prezydenta Miasta G. nie jest indywidualnym władczym aktem organu administracji, rozstrzygającym sprawę danego, konkretnego adresata – Strony. Bowiem z ugruntowanego już stanowiska odnoszącego się do określonych przepisem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których w nim uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19). Na marginesie Sąd zauważa, że ewentualne spory powstałe w związku z zawarciem i wykonywaniem umowy zostaną poddane pod rozstrzygniecie właściwego, ze względu na siedzibę Strony skarżącej, sądu powszechnego, o czym stanowi już sam zapis w § 14 (akta administracyjne sprawy, karty o numerach 1-19). Natomiast w przypadku podjęcia przez Organ administracji decyzji o zwrocie dotacji, która to stanowi akt administracyjny i jest nakazem władczym, będzie podlegała kontroli sądu administracyjnego. Zatem dopiero niewywiązanie się przez Skarżącego ze zwrotu dotacji może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego przez Organ administracji. Decyzje zaś w sprawie zwrotu takich dotacji wydaje stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o finansach publicznych wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa (por. postanowienie NSA z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt I GSK 13/23). Reasumując, niniejsza sprawa nie mieści się we wskazanym na wstępie rozważań katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Zatem Sąd uznał skargę, jako niepodlegającą jurysdykcji sądów administracyjnych za niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu. Z tego względu, działając na podstawie z art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji postanowienia.