III SA/Gl 65/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Gabriela Jyż (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi J.K., W.K., M.S. i K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z [...] r. nr [...] 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wójt Gminy K. po rozpatrzeniu wniosku J. i W.K. oraz M. i K.S. rozłożył na raty spłatę należności w kwocie [...] zł na [...] równych rat miesięcznych, tj. po [...] zł raty miesięcznej. Kwota ustalona została w decyzji z dnia [...] r. i wynikała z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po ich scaleniu i podziale. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że po przeprowadzeniu scalenia i podziału gruntów w miejscowości K. w/w osoby stały się właścicielami działek o nr [...] i [...]. Z kolei w [...] r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłat adiacenckich w związku ze wzrostem wartości tych nieruchomości. Postępowanie to zakończone zostało decyzją z [...] r., w której ustalono opłatę adiacencką w wysokości [...] zł. W dniu [...] r. wyżej wymienieni zwrócili się do Wójta Gminy K. z wnioskiem o rozłożenie należności na raty. Po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, organ stwierdził, że wnioskodawcy rzeczywiście nie są w stanie uiścić jednorazowo opłaty adiacenckiej – i w tej sytuacji rozłożył jej spłatę na raty. Od decyzji powyższej strony odwołały się, podnosząc, że w ich sytuacji materialnej nie jest możliwe uiszczanie rat opłaty adiacenckiej w kwocie po [...] zł miesięcznej i wniosły o rozłożenie przedmiotowej opłaty na [...] rat. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy K. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie występowały dwa etapy: pierwszy, który polega na badaniu, czy w danej, indywidualnej sprawie istnieją wskazane przez odpowiednie przepisy przesłanki do udzielenia wnioskowanej ulgi, oraz etap drugi, który polegał na dokonaniu wyboru przez organ podatkowy, czy w kategoriach uznania administracyjnego daną ulgę należy zastosować. Jednocześnie kontrola instancyjna decyzji o udzieleniu ulgi w zapłacie wierzytelności polega jedynie na ocenie poprawności postępowania dowodowo – wyjaśniającego i wynikających z niego konkluzji. Organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie dowodowe. Postępowanie dowodowe dało podstawę do ustalenia kondycji finansowej i możliwości płatniczych zobowiązanych, którzy ubiegali się o zastosowanie wobec nich ulgi w postaci rozłożenia na raty opłaty adiacenckiej. Decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana w ramach uznania administracyjnego, ponieważ w § 2 pkt 3 uchwały Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania oraz udzielania ul w spłacaniu wierzytelności i należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa oraz wskazania organów do tego uprawnionych, znajduje się zwrot "może". Organ odwoławczy stwierdził, że w takiej sytuacji w każdym wypadku decyzja będzie wydana w ramach uznania organu gminy. Generalną zasadą jest płacenie wierzytelności w określonym terminie i jednorazowo. Wynika z tego, że każde odstępstwo od tych reguł, na jakie pozwoli organ gminy, stanowi w istocie złagodzenie sytuacji, w jakiej znalazł się podmiot zobowiązany. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji w sposób prawidłowy dokonał wyważenia sytuacji materialnej stron wnioskujących o rozłożenie płatności na raty, z dbałością o to, aby interesy społeczności lokalnej nie doznały uszczerbku spowodowanego brakiem środków wniesionych z tytułu takiej opłaty. W przedmiotowej sprawie organ po rozpatrzeniu materiału dowodowego uznał, że wnioski stron zasługują jednak na uwzględnienie i rozłożył wierzytelność na [...] miesięcznych rat. W tej sytuacji organ odwoławczy nie znalazł podstaw do tego, aby zakwestionować zasadność stanowiska zajętego przez organ gminy. Od decyzji tej skarżący wnieśli skargę do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że znajdują się w ciężkiej sytuacji materialnej, która nie pozwala im na spłacanie rat. Intencją skarżących jest to, aby została zwiększona ilość rat opłaty adiacenckiej – a tym samym zmniejszona kwota poszczególnej raty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zajął w tej sprawie następujące stanowisko: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy skutkuje uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jeżeli jednak Sąd ustali, że naruszenie prawa miało cechy kwalifikowanego naruszenia o jakim mowa w art. 156 k.