III SA/Gl 684/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2010 r. przy udziale - sprawy ze skargi S. F. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako Prezes ZUS), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku S.F. dnia [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] nr [...], o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w łącznej kwocie [...] zł, za październik 1999 r. oraz za okres od marca do października 2000 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że decyzją z dnia [...] odmówiono umorzenia zaległości. Pismem z dnia [...] S.F. zwróciła się do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku domagała się zmiany decyzji pierwszoinstancyjnej i ponownego rozpatrzenia jej wniosku o umorzenie należności głównej, bądź też odsetek. Wskazała, że jest matką samotnie wychowującą dwie dorastające córki. Jedna z nich posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu [...], została skierowana na badania neurologiczne i oczekuje na rehabilitację. To zaś łączy się z koniecznością ponoszenia kosztów leczenia. Do wniosku dołączyła: powiadomienie o wysokości czynszu w kwocie [...] zł, pozew o rozwód, karty informacyjne o leczeniu sanatoryjnym córki, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, decyzję Prezydenta Miasta K. przyznającą dotację do czynszu w kwocie [...] zł, miesięczne rachunki za telefon, prąd, gaz, decyzję o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego, ugodę sądową dotyczącą zobowiązania do płacenia alimentów w kwocie łącznej [...] zł. wyciąg z rachunku bankowego. Organ rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wezwał zobowiązaną do przedłożenia dowodów mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Pismem z dnia [...] powiadomił na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., stronę o przysługującym jej prawie czynnego udziału w postępowaniu. Następnie Prezes ZUS przytoczył treść art. 28 ust. 2, ust. 3 oraz ust. 3 a i b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.; powoływana dalej jako u.s.u.s.), konkludując, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z wymienionych enumeratywnie w tym przepisie przesłanek nieściągalności. Zaakcentował, że w ocenie organu, zobowiązana nie wykazała, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacać tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanej i jej rodziny, w sytuacjach wskazanych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.; dalej jako rozporz. z 31.07.2003 r.). Podkreślił, że S.F. osiąga przychody w postaci wynagrodzenia za pracę w kwocie [...] zł brutto oraz alimentów w kwocie [...] zł. Stałe miesięczne wydatki na czynsz, energię elektryczną i gaz wynoszą [...] zł. Zauważył, że zgromadzony materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że przedstawione przez skarżącą okoliczności nie stanowią dostatecznych przesłanek skutkujących umorzeniem należności. Zaznaczył też, że podejmując się wykonywania działalności gospodarczej, wzięła na siebie obowiązek zapoznania się z przepisami prawnymi i respektowania ich tak, aby nie dochodziło do naruszeń prawa. Zatem skutki finansowe jej działalności nie mogą być przerzucane na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi S.F. wniesionej do sądu administracyjnego. W skardze, wniosła ona o uchylenie decyzji. Podniosła te same argumenty, co we wniosku o umorzenie należności. Zauważyła, że utrzymuje się z wynagrodzenia za pracę oraz alimentów, jednakże po potrąceniu przez komornika zobowiązania wobec ZUS oraz kredytu nie ma środków na zaspokojenie wszystkich niezbędnych potrzeb. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi. Ponadto podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę wykonują biorąc pod uwagę kryterium legalności. Wobec tego - zgodnie z art. 145 § 2 pkt 2 p.p.s.a. - Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność tych aktów w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako k.p.a.) lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność mimo, że skarżąca wnosiła o uchylenie (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Mendek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2006, str. 299). Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę każde naruszenie prawa, także to nie kwestionowane przez stronę. Dokonana w tych granicach ocena legalności zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS pozwala stwierdzić, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Okoliczności, które zadecydowały o sposobie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie należą do materii prawa proceduralnego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Prezesa ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Przepisy zaś, między innymi o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wymienione wyżej należności umarzane być mogą tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia o umarzaniu składek. W tym miejscu wskazać należy, iż decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej, do których należy także jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego przepisu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne decyzji powinno zaś zawierać podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Oceniając zaskarżoną decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] z punktu widzenia powyższych kryteriów, należy stwierdzić, iż rozstrzygnięcie to ich nie spełnia. Na podstawie bowiem uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, Sąd nie był w stanie ocenić, czy postępowanie w sprawie przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy, a dokonane przez organy ustalenia i w konsekwencji końcowe rozstrzygnięcie zostały wydane zgodnie z prawem. Wprawdzie umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne należy do kategorii uznania