III SA/Gl 654/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant st. sekr. sąd. Beata Mahlhofer, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2011 r. przy udziale – sprawy ze skargi G. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu wniosku G. P., postanowił utrzymać w mocy decyzję nr [...] z [...] r., którą odmówił umorzenia należności z tytułu nie opłaconych w terminie składek w części finansowanej przez płatnika w łącznej wysokości [...] zł, w tym na: - ubezpieczenia społeczne za okres [...] – [...] zł, - ubezpieczenia zdrowotne za okres [...] – [...] zł - Fundusz Pracy i FGŚP za okres [...] – [...]zł oraz odsetek za zwłokę w wysokości [...] zł, naliczonych na dzień [...] r. jak również kosztów upomnienia w łącznej wysokości [...] zł. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek G. P. z [...] r. o umorzenie należności z tytułu zaległych składek powstałych w związku z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą. Wnioskodawca stwierdził, że jest bezrobotnym bez prawa do zasiłku, korzysta z pomocy MOPS-u w zakresie dożywiania, jest chory do tego stopnia, że nie może podjąć pracy, nie stać go na leki. Dla wykazania tych okoliczności do wniosku dołączył zaświadczenie z [...] r. wydane przez Powiatowy Urząd Pracy w C., zaświadczenie z [...] r. wydane przez Ośrodek Pomocy Społecznej w C., kserokopię orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego [...] r. przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności oraz kserokopię karty wypisowej z [...] r. wydanej przez Samodzielny Publiczny Szpital Kliniczny nr [...] w K. Na skutek wezwania ze strony ZUS skarżący dostarczył [...] r. kolejne załączniki do wniosku o umorzenie składek: oświadczenie płatnika o zakresie prowadzonej działalności gospodarczej, oświadczenie płatnika o nie korzystaniu z pomocy publicznej, oświadczenie o stanie majątkowym i sytuacji materialnej, kserokopię Orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego [...] r. przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności oraz zaświadczenie z [...] r. wydane przez Powiatowy Urzędu Pracy w C. Po przeprowadzeniu postępowania, opierając się na przedłożonych dokumentach, Zakład ustalił, że G. P. nie prowadzi działalności gospodarczej od [...] r. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku oraz do [...] r. korzystał z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. Skarżący uzyskuje dochód z tytułu prac socjalnych w kwocie [...] zł miesięcznie. W oświadczeniu o stanie majątkowym i sytuacji materialnej skarżący zaznaczył, że kwota jego pełnego leczenia wynosi [...] – [...] zł, a w obecnej sytuacji finansowej nie wykupuje nawet lekarstw. Ponadto zamieszkuje z ojcem, który jest głównym najemcą mieszkania, ale nie prowadzi z nim wspólnego gospodarstwa domowego, bowiem ojciec jest również bezrobotnym bez prawa do zasiłku, a on jedynie lokatorem i dlatego nie może przedłożyć dokumentów świadczących o zadłużeniu z tytułu czynszu, energii elektrycznej i gazu, nie posiada również zadłużenia wobec Urzędu Skarbowego. Z orzeczenia o stanie niepełnosprawności wynika, że oceniono jego niepełnosprawność jako w stopniu lekkim, w związku z czym może być zatrudniony na otwartym rynku pracy z uwzględnieniem obniżonej zdolności do wykonywania pracy. W okresie od [...] do [...] r., przebywał w Samodzielnym Publicznym Szpitalu Klinicznym nr [...] w K. z rozpoznaniem [...] – postać [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Skarżący nie figuruje w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców. Odmawiając skarżącemu umorzenia należności z tytułu nie opłaconych składek ZUS powołał przepis art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity w Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) i stwierdził, że z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że nie wystąpiły z oczywistych przyczyn przesłanki umorzenia należności wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 4 i 4a. Nie wystąpiła również przesłanka wymieniona w art. 3, ponieważ działalność gospodarcza nie jest już co prawda prowadzona, jednak jak dotąd nie stwierdzono braku majątku, z którego może być prowadzone postępowanie egzekucyjne. Nie wystąpiła przesłanka wymieniona w pkt 5, ponieważ naczelnik urzędu skarbowego ani komornik sądowy nie stwierdzili jak dotąd braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Organ stwierdził, że nie wystąpiła również przesłanka wymieniona w pkt 6, ponieważ nie jest wykluczone, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. Odnosząc się następnie do przepisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365) ZUS stwierdził, że skarżący nie wykazał, że ze względu na trudną sytuację materialną i rodzinną uregulowanie należności w dłuższym okresie czasu stanowiłoby dla jego gospodarstwa domowego niemożliwe do udźwignięcia obciążenie finansowe i wiązało