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako k.p.a.) – stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dalej wskazać należy, iż Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a. Jest zobowiązany zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do innych aktów lub czynności, ale tyko takich, które zostały wydane lub podjęte w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga i pod warunkiem, że jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia – art. 135 P.p.s.a. Zatem należy podkreślić, iż niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi powoduje, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego oraz że sąd ten powinien zawsze zbadać, czy przedmiot zaskarżenia mieści się w katalogu aktów lub czynności mogących podlegać zaskarżeniu. Natomiast określenie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Aby stwierdzić, że wystąpiło naruszenie prawa czy materialnego, czy procesowego prowadzące do uchylenia zaskarżonego aktu lub stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., sąd musi w pierwszej kolejności ustalić treść obowiązujących norm prawnych krajowych i/lub wspólnotowych, mających zastosowanie w sprawie, aby wywieść z nich określone prawa i obowiązki, następnie ustalić zakres niezbędnych okoliczności faktycznych, które należy wykazać w ramach postępowania dowodowego i w końcu ocenić prawidłowość dokonanej przez organy subsumcji ustalonych faktów do hipotetycznego stanu prawnego. W przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o akt prawa miejscowego, tj. uchwałę Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania oraz udzielania ulg w spłacaniu wierzytelności i należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa oraz wskazania organów do tego uprawnionych. Stosownie do § 2 ust 3 tejże uchwały: "W przypadkach uzasadnionych względami społecznymi, gospodarczymi oraz możliwościami dłużnika - organ na wniosek dłużnika może odroczyć termin zapłaty wierzytelności lub rozłożyć spłatę na raty". Ust. 4 tegoż paragrafu uchwały stanowi natomiast, iż: "Umorzenie wierzytelności lub udzielenie ulgi w jej spłacie, o której mowa w § 2 ust. 1 i ust. 3 winno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego które pozwoli ocenić zdolność płatniczą dłużnika oraz wykaże przesłanki do umorzenia wierzytelności lub zastosowania ulgi." Z § 4 pkt 1 i 3 tejże uchwały wynika, iż do umarzania lub udzielania ulg uprawniony jest wójt gminy w drodze decyzji administracyjnej. Należy podkreślić, iż w świetle przepisów zawartych w analizowanej uchwale wójt gminy może, ale nie musi rozłożyć przedmiotową spłatę opłaty adiacenckiej na raty, oraz nie jest on związany żadną sztywną granicą ilości rat, na które maksymalnie może rozłożyć wierzytelność przysługującą gminie. Tak sformułowany przepis wskazuje jednoznacznie na uznaniowy charakter decyzji administracyjnej w sprawie udzielenia ulgi w spłacie przedmiotowej opłaty adiacenckiej, polegającej na rozłożeniu jej na raty. Tym samym, sądowa kontrola takich decyzji uznaniowych obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające ich wydanie, a nie rozstrzygnięcie, ponieważ o tym, na ile rat niniejsza opłata adiacencka może być rozłożona rozstrzyga organ administracji publicznej, a nie sąd. Uznaniowy charakter decyzji nie oznacza jednak pełnej dowolności dla organu ją wydającego. W każdym przypadku organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisach przesłanek. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma bowiem zasadnicze znaczenie przy ocenie jej prawidłowości, realizowanej w administracyjnym toku instancji, a następnie w ramach kontroli sądowej. Brak prawidłowego uzasadnienia, zwłaszcza decyzji o charakterze uznaniowym, uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, zawierające wyczerpujące omówienie co do oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładni zastosowanych przepisów i oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Organ administracji, zgodnie z tą zasadą, jest obowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Wyrazem dążenia do realizacji tego celu jest art. 107 § 3 k.p.a., który określa elementy, jakie powinno zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie decyzji, w tym także decyzji uznaniowej. Nie mniej jednak nie można przyjąć, że uznanie administracyjne oznacza zupełną dowolność sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, iż w każdym przypadku rozstrzygania sprawy administracyjnej organ wydający orzeczenie, także w swych motywach musi uwzględniać obowiązujący w naszym państwie system prawny. Granice uznania administracyjnego wynikają zatem z woli ustawodawcy, wyrażonej w obowiązującym systemie prawnym. Uznanie administracyjne to przyznana organom administracji możliwość wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie z celami w ustawie określonymi (Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1995, s. 270-271). Jakkolwiek uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w przedmiocie rozłożenia na raty wierzytelności oznacza, że organ orzekający może, ale nie musi zastosować tej ulgi oraz może rozłożyć wierzytelność na nieograniczoną żadną sztywną liczbą ilość rat, to jednak decyzje wydane w tym trybie nie mogą być dowolne. Wymagają uzasadnienia odpowiadającego rygorom art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować winno wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania. Oceniając, z uwzględnieniem powyższych zasad, rozstrzygnięcie wydane w niniejszej sprawie, Sąd stwierdza, że organy orzekające dopuściły się naruszenia prawa procesowego - art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu istotnym, mającym wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Organ przy rozpatrywaniu sprawy i wydaniu rozstrzygnięcia korzysta ze swobody uznania administracyjnego, organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 k.p.a., natomiast uzasadnienie decyzji musi spełniać wymogi § 3 tegoż artykułu k.p.a. W przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, iż we wnioskach z dnia [...] r. skarżący nie określili na jaką ilość rat wnoszą o rozłożenie przedmiotowej opłaty adiacenckiej – organ I instancji winien był wezwać ich do sprecyzowania swoich żądań w tej kwestii, czego nie uczynił, a co w ocenie Sądu stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., a także art. 9 k.p.a., statuującego zasadę ogólną obowiązku organów prowadzących postępowanie administracyjne należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, a także art. 8 k.p.a. ustanawiającego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa w toku postępowania. W decyzji pierwszoinstancyjnej organ winien był zamieścić uzasadnienie faktyczne i prawne swego rozstrzygnięcia spełniające wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem uzasadnienie decyzji tegoż organu z [...] r. nie spełnia wymogów unormowanych w § 3 art. 107 k.p.a. Organ nie odniósł się do ustalonych w sprawie faktów – tzn. sytuacji materialnej skarżących, ich zdolności płatniczej oraz zaistniałych w tej sprawie przesłanek do rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty, do dowodów w sprawie, przede wszystkim obejmujących protokoły o stanie majątkowym skarżących oraz innych dokumentów złożonych przez nich w toku postępowania wyjaśniającego. Wreszcie organ ten w przedmiotowym uzasadnieniu nie wskazał dlaczego rozłożył opłatę adiacencką na taką a nie inną liczbę rat, a zatem nie wskazał dlaczego, z jakich przyczyn uznał, iż w ustalonej sytuacji materialnej skarżących mogą oni płacić miesięcznie ratę w wysokości [...] zł, a nie ratę wyższą (przy wyznaczeniu mniejszej liczby rat) lub niższą (przy wyznaczeniu większej liczby rat). Uzasadnienie przedmiotowej decyzji zatem charakteryzuje się następującymi wadliwościami: 1) niepełnością uzasadnienia, 2) niepowiązaniem uzasadnienia z rozstrzygnięciem decyzji. Uzasadnienie to nie zawiera także uzasadnienia prawnego, tzn. nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. nieprawidłowo uznało, iż brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, naruszając tym samym art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. Organ ten stwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] r., że: "organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie dowodowe mające na celu ustalić kondycje finansową i możliwości płatnicze zobowiązanych ubiegających się o zastosowanie wobec nich ulgi w postaci rozłożenia na raty opłaty adiacenckiej. Właściwie przeprowadzono również rozważania dotyczące zachodzenia przesłanek udzielenia ulgi a także przedstawiono argumenty przemawiające za jej zastosowaniem." Takie stwierdzenia są sprzeczne z dostrzeżonymi przez Sąd istotnymi wadliwościami uzasadnienia decyzji organu I instancji, które to wady miały wpływ na tę część rozstrzygnięcia sprawy, która obejmuje liczbę ustalonych rat, a tym samym wysokość miesięcznej raty. Organy orzekające ponownie rozpatrując sprawę winny uwzględnić powyższe rozważania Sądu, uzupełnić materiał dowodowy i tak zgromadzony poddać ponownie wnikliwej ocenie, która powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Uzasadnienie to musi bezwzględnie spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Reasumując, w ocenie Sądu, podczas wydawania zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to skutkuje koniecznością, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a., uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej, tzn. decyzji organu I instancji z dnia [...] r. W oparciu art. 152 P.p.s.a. Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.