administracyjnego i organ może odmówić umorzenia tych należności, nawet w przypadku wystąpienia ich całkowitej nieściągalności, jednakże decyzje takie podlegają z mocy prawa kontroli sądu. Sąd oceniając zgodność z prawem takiej decyzji, kontroluje poprawność postępowania dowodowo-wyjaśniającego i wynikających zeń konkluzji. W rozpoznawanej sprawie okazało się, że postępowanie dowodowo-wyjaśniające było niepełne, a konkluzje wyciągnięte ze zgromadzonego materiału dowodowego są nieprzekonywujące. W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż badając stan faktyczny sprawy organy administracji publicznej obowiązane są przeanalizować wszelkie okoliczności. W uzasadnieniu decyzji obowiązane są omówić okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie, gdy decyzja dotyczy sfery elementarnych potrzeb skarżącej - posiadania środków niezbędnych do przeżycia, zapewnienia stronie miejsca zamieszkania. Konieczne jest skonfrontowanie sytuacji materialnej strony skarżącej z wysokością zaległej należności i wskazanie dochodów, które zdaniem organu - byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia. W sytuacji, gdy jedynym środkiem majątkowym jest dochód z wynagrodzenia za pracę, alimenty oraz dodatek do mieszkania, nie wystarcza wskazanie w uzasadnieniu decyzji, że skarżąca może pokryć należności z wynagrodzenia za pracę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odnosząc się do przesłanek z art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s., a także z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., stwierdził, w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą te przesłanki. Zauważył, iż skutki finansowe działalności gospodarczej skarżącej nie mogą być przerzucane na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych. W opinii Sądu uzasadnienie jest zbyt ogólnikowe. Zawiera zaledwie kilka zdań odnoszących się do sytuacji skarżącej i tym samym nie wystarcza, by uznać je za prawidłowe i wyczerpujące w świetle art. 107 k.p.a. Organ nie sprecyzował na podstawie, których informacji dokonał oceny, nie dokonał analizy struktury miesięcznych dochodów skarżącej i jej wydatków, nie ustalił, czy na poziomie uzyskiwanych dochodów i aktualnego budżetu domowego możliwe jest wywiązanie się skarżącej ze zobowiązania wobec ZUS, które wynosiło [...] zł. Zauważyć też trzeba, że organ odwoławczy, mimo iż powinien ponownie rozpoznać sprawę i ocenić zgromadzony materiał dowodowy w ogóle tego nie uczynił. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest jeszcze bardziej lakoniczne niż decyzji pierwszoinstancyjnej. Przy czym organy nie odniosły się do faktu, że skarżąca korzysta z pomocy społecznej, poprzez dofinansowanie do czynszu. A przecież biorąc pod uwagę, że skarżąca z rodziną obecnie utrzymuje się m.in. dzięki korzystaniu ze środków pomocowych, trudno przyjąć, że wyegzekwowanie od niej zaległych należności będzie pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela. Nie można też wykluczyć, że może doprowadzić do sytuacji, gdy skarżąca dla zaspokojenia potrzeb swoich i swojej rodziny będzie musiała korzystać z jeszcze większej pomocy społecznej. Dodatkowo zauważyć trzeba, że nie wiadomo na jakiej podstawie organ ustalił, że skarżąca zarabia [...] zł brutto miesięcznie. Kwota taka nie wynika z przedłożonego przez skarżącą do akt sądowych zaświadczenia o zarobkach za okres od [...] do [...]. Z zestawienia tego wynika, że jej wynagrodzenie za wskazany okres waha się od kwoty [...] zł do [...] zł brutto. Zresztą to nie kwota brutto, ale kwota netto powinna być rozważane przez organy w rozpoznawanej sprawie, gdyż strona otrzymująca wynagrodzenie za pracę faktycznie dysponuje kwotą netto, która to kwota stanowi dochód skarżącej z wynagrodzenia za pracę. Ustalenia poczynione przez organy administracji publicznej, w ocenie Sądu, nie znajdują podstawy w zgromadzonym materiale dowodowym i nie zostały dokonane w granicach swobodnej oceny dowodów, jaka należy do kompetencji organów podatkowych z mocy art. 80 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje na podstawie własnego przekonania i na podstawie wszechstronnie przeanalizowanego materiału dowodowego. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ takiej oceny nie przeprowadził. W tym miejscu przytoczyć wypada uzasadnienie wyroku NSA z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt I GSK 176/07 (publ. LEX 399183), z którego wynika, że: "Okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie gdy decyzja dotyczy sfery elementarnych potrzeb skarżącej i jej rodziny - posiadania środków niezbędnych do przeżycia. Konieczne jest skonfrontowanie sytuacji materialnej strony skarżącej z wysokością zaległej należności i wskazanie dochodów, które zdaniem organu - byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia." Nie przesądzając o rozstrzygnięciu w rozpoznawanej sprawie, które należy do kategorii uznania administracyjnego, ponownie rozpoznając sprawę organ administracji ponownie przeprowadzi postępowanie dowodowe na okoliczność faktycznie uzyskiwanych dochodów przez skarżącą i ponoszonych przez nią wydatków, a w uzasadnieniu decyzji, wyciągnie stosowne wnioski na podstawie zebranego materiału dowodowego, aby przynajmniej spróbować przekonać stronę, że jego decyzja nie ma charakteru dowolnego i jest zgodna nie tylko z obowiązującymi przepisami prawa, ale także z zasadami logiki i doświadczenia życiowego (zdrowego rozsądku). Z uwagi na zakres postępowania odwoławczego, umożliwiający organowi drugiej instancji wydanie decyzji o charakterze reformatoryjnym, Sąd uznał za wystarczające uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, wobec ujawnienia naruszenia przepisów postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji, uznając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości (art. 152 p.p.s.a.).