III SA/Gl 659/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...]) Zakład Ubezpieczeń Społecznych oddział w C., na podstawie art.31q ust.7 w zw. z art.31 zy ust.1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz.U. z 2020r. poz. 1842 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą o COVID-19 ) w zw .z §17 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (DZ.U. poz.371 z póź.zm.) powoływane dalej jako Rozporządzenie o COVID-19 oraz art.83 ust.1 Ustawy z dnia 13 października 1998 r .o systemie ubezpieczeń społecznych (t .j. Dz.U. z 2021 r.poz.423 z póź.zm.), odmówił I. S. ,,A’’ s.c.(dalej skarżąca) prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne ,ubezpieczenie zdrowotne ,Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Funduszu Emerytur Pomostowych, za okres od [...] r. do [...] r. Skarżąca nie skorzystała z możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lecz w dniu [...]r wniosła skargę od ww. decyzji ZUS, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i zarzuciła jej niezgodność ze stanem faktycznym poprzez nieuwzględnienie, że prowadzona przez nią przeważająca działalność gospodarcza odpowiadała kodowi 47.71.Z a nie kodowi 47.19.Z jaki był wpisany w PKD do dnia [...] r. W związku z czym wniosła o zmianę w/w decyzji ZUS, oraz dopuszczenie dowodów z dokumentów i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że jej faktycznie prowadzona działalność gospodarcza kwalifikuje się pod kod PKD 47.71.Z. Wskazała również że w momencie rejestracji działalności gospodarczej w CEIDG w 2001 roku, wpisu kodu PKD, dokonywało się z udziałem urzędnika, którego pomoc decydowała o wpisywanym kodzie, mimo faktu, że w prowadzonej działalności sprzedawałam nie tylko odzież to jednak zawsze sprzedawanie odzieży stanowiła przeważającą cześć mojej sprzedaży. Nadto podkreśliła, że od samego początku jej działalności nadany był kod 47.71.Z. Prezes ZUS (dalej organ) wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na nieprawidłowe oznaczenie skarżonej decyzji (tj. pomyłka w dacie jej wydania). Nadto organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.), lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.),). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 31zq ust. 7 w zw. z art. 31zy ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.- dalej: ustawa o szczególnych rozwiązaniach) i § 10 ust. 1, ust.2, ust.2a, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 zwanym dalej- rozporządzenia w sprawie wsparcia (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) ) oraz w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 423, z późn. zm.). Spór w niniejszej sprawie zaistniał w zakresie prawidłowości zastosowania przez organ przepisu § 10 ust. 1 pkt, ww. rozporządzenia w sprawie wsparcia. Bowiem w ww. przepisie, ustawodawca uzależnił możliwość skorzystania przez płatnika ze zwolnienia z obowiązku opłacania składek za okres od [...] r. do [...] r. od spełnienia określonych w nim warunków. Zgodnie z w/w przepisem, płatnika składek prowadzącego, na dzień [...] r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40 % w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w [...] lub we [...] r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem [...] r., zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres. Zgodnie z § 17 w zwz. z § 11 pkt. 2 ww. rozporządzenia z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 zwanym dalej rozporządzenia w sprawie wsparcia, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za [...] r. nie później niż do dnia [...] r. chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Organ rentowy ustalił że w rejestrze GUS na dzień [...]r. przeważająca działalność skarżącej została sklasyfikowana pod nr PKD 47.19.Z. (jako pozostała sprzedaż detaliczna prowadzona w niewyspecjalizowanych sklepach) w związku z czym organ uznał że skarżącej nie przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Zdaniem Sądu, dokonując oceny w powyższym zakresie należy w pierwszej kolejności ustalić jakiego rodzaju działalność skarżącej miała charakter przeważający. Albowiem o przeważającej działalności nie może świadczyć sam wpis do rejestru podmiotów REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w ww. rozporządzeniu. Dlatego dokonując wykładni dyspozycji rozporządzenia nie można pominąć ww. znaczenia pojęcia przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON. W opinii sądu istotne zatem jest ustalenie, jaką przedsiębiorca faktycznie prowadził w tym dniu działalność, a nie jaki rodzaj działalności figurował w rejestrze REGON. Wprawdzie w § 10 ust. 3 ww. rozporządzenia w sprawie wsparcia, ustawodawca zastrzegł, że oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1,2 i 2a, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień [...] r., jednakże danych tych organ nie może przyjmować bezkrytycznie. W przekonaniu Sądu, w sytuacji wystąpienia rozbieżności pomiędzy wpisem w rejestrze REGON, a faktycznie wykonywaną działalnością, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności. Przyjęty przez organ sposób weryfikacji podmiotów uprawnionych do przyznania ulgi na gruncie komentowanej ustawy nie może bowiem prowadzić do wykluczenia z pomocy podmiotów, które w rzeczywistości spełniają wymogi do przyznania wnioskowanej ulgi, co mogą wykazać w inny sposób (por. , wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 955/20, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 189/21). W niniejszej sprawie organ powołując się na wpis określający