III SA/Gl 678/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant Specjalista Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi ,,A’’ Sp. z o. o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązków 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej kwotę 370 zł (słownie: trzysta siedemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...]r., nr [...] nakładającą karę pieniężną w wysokości 1.000 zł na ,,A’’ sp. z o.o. w Z. (dalej w skrócie: strona, skarżąca). Podstawę prawną decyzji stanowiły art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz.2096 ze zm., odtąd kpa) art. 4 pkt 22, art.92a ust. 1 i art. 92c ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 58 ze zm.), Ip. 6.1.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 22, art. 23, art. 32 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów specjalnych odnoszących się do transportu drogowego. Postępowanie administracyjne w tej sprawie miało następujący przebieg: W dniu 10 grudnia 2018 r. podczas kontroli drogowej na autostradzie A2, w S. stwierdzono, że należący do strony pojazd marki MAN o nr rej. [...], którego dopuszczalna masa całkowita wynosiła powyżej 3,5 tony jest wyposażony w tachograf, który nie został sprawdzony lub poddany przeglądowi przez warsztat posiadający zezwolenie. Pojazdem kierował K. K. Pojazdem wykonywany był krajowy niezarobkowy transport drogowy rzeczy, na podstawie zaświadczenia nr [...], w imieniu i na rzecz strony. Przebieg kontroli został utrwalony w protokole kontroli nr [...]. W dniu 21 stycznia 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 1.000 zł na stronę za naruszenie stwierdzone w toku kontroli. W odwołaniu strona, działając przez pełnomocnika podniosła, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego w tym art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 kpa oraz art. 128a kpa. Ponadto organ I instancji nieprawidłowo stwierdził, iż doszło do naruszenia przepisów w sytuacji, kiedy z tabliczki pomiarowej zainstalowanej w pojeździe wynikało, że pojazd ma ważne badanie okresowe. Pełnomocnik strony wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w niniejszej sprawie ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu sądowym decyzją z dnia [...] r., Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji. Po przeprowadzeniu analizy zastosowanych przepisów organ odwoławczy uznał, że w sprawie doszło do naruszenia określonego przez Ip. 6.1.5 załącznika nr 3 ustawy o transporcie drogowym polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w tachograf, który nie został sprawdzony lub poddany przeglądowi przez warsztat posiadający zezwolenie, co sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 1.000 zł Na podstawie kontroli tachografu marki STONERIDGE ELECTRONICS AB nr podzespołu [...] nr seryjny [...] stwierdzono bowiem brak ważnego badania okresowego. Z danych pobranych z w/w urządzenia wynika, iż ostatnie badanie okresowe przeprowadzono w dniu 9 grudnia 2016 r. W czasie oględzin pojazdu stwierdzono, iż w pojeździe znajduje się tabliczka instalacyjna, wskazująca na inną datę ostatniego badania okresowego, a to 12 grudnia 2016 r. Organ I instancji uznał, iż dane zarejestrowane w pamięci urządzenia są wiarygodne i prawidłowe, w związku z czym następne badanie okresowe powinno zostać przeprowadzone najpóźniej 9 grudnia 2018 r. Następnie odniesiono się do podniesionej przez pełnomocnika tezy, zgodnie z którą tachograf w dniu kontroli – 10 grudnia 2018 r. posiadał ważne badanie okresowe. W odpowiedzi organ odwoławczy podniósł, że w toku prowadzenia postępowania administracyjnego uzyskał informację z ,,B’’ sp. w C., że sprawdzenie okresowe zostało dokonane w dniu 9 grudnia 2016 r., a z powodu awarii tabliczka potwierdzająca dokonanie została wydrukowana w dniu 12 grudnia 2016 r., co zostało przeoczone przez technika. Organ odwoławczy wskazał, że strona nie przedstawiła dowodów, iż do naruszenia doszło w okolicznościach, których nie mogła przewidzieć i na które nie miała wpływu. Każdorazowo w czasie sczytywania danych z tachografu zamontowanego w pojeździe wyświetlana jest data ostatniego sprawdzenia okresowego/kalibracji. Strona miała zatem wystarczająco długi czas, aby ujawnić różne daty zapisane w pamięci urządzenia oraz na tabliczce instalacyjne. Strona jako profesjonalny podmiot wykonujący przewozy na potrzeby własne odpowiada za użytkowanie tachografu. Podkreślono, że brak zareagowania na niewłaściwą datę na tabliczce instalacyjnej w okresie dwóch lat, nie stanowi okoliczności, na którą strona nie miała wpływu i nie mogła jej przewidzieć. Z uwagi na powyższe okoliczności, w ocenie organu odwoławczego kara pieniężna w wysokości 1.000,00 zł (słownie: jeden tysiąc złotych) z tytułu stwierdzonego naruszenia sankcjonowanego przez Ip. 6.1.5 załącznika m 3 do ustawy o transporcie drogowym została nałożona zasadnie. Odnośnie zarzutów strony podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy po szczegółowej analizie całości materiału dowodowego zważył, iż są one niezasadne i nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6, art. 7 kpa oraz art. 8 kpa podkreślono, że organ I instancji działał zgodnie z obowiązującymi przepisami, zarówno postępowania administracyjnego jak i regulującymi kwestie związane z przewozem drogowym. W ocenie organu odwoławczego, postępowanie było prowadzone w sposób prawidłowy. Podkreślono, że organ I instancji zebrał kompleksowo materiał dowodowy i na tej podstawie wyczerpująco ustalił stan faktyczny sprawy. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 8 kpa wskazano, że strona nie sprecyzowała, na czym miały by polegać uchybienia w prowadzeniu postępowania, podważające zaufanie uczestników do władzy publicznej. W czasie prowadzenia postępowania odwoławczego nie wykazano żadnych rażących naruszeń w przeprowadzeniu przez organ I instancji postępowania. Podniesiono także, że organ I instancji prawidłowo i dokładnie wskazał przesłanki, które doprowadziły do wydania decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 kpa wskazano, że decyzja zawierała wszystkie wymagane elementy. Uzasadnienie faktyczne było kompletne, uwzględniało wskazanie faktów uznanych za udowodnione, dowody, na których oparł się organ oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne decyzji również zawierało wszystkie wymagane elementy. Odnośnie naruszenia art. 268a kpa wskazano, iż osoba podpisująca skarżoną decyzję posiadała odpowiednie upoważnienie do podpisywania decyzji w imieniu [...] Inspektora Transportu Drogowego. Zarzut strony jest bezpodstawny. Zwrócono uwagę, że brak jest podstaw zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. za względu na fakt, iż do wskazanych wyżej naruszeń doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia. Organ odwoławczy podkreślił, że to przedsiębiorca powinien udowodnić okoliczności, które stanowiłyby podstawę do zastosowania przepisu art. 92c u.t.d., gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tego przepisu. Strona skarżąca wniosła skargę od decyzji wydanej przez organ drugiej instancji, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła -naruszenie przepisów prawa materialnego a to art. 92a ust. 1, 6, 7 w zw. z art. 92c ust. ł pkt 1 u.t.d. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakładającej na skarżącą karę pieniężną za brak kalibracji tachografu w pojeździć mimo, iż w czasie kontroli przeprowadzonej w dniu 10 grudnia 2018 r. w kabinie pojazdu znajdowała się ważna tabliczka pomiarowa potwierdzająca przeprowadzenie kalibracji urządzenia, zaś zamontowana w nim tabliczka instalacyjna wskazywała, iż ostatnie badanie okresowe zostało wykonane w dniu 10 grudnia 2016 r. wobec czego skarżąca odbierając od producenta przedmiotowy pojazd w dniu 13 grudnia 2016 r. mogła przyjmować, że datą wykonania kalibracji tachografu był dzień 10 grudnia 2016 r. w związku z czym nie mogła przewidzieć, iż przewóz w dniu kontroli naruszał przepisy ustawy; -naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 268a kpa poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji organu I instancji w mocy, pomimo iż została ona wydana przez osobę, która nie przedstawiła należytego upoważnienia do działania w imieniu organu; -naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 80 kpa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 8 kpa w zw. z art. 11 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na dopuszczeniu się przez organ dowolnej oceny dowodów, skutkującym uznaniem, że z materiału dowodowego nie wynika, by skarżąca nie miała wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło w skutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć podczas gdy dokonując prawidłowej oceny dowodów powinien dostrzec, że zostały spełnione przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz umorzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Organ podtrzymał konsekwentnie swoją argumentację prezentowaną w toku dotychczasowego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne dotyczy m.in. decyzji administracyjnych. W myśl art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżona decyzja. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Skarga okazała się zasadna. Za zasadny uznano zarzut naruszenia prawa procesowego, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 268a kpa poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji organu I instancji w mocy, pomimo iż została ona wydana przez osobę, która nie przedstawiła należytego upoważnienia do działania w imieniu organu Stosownie do treści art. 268a kpa organ administracji publicznej, może upoważniać w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także poświadczania dokumentów przedstawianych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem. W przedmiotowej sprawie decyzję organu I instancji – [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] wydano w dniu [...] r. Z upoważnienia organu podpisał ją S. S. określony jako Inspektor Inspekcji Transportu Drogowego, przy czym przesyłając akta administracyjne organu I instancji nie ujęto w nich upoważnienia dla tej osoby do dokonania tej czynności. Natomiast odpis takiego upoważnienia został dołączony do akt sprawy później, już po wpływie odwołania do organu II instancji i wszczęciu postępowania. Nie zawiera ono jednak żadnej daty, wiadomo jedynie, że odpis ten został potwierdzony przez organ odwoławczy za zgodność z oryginałem w dniu 26 kwietnia 2019 r. Można by zatem przyjąć, że data ta stanowi datę pewną istnienia upoważnienia oraz domniemywać, że w tej dacie S. S. był upoważniony do wydawania decyzji w imieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Jednak decyzja została wydana w dniu [...] r. Zatem organ odwoławczy nie mógł stwierdzić czy osoba podpisana pod decyzją była umocowana do jej wydania. Tym samym wydanie przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji uznać należy za co najmniej przedwczesne. Błędnie bowiem organ odwoławczy ocenił upoważnienie niezawierające daty wystawienia jako wystarczające do przyjęcia umocowania dla S. S. do działania w imieniu organu. Organ odwoławczy nie ustalił, czy to umocowanie istniało w momencie wydania decyzji, a fakt ten miał istotne znaczenie dla oceny legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia. Należy w tym miejscu podkreślić, że nie jest rzeczą Sądu zastąpienie organu w procesie stosowania prawa. Sąd otrzymał bowiem wraz ze skargą akta niekompletne niezawierające istotnego dowodu dla oceny wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zgodnie natomiast z art. 133 §1 ustawy p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wprawdzie już po ogłoszeniu wyroku w sprawie nadesłany został akt powołania M. M. (podpisanego pod upoważnieniem) na stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego i odwołania go z tego stanowiska. Należy jednak podkreślić, że dokument ten nie znajdował się w aktach sprawy, stanowiących jedyną podstawę do orzekania w sprawie. Również ocena czy wspomniane dokumenty uznać należy za wystarczające do przyjęcia istnienia umocowania do osoby podpisanej pod decyzją organu I instancji winna być dokonana przez organ odwoławczy, a nie sąd administracyjny. Ponieważ zatem organ odwoławczy nie dysponował dowodami, iż osoba wydająca w imieniu organu I instancji decyzję administracyjną dysponowała stosownym umocowaniem, dlatego też utrzymując tę decyzję w mocy dopuścił się naruszenia prawa postępowania. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi inne naruszenie prawa procesowego, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zwrócić uwagę, że ewentualne podpisanie decyzji przez osobę nieupoważnioną stanowiłoby rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenie nieważności decyzji. Zatem organ odwoławczy rozpoznając zarzut wniesiony w odwołaniu winien dogłębnie rozpoznać zarzut dotyczący braku legitymacji pracownika, a nie poprzestać na włączeniu do akt upoważnienia bez daty. Co więcej organ odwoławczy nie wyjaśnił także, czy osoba podpisana pod upoważnieniem była uprawniona do jego wydania. W wyniku powyższego zaniechania została wydana decyzja utrzymująca w mocy decyzję, która mogła być uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym organ odwoławczy dysponując niepełnym materiałem dowodowym wydał decyzję, która przy pełnym i wszechstronnym zbadaniu sprawy mogła zawierać odmienne rozstrzygnięcie. To z kolei czyni zasadnym uznanie wystąpienia obligatoryjnej przesłanki uchylenia decyzji opisanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. W ponownym postępowaniu organ zbada zatem jeszcze raz legitymację S. S. do podpisania decyzji, a także uprawnienie M. M. do podpisania upoważnienia i oceni – również w świetle podanej do wiadomości Sądu informacji o odwołaniu M. M. ze stanowiska przed wydaniem decyzji w sprawie – czy dokumentacja, jaką dysponuje, daje podstawy do przyjęcia należytego wydania decyzji. Ponieważ zatem uznanie zarzutu za zasadny skutkowało uchyleniem decyzji w całości Sąd uznał za celowe odstąpienie od oceny pozostałych zarzutów skargi. W chwili wydania decyzji przez organ odwoławczy nie zostało w sposób należyty wykazane, że decyzja organu I instancji została prawidłowo wydana, dlatego też jej merytoryczna ocena była na tym etapie przedwczesna. Konsekwencją powyższego rozstrzygnięcia jest zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego od organu ma mocy art. 200 ustawy p.p.s.a. kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.