się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Podkreślił przy tym, że skarżący wystąpił już z wnioskiem o rozłożenie na raty należności z tytułu składek w części finansowanej przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami składek, co świadczy o tym, że ma możliwości finansowe spłaty tego zadłużenia. ZUS uznał jednocześnie, podkreślając uznaniowy charakter swej decyzji, że złożony przez skarżącego wniosek stoi w sprzeczności z interesem publicznym rozumianym jako zapewnienie realizacji świadczeń szerokiej rzeszy obywateli. Środki na realizację ww. świadczeń pochodzą właśnie z wpływów na poczet bieżących i zaległych składek. W związku z tym organ uznał, że spłata zadłużenia w ramach układu ratalnego, po wcześniejszym uregulowaniu należności w części finansowanej przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami składek będzie realnym rozwiązaniem. Ponadto zaznaczył, że odmowa umorzenia odsetek za zwłokę jest uzasadniona koniecznością zachowania zasady równego traktowania wszystkich płatników składek. W końcowej części uzasadnienia decyzji organ stwierdził, że zastosowanie instytucji umorzenia w całości lub w części zaległości z tytułu składek wraz z odsetkami za zwłokę uzasadniają jedynie wyjątkowe okoliczności, czyli takie, na które płatnik nie miał wpływu lub które były niezależne od sposobu jego postępowania, jak np. znaczne obniżenie zdolności płatniczej płatnika spowodowane klęską żywiołową lub wypadkiem losowym, podważające w sposób istotny warunki egzystencji płatnika i jego rodziny, co według organu nie zostało w tej sprawie wykazane. Zaznaczył, że podejmując się wykonywania działalności gospodarczej skarżący wziął na siebie obowiązek zapoznania się z przepisami prawnymi i ich respektowania tak, aby nie dochodziło do naruszeń prawa. Oznacza to, że skutki finansowe działalności nie mogą być przerzucone na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, a w konsekwencji na ogół obywateli, gdyż działalność gospodarcza jest działalnością prowadzoną na własne ryzyko. Podkreślił, że nie można z instytucji umorzenia zaległości z tytułu składek czynić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia z długu. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie jego sprawy. Podniósł w nim, że zachodzą podstawy do stwierdzenia całkowitej niewypłacalności, ponieważ zakończył prowadzenie działalności gospodarczej i nie ma żadnego majątku, z którego można by zaspokoić należności, uiszczenie zaległych składek pozbawiłoby go możliwości zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, jest przewlekle chory i nie może podjąć pracy. [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję z [...] r. Nr [...]. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie ponowił twierdzenie o tym, że nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, która pozwoliłaby uznać skarżącego za całkowicie niewypłacalnego. Uznał jednocześnie, że nie zachodzą też podstawy do umorzenia zaległości na podstawie przepisów wykonawczych do ustawy zawartych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Skarżący nie wykazał, iż z uwagi na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata zadłużenia wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Podkreślił, że ze względu na wiek skarżący ma szansę na aktywizację zawodową, poprawę sytuacji finansowej i spłatę powstałego zadłużenia. W związku z tym ZUS uznał, że skarżący nie spełnia przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). W skardze z [...] r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem ZUS, wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy, oraz umorzenie należności. Podkreślił, że jest chory, nie nadaje się do pracy fizycznej, nie ma środków do życia, potrzebuje pomocy państwa. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumenty zawarte w wydanych decyzjach. Dodał przy tym, że w ocenie przesłanek umorzenia zaległości musi zachować daleko idącą ostrożność, ponieważ dysponuje tylko tym materiałem, który udostępni zainteresowany. Nie ma natomiast realnych środków procesowych do ustalenia sytuacji materialnej płatnika. Ponadto, Prezes ZUS musi tu brać pod uwagę uregulowania innych ustaw, w szczególności ustawy o finansach publicznych, o pomocy publicznej dla przedsiębiorców, łącznie ze stanowiskiem wyrażonym przez Komisję Europejską, a także rozporządzeń i zarządzeń Ministra Finansów i Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. Nie może zatem kierować się uzasadnionym interesem płatnika, gdyż ograniczony jest przez inne ustawy, a zatem nie ma w tym przypadku klasycznego uznania administracyjnego. Na rozprawie 26 lipca 2011 r. skarżący podtrzymując skargę zaznaczył, że ma nadzieję, że jego trudna sytuacja ulegnie niebawem zmianie, znajdzie pracę i zacznie zarabiać, jednak w chwili obecnej z uwagi na zdrowie nie może podjąć regularnej pracy. Ma wykształcenie zawodowe (liceum zawodowe), jest