przeważającą działalność z bazy GUS, uznał że skarżąca prowadziła przeważającą działalność oznaczoną kodem, który nie uprawniał do zwolnienia z opłacania składek, to jest kodem 47.19.Z. Skarżąca podnosiła natomiast, że na dzień [...] r. prowadziła przeważającą działalność objętą kodem PKD 47.71.Z, o czym świadczyć mają przedłożone dokumenty . W opinii Sądu decyzja organu jest przedwczesna. Do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy konieczne jest odniesienie się przez organ do przedłożonych przez skarżącego dokumentów. Sąd administracyjny nie ma bowiem kognicji do merytorycznego rozpatrywania sprawy administracyjnej, a tylko do kontroli prawidłowości działań organu na podstawie kryterium legalności. Nie może zastępować organu w ustalaniu stanu faktycznego sprawy. Podkreślenia wymaga, że poczynione przez organ ustalenia, powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Przy czym organ powinien mieć na względzie, że uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 KPA - ale również ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Ważne jest zatem, aby argumentacja zawarta w uzasadnieniu pozwoliła - zarówno skarżącej, jak i sądowi – w przypadku poddania rozstrzygnięcia jego kontroli na odczytanie kierunku rozważań oraz toku rozumowania organu. Podsumowując zatem, przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ powinien zapoznać się z przedłożonymi przez skarżącą dokumentami i dokonać ich analizy, pod kątem, czy są przydatne do poczynienia ustaleń co do istotnych okoliczności faktycznych w sprawie czyli faktycznie prowadzonej przeważającej działalności gospodarczej. Wyniki tego procesu i ewentualnie poczynionych w jego następstwie ustaleń winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.- dalej: KPA). Bowiem wsparcie w ramach Tarczy Antykryzysowej jest reakcją na skutki epidemii COVID-19 i jest ukierunkowane na realne wsparcie dla podmiotów, które poniosły straty na skutek obostrzeń związanych z pandemią. Zastosowany przez organ, jako jedyny sposób spełnienia wymogu do otrzymania zwolnienia wpis w rejestrze REGON nie znajduje uzasadnienia ani jako uproszczenie procedur, ani jako pełniący funkcję zabezpieczenia przed dostępem do skorzystania z ulgi podmiotów nieuprawnionych. Wpis w rejestrze REGON korzysta z domniemania prawdziwości, jednak jest ono wzruszalne, a zatem nie można takiego wpisu traktować jako gwarancji, że podmiot wnioskujący o ulgę na pewno spełnia wymóg ustawowy, co uzasadniałoby wyłączność takiego dowodu i przesądzało o prawidłowości postępowania organu. Istnieje również inna możliwość wykazania spełnienia wymaganego warunku. Nadto, wpis w rejestrze jest oświadczeniem wiedzy przedsiębiorcy, podobnie, jak oświadczenie we wniosku (zob. podobnie wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 955/20, WSA w Krakowie z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 489/21, WSA w Gdańsku z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Gd 388/21). Wskazać również należy, że ani ustawa o statystyce publicznej, ani ustawa o COVID-19, nie zawierają definicji wyrażenia "przeważająca działalność gospodarcza". Wyjaśnia je dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz.U. z 2015 r. poz. 2009). W § 9 ww. rozporządzenia nawiązano do poziomu przychodów z poszczególnych rodzajów działalności danej jednostki statystycznej - do procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących. Zdaniem sądu, o przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru podmiotów REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w ww. rozporządzeniu. Dlatego dokonując wykładni dyspozycji rozporządzenia nie można pominąć ww. znaczenia pojęcia przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej - Dz.U. z 2020 r. poz. 443). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej, niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej Podsumowując dotychczasowe rozważania nawiązać jeszcze należy do słusznego poglądu prezentowanego w orzecznictwie, że pomoc, w sytuacji pandemii COVID-19, nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności określonych w tych przepisach jako przeważająca. Nie można jej przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej w rozporządzeniu rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacja ulgową. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 214/21, podobnie wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 304/21). Z uwagi na powyższe Sąd doszedł do przekonania, że zasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania. Organ zaniechał podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącej, co przejawiało się przede wszystkim w zaniechaniu ustalenia, czy to działalność gospodarcza objęta kodem PKD 47.71.Z, który to kod PKD uprawnia przedsiębiorcę do skorzystania z prawa do omawianego zwolnienia była rzeczywiście wykonywana jako przeważająca na dzień [...] r. Zatem w ponownym postępowaniu organ zastosuje się do wyżej wymienionych wskazań. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni zawarte w wyroku podglądy co do wykładni przepisów ustawy o COVID-19, będących podstawą prawną skarżonej decyzji. Ponadto organ przeprowadzi postępowanie zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącej. Organ wyczerpująco zbierze i rozpatrzy cały materiał dowodowy, aby w rezultacie powtórnie ocenić spełnienie przez Skarżącego przesłanek przedmiotowego zwolnienia. Mając powyższe na względzie sąd postanowił uchylić zaskarżoną decyzję, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji.