III SA/Gl 668/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Wach, Sędzia WSA Mirosław Kupiec, Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi P. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej oddala skargę. [...] P.G., prowadzący pozarolniczą działalność pod nazwą "Kancelaria Adwokacka P.G.", złożył w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. wniosek o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia zdrowotne. W uzasadnieniu tego wniosku poinformował, iż zadłużenie wobec ZUS powstało w wyniku nieopłacania przez niego w okresie od lipca 1999 r. do maja 2004 r. składek na ubezpieczenia zdrowotne B.G., posiadającej status osoby współpracującej z osobą prowadzącą pozarolniczą działalność. Ponadto stwierdził, że niedopełnienie przez niego obowiązku wynikało z braku znajomości regulacji prawnych w zakresie podlegania ubezpieczeniom oraz z przekonania, że wydana przez ZUS w dniu [...] decyzja zwalniająca jego żonę B.G. z podlegania ubezpieczeniom społecznym obowiązuje również po 1 stycznia 1999 r., czyli po zmianie przepisów dotyczących ubezpieczeń społecznych. Ponadto zarzucił organowi, że pomimo tego, iż wysyłał do ZUS pisma w których sygnalizował, że jego żona nie podlega ubezpieczeniu społecznemu, to jednak organ nie poinformował go o tym, iż od 1 stycznia 1999 r. zmieniły się przepisy dotyczące obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia zdrowotne. W związku z tym, po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego oraz po udzieleniu wyjaśnień pokontrolnych przez skarżącego w dniu [...], P.G. ponowił i podtrzymał swój wniosek o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia zdrowotne. W uzupełnieniu dokumentacji wymaganej do rozstrzygnięcia sprawy przedłożył dodatkowo kilkanaście nowych dokumentów, m.in.: kwestionariusz o możliwościach płatniczych płatnika składek, formularz rozliczeniowy PIT-36 za rok 2007, zaświadczenie o niezaleganiu w podatkach wydane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w G., kopie dowodów rejestracyjnych pojazdów (samochodów osobowych [...] i [...]). Ponadto organ dokonując analizy sprawy uwzględnił jeszcze inne dokumenty takie jak: - protokół przeprowadzonej kontroli ZUS z dnia [...] wraz z załącznikami, - wniosek w sprawie udzielenia ulgi w spłacie należności z dnia [...], - umowę o rozłożeniu na raty należności z tytułu składek nr [...] z dnia [...] oraz notatki służbowe z [...] i [...]. [...] organ zwrócił się telefonicznie do skarżącego o uzupełnienie zgromadzonej dokumentacji, tj. o dostarczenie rachunków ponoszonych kosztów związanych z utrzymaniem skarżącego. Do dnia rozstrzygnięcia sprawy skarżący nie przedłożył żądanej dokumentacji. W związku z czym, [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. wydał decyzję nr [...] odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne za okres od 07/1999 do 05/2004. W podstawie prawnej wydanej decyzji powołał art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 i 2 oraz ust. 3a w związku z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 z późn. zm.) Pismem z dnia [...] skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenie należnych składek z tytułu ubezpieczeń zdrowotnych. Uzasadniając swój wniosek przytoczył tę samą argumentację na jaką powołał się w pierwotnym wniosku o umorzenie. Ponownie podkreślił, że ZUS naruszył zasady zaufania do organów administracji państwowej poprzez niezawiadomienie go o nieprawidłowościach w zakresie nieodprowadzania składek na ubezpieczenia zdrowotne. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy w dniu [...], powołując się na art. 83 ust. 4 w zw. z art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]. Na początku swego uzasadnienia organ podkreślił, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z zagwarantowaniem stronie prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Ponadto stwierdził, że podejmując się wykonywania działalności gospodarczej skarżący wziął na siebie obowiązek zapoznania się z przepisami prawa i ich respektowania. Co więcej, skutki finansowe prowadzonej działalności nie mogą być przerzucane na państwowe fundusze celowe, a co za tym idzie, na ogół obywateli, poprzez uczynienie z instytucji umarzania powszechnie stosowanego środka do zwolnienia z długu. Dodatkowo zaznaczył, że dochody z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej oraz stan majątkowy skarżącego pozwoliły przyjąć, iż uregulowanie zaległości leży w zakresie możliwości finansowych skarżącego, o czym świadczy również udzielony skarżącemu i spłacany w terminie układ ratalny z dnia [...]. W związku z tym, organ stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki zawarte w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, które są warunkiem stwierdzenia całkowitej nieściągalności zadłużenia. Organ uznał również, że w tym przypadku nie zachodzą również przesłanki które uzasadniałyby umorzenie należności sformułowane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, lub uzasadniające umorzenie z uwagi na ważny interes strony. Na koniec organ podkreślił, że w tej sprawie ewentualne umorzenie zobowiązania stałoby w sprzeczności z zasadą równego traktowania wszystkich ubezpieczonych wyrażoną w art. 2a ustawy systemowej. Na powyższą decyzję P.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę, zarzucając organowi naruszenie art. 7, 8, 9 77 § 1 i 3 k.p.a. poprzez: - nierozpatrzenie zebranego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, - pominięcie faktów znanych organowi z urzędu, - nie wzięcie pod uwagę przez organ I instancji naruszenia polegającego na niepoinformowaniu skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, - brak uzasadnienia zgodnego z przepisami k.p.a. - prowadzenia postępowania w sposób, który nie pogłębia zaufania podmiotu do organów państwowych. Równocześnie skarżący podkreślił, że nie kwestionuje stanowiska organu dotyczącego jego sytuacji finansowej i tego, że w jego sprawie nie zostały spełnione przesłanki będące podstawą ewentualnego umorzenia zaległości z tytułu nieopłaconych składek. Niemniej jednak uznał, że okolicznościami które uzasadniają umorzenie w tym przypadku jest działalnie ZUS, a dokładnie – według skarżącego – niezawiadomienia go o zmianie przepisów, a co za tym idzie, zaniechania przez niego obowiązku jakim było odprowadzanie składek na ubezpieczenia zdrowotne za B.G. Organ administracji wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumenty zawarte w wydanych decyzjach. Dodatkowo nadmienił, że decyzje w sprawie o umorzenie wydawane są przez organ administracji w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że rozstrzygnięcie w tych kwestiach wiąże się zawsze z koniecznością rozważenia dwóch przeciwstawnych interesów – skarżącego, będącego zobowiązanym do uiszczenia składek oraz państwowego funduszu celowego, którego ZUS jest dysponentem. Ustalenie, że istnieją przesłanki, które uzasadniałyby pozytywne rozpatrzenie wniosku płatnika stanowi jedynie warunek konieczny do rozważenia takiej możliwości i bynajmniej nie zobowiązuje ZUS do wydania decyzji uwzględniającej żądanie strony. Zatem zastosowanie tej instytucji może uzasadniać tylko wyjątkowość okoliczności, czyli takich, na które płatnik nie miał wpływu lub które byłyby niezależne od sposobu jego postępowania. Ponadto organ zwrócił uwagę, że przedmiotem postępowania w tym przypadku jest umorzenie należności, oparte na przesłankach reglamentowanych przepisami prawa, a nie kwestia rozstrzygania w przedmiocie istnienia lub nie istnienia obowiązku opłacania po 1 stycznia 1999 r. składek zdrowotnych przez osoby współpracujące z osobami prowadzącymi pozarolnicza działalność. Odnosząc się do głównego zarzutu skarżącego organ stwierdził, że decyzja ZUS z [...] na którą powołuje się skarżący nie dotyczy kwestii podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu, a ubezpieczeniu społecznemu, które wówczas kształtowała ustawa z dnia 18 grudnia 1976 r. o ubezpieczeniu społecznym osób prowadzących działalność gospodarczą oraz ich rodzin. Na koniec, odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, organ stwierdził, że postępowania zostało przeprowadzone z zagwarantowaniem stronie prawa do czynnego udziału na każdym etapie postępowania, a także prawa do wypowiadania się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz do zgłaszania żądań przed wydaniem decyzji. Ponadto organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy dotyczący przesłanek umorzenia należności, dokonując zarówno oceny przesłanki związanej z całkowitą nieściągalnością, sytuacją materialną, zdrowotną i rodzinną skarżącego oraz okolicznościami powstania zadłużenia. A to, iż organ rentowy odmiennie ocenił materiał dowodowy niż skarżący nie może być przestrzegane jako naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyraża następujące stanowisko w tej sprawie: Badając niniejszą sprawę, Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Na początku należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacji enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W tym przepisie ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie to jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność tych należności. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. Akt II UZP 6/04 OSNP 2004/16/285 Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że "przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. jest oparty na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może ale nie musi umorzyć zaległości". Norma zawarta w art. 28 ust. 2 ustawy wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą one być umorzone. Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności ustalonej wg. kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 organ podejmując decyzję, na podstawie art. 28 ust. 2, pozbawiony jest prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. W postępowaniu administracyjnym ustalono, że skarżący pracuje i otrzymuje wynagrodzenie przekraczające wartość zaległości z tytułu nieopłacenia składek na ubezpieczenia zdrowotne. Ponadto, skarżący spłaca te zaległości w systemie ratalnym na podstawie zawartej z organem rentowym umowie z dnia [...] nr [...]. W związku z tym, analizując zgromadzony materiał dowodowy uznać należy, ze stanowisko organu zasługuje na aprobatę, gdyż w tej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie należności. Jednak należy zwrócić uwagę, że skarżący zakwestionował decyzję organu w związku z tym, iż nie został poinformowany o zmianie przepisów dotyczących ubezpieczeń, a także wprowadzeniu go błąd, że nie ma on obowiązku płacenia składek na ubezpieczenia społeczne, na rzecz swojej żony, w związku z wydaną decyzją z dnia [...]. I to, jak twierdzi, winno być w tym przypadku przesłanką do umorzenia powstałych zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia zdrowotne. Tutejszy Sąd nie doszukał się winy organu rentowego wobec skarżącego, bowiem zaskarżona decyzja dotyczy odmowy umorzenia składek na ubezpieczenia zdrowotne. Zatem fakt, iż skarżący dwukrotnie informował organ o niepodleganiu jego żony składkom na ubezpieczenia społeczne w związku z wydaną przez ZUS decyzją nie miał istotnego znaczenia w tym przypadku, gdyż przeprowadzona kontrola w [...] wykazała zaległości z tytułu nieopłacanych przez skarżącego składek na ubezpieczenia zdrowotne. Decyzja na którą powołuję się skarżący wydana została na podstawie ustawy z dnia 18 grudnia 1976 r. o ubezpieczeniu społecznym osób prowadzących działalność gospodarczą oraz ich rodzin. W decyzji tej organ orzekł o niepodleganiu od dnia [...] ubezpieczeniu społecznemu. W tym miejscu Sąd chciałby zaznaczyć, że kwestie związane z ubezpieczeniem społecznym regulowała do 31 grudnia 1998 r. ustawa już wcześniej przytoczona, natomiast od 1 stycznia 1999 r. obowiązuje nowa ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Zaś kwestie związane z ubezpieczeniem zdrowotnym regulowała ustawa z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, która to została 1 października 2004 r. uchylona ustawą z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Oznacza to, że skarżący mylnie interpretuje wydaną decyzję, bowiem, jak wcześniej już to sygnalizowano, zwalniała ona pracodawcę B.G., tj. skarżącego, z opłacania jej składek z tytułu ubezpieczeń społecznych, a nie składek z tytułu ubezpieczeń zdrowotnych. Sąd chciałby podkreślić, iż organ rentowy nie ma obowiązku informować o zmianie przepisów, bowiem to nie należy do jego zadań. Obowiązek przestrzegania przepisów i ich respektowania, a co za tym idzie niedopuszczenie do naruszenia przepisów prawa spoczywa na płatniku. Tutejszy Sąd odnosząc się do pozostałych zarzutów stwierdził, że organ wydając decyzję o odmowie umorzenia należności przede wszystkim skupił się na spełnieniu przez skarżącego którejś z ustawowych przesłanek. Postępowanie przeprowadzone przez organ rentowy poprzedzone było postępowaniem zmierzającym do ustalenia sytuacji materialnej skarżącego. Organy orzekające wzięły pod uwagę podnoszone przez skarżącego okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, a odnosząc je do podstawy materialno-prawnej rozstrzygnięcia sformułowały wnioski, które mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów. Skarżący choć zgadza się z organem w kwestii braku ustawowych przesłanek umorzenia jego należności, to jednak twierdzi, że umorzenie winno nastąpić w związku z zarzutami jakie przytoczył w skardze. Uznać jednak należy że jego pogląd ma jedynie charakter subiektywny, a ewentualne umorzenie nie może być wyprowadzone z przekonania opartego na istnieniu własnych potrzeb. Podkreślić w tym miejscu należy, iż ustawowym obowiązkiem ZUS jest dochodzenie należności z tytułu składek, w tym również z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich egzekwowania. Z uwagi na publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ze względu na cele na które są przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności. Podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie, organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Sąd w pełni podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę. Mając na uwadze powyższe, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę oddalono.