elektromechanikiem maszyn i urządzeń przemysłowych, ale w zawodzie nie przepracował ani jednego dnia, ponieważ na rynku nie znalazł ani jednej oferty w takim zawodzie. Przez krótki czas pracował jako przedstawiciel handlowy. Umowy były krótko okresowe, ale tylko w okresie gdy produkt był chodliwy, jednak później nie przedłużano z nim umowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko; Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego wskutek jego błędnego zastosowania, co miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem zasad postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne określa art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity w Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). Zgodnie z nim należności te, co do zasady, mogą być umarzane w całości lub w części tylko w przypadku całkowitej nieściągalności, która została zdefiniowana w siedmiu punktach ustępu 3. W uzasadnionych przypadkach należności te mogą być umarzane także wówczas, gdy nie zachodzi całkowita niewypłacalność dłużnika. Owe uzasadnione przypadki zostały wskazane w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z oczywistych względów, i tu należy zgodzić się z organem, nie zaszły przesłanki do stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek z punktów 1, 2, 4, 4a i 5. Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał jednak, że nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek z art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy (strona 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). W ocenie Sądu, przesłanki z pkt 3 i 6 budzą kontrowersje. Pkt 3 dotyczy takich sytuacji, kiedy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy (.....) Ordynacja podatkowa.... . Organ przyjął fakt, że nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przez skarżącego, po czym dodał, że nie stwierdzono braku majątku, z którego może być prowadzone postępowanie egzekucyjne. Określenie nie stwierdzono braku majątku może być rozumiane dwojako, albo ten majątek jest, a więc nie jest tak, że go nie ma, albo nie stwierdzono czy jest, czy nie, ponieważ przesłanki tej nie zbadano. I tak źle i tak niedobrze. Ustalenia faktyczne przedstawione w uzasadnieniach decyzji podjętych przez ZUS nie wskazują na żaden majątek skarżącego, z którego można by prowadzić egzekucję, a zatem na gruncie dokonanych ustaleń faktycznych należy przyjąć, że go nie ma; jeśli zatem oświadczenie Zakładu należy rozumieć tak, że przesłanki tej jeszcze nie zbadano, to stanowi to o naruszeniu art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Przepis ten pozwala Zakładowi na podjęcie decyzji w przedmiocie umorzenia należności dopiero po ustaleniu, czy zaistniała całkowita nieściągalność po stronie dłużnika. Całkowita nieściągalność, jak to już napisano, może wynikać z okoliczności wskazanych w art. 28 ust. 3 pkt 1 – 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Ustalenie niektórych z nich (pkt 2, 4, 5), polega na przyjęciu stanowiska innego organu (sądu właściwego dla wniosku o ogłoszenie upadłości, naczelnika urzędu skarbowego, komornika sądu powszechnego) i wynika to wprost z tych przepisów. W przypadku przesłanki z pkt 3 nie ma odesłania do innych postępowań prowadzonych przez inne organy, w szczególności nie ma tak, jak w pkt 5 odesłania do stwierdzenia przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można by prowadzić egzekucję. Ustalenie zatem tej przesłanki nieściągalności należy do Zakładu. Wydanie decyzji odmownej, z uzasadnieniem, że przesłanki tej jeszcze nie zbadano jest naruszeniem art. 28 ust. 3 pkt 3 tej ustawy wskutek jego błędnego zastosowania. Podobnie rzecz ma się przesłanką z pkt 6 – jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. I w tym przypadku ustalenie tej przesłanki należy do Zakładu bez oglądania się na czynności innych organów. Chodzi w nim o taką sytuację, kiedy porównanie ustalonego majątku po stronie dłużnika z przewidywanymi wydatkami egzekucyjnymi prowadzi do wniosków oczywistych i to wniosków możliwych do przyjęcia jeszcze przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, dlatego jest tam zwrot, zgodnie z którym jest oczywiste, że nie uzyska się, i taki jest cel tego przepisu, by nie wszczynać postępowania egzekucyjnego jeśli jest oczywistym, że jego wydatki będą wyższe od kwoty, którą można będzie uzyskać. Zakład napisał w tym przypadku enigmatycznie, że nie jest wykluczone, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwotę przewyższającą wydatki egzekucyjne, czyli stwierdził, że nie jest wykluczone, że przesłanka ta nie zachodzi. Wydanie decyzji odmownej, z takim uzasadnieniem jest naruszeniem art. 28 ust. 3 pkt 6 tej ustawy. Przechodząc następnie na grunt uregulowań zawartych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy trzeba zauważyć, że w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia mowa jest o takiej sytuacji, kiedy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego (...) możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Sytuacja taka pozwala Zakładowi na umorzenie zaległości także wówczas, gdy nie ma po stronie dłużnika całkowitej nieściągalności. I w tym przypadku Zakład uznał, że przesłanka ta nie zachodzi, ponieważ skarżący nie wykazał takich okoliczności. Tymczasem, z dokonanych przez Zakład ustaleń wynika, że skarżący jest bezrobotnym bez prawa do zasiłku, do [...] r. korzystał z pomocy społecznej w zakresie dożywiania, jego zarobki z prac socjalnych wynoszą [...] zł miesięcznie, mieszka u ojca, z którym nie prowadzi wspólnego gospodarstwa, nie posiada nieruchomości ani wartościowych rzeczy ruchomych. Twierdzenie zatem, że nie znajduje się w sytuacji, o jakiej mowa w tym przepisie pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadami doświadczenia życiowego. Jest to wadliwa ocena materiału dowodowego, stanowiąca o naruszeniu art. 80 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem dotyczy błędu w ustaleniu przesłanki pozwalającej na umorzenie zaległych składek. Rozstrzygając sprawę ponownie Zakład, o ile nie dokona nowych ustaleń, które pozwolą inaczej ocenić nieściągalność i zdolność zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych skarżącego, przyjmie, że zachodzi po jego stronie całkowita nieściągalność z art. 28 ust. 3 pkt 3 i 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz sytuacja z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego i wyda decyzję w zakresie przyznanego mu uznania. Ewentualnych nowych ustaleń Zakład dokona w ramach takiej procedury jaką ustawodawca przewidział dla tego postępowania, innej procedury nie ma. Skarżącemu w szczególności trzeba tu wyjaśnić, że decyzja o umorzeniu bądź odmowie umorzenia zaległych składek ma charakter uznaniowy, co oznacza, że pozostawiono ją do uznania uprawnionego organu administracji. Wynika to z użytego w art. 28 ust. 1 u.s.u.s. zwrotu Należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład... . Charakter uznaniowy decyzji najlepiej przedstawić poprzez jego odniesienie do charakteru decyzji związanych. Otóż, z decyzją związaną mamy do czynienia wówczas, gdy z przepisu prawa wynika wprost, że przy zaistnieniu wskazanych w nim przesłanek organ ma obowiązek wydać decyzję o ustalonej treści. Uznaniowość decyzji polega natomiast na tym, że przy zaistnieniu określonych przesłanek organ może wydać decyzję o określonej treści ale nie ma takiego bezwzględnego obowiązku, czyli, inaczej mówiąc, nie musi. Nie oznacza to oczywiście całkowitej dowolności działania organu, nadal należy pamiętać o konstytucyjnej zasadzie działania przez organy władzy na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), co w nawiązaniu do uznaniowości decyzji oznacza, że podejmując taką decyzję uprawniony organ może kierować się tylko tymi względami, które wynikają z przepisów prawa i mieszczą się w szeroko rozumianym porządku prawnym. Dlatego trafnie podnosi Zakład w piśmie procesowym z [...], że konieczne jest uwzględnienie także innych regulacji prawnych, nawiasem mówiąc dość niedbale wskazanych, z tym jednak zastrzeżeniem, że żadna z nich nie zawiera przepisu, który wyłączałby stosowanie instytucji umarzania należności z tytułu składek ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami tych składek. Dyrektywę ogólną o znaczeniu zasady postępowania administracyjnego zawiera art. 7 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji państwowej podejmują wszelkie niezbędne kroki do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Respektowanie tej zasady w sytuacji, gdy interesy te pozostają w sprzeczności wymaga wyważenia i wskazania przez orzekający organ jakie przesłanki legły u podstaw przypisania pierwszeństwa interesowi społecznemu lub słusznemu interesowi obywatela. Wiele takich słusznych uwag znalazło się w uzasadnieniu decyzji Zakładu, jak choćby ta, że skarżący jest młodym człowiekiem, z kwalifikacjami zawodowymi i jego sytuacja prędzej czy później ulegnie zmianie, nie jest osobą trwale niezdolną do pracy i nie może czuć się zwolniony z obowiązku zarobkowania i dlatego nie należy w tej chwili definitywnie rezygnować z składek, że Zakład zobligowany jest do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi, że płacenie składek jest zasadą, a rezygnacja z nich, i to definitywna, jaką byłoby umorzenie zaległości, jest wyjątkiem od reguły. Trzeba jednak uporządkować proces stosowania prawa i w pierwszym rzędzie prawidłowo ustalić, czy zachodzą przesłanki umorzenia zaległości i dopiero na gruncie prawidłowo dokonanych ustaleń podjąć decyzję. Jeśli bowiem przesłanki takie nie zachodzą, to nie ma co dywagować o uznaniowości takiej decyzji, jeśli zachodzą, to otwiera się pole do uznaniowego orzekania przez Zakład. Mając to wszystko na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z zm.).