III SA/Gl 685/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska - Kyć, Protokolant Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydobywanie kopaliny bez koncesji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] r., znak: [...], Prezes Wyższego Górniczego utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w G. z [...]r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 140 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 ustawy z 9 czerwca 2001 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2016 r., poz. 1131 z późn. zm.) - zwanej dalej "P.g.g.", którą ustalono skarżącemu J.R. opłatę podwyższoną za wydobycie bez wymaganej koncesji w 2015 r. 80 ton kopaliny w postaci piasku i żwiru, na części działki nr [...], położonej w miejscowości A. w woj. pomorskim w wysokości [...]zł. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Pismem z 21 sierpnia 2015 r., Starosta C. w związku z otrzymanym anonimowym zgłoszeniem zawiadomił Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w G. o wydobywaniu piasków i żwirów przeznaczonych dla zaspokojenia potrzeb własnych osoby fizycznej z nieruchomości oznaczonej nr. ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości A., obręb ewidencyjny Małe C., gmina B., powiat c.. Wydobycie to trwało od kilku dni, a na terenie wydobycia, na działce przylegającej do drogi gminnej w kierunku A. do miejscowości A. widoczny był sprzęt służący do wydobywania kopaliny. Jako osobę wydobywającą kruszywo w anonimowym zawiadomieniu wskazano J.R. z A.. Jak wynika z uzasadnienia pisma Starosty C., fakt wydobywania kopaliny na powyższym terenie potwierdził również leśniczy Nadleśnictwa P., który w związku z wykonywanymi czynnościami służbowymi, stwierdził obecność na działce koparki oraz transportowanie kruszywa. W uzasadnieniu powyższego zawiadomienia poinformowano również, iż Starosta C. nie wydał żadnych decyzji administracyjnych z zakresu ochrony środowiska, które mogłyby uprawniać do prowadzenia prac na wyżej wymienionej działce, ponadto od 2003 r. nie zgłaszano żadnych robót budowlanych i nie wydawano żadnych decyzji administracyjnych z zakresu przepisów ustawy Prawo budowlane; dla nieruchomości tej nie było również prowadzone postępowanie w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej. Z wypisu z rejestru gruntów współwłaścicielami przedmiotowej działki są: I.K., R.K. oraz B.K.. W dniu 11 marca 2016 r. pracownicy Okręgowego Urzędu Górniczego w G. przeprowadzili wizję terenową, w trakcie której stwierdzono istnienie na powyższej działce dwóch wyrobisk typu wgłębnego, noszących ślady wydobywania kopaliny w postaci piasków drobno i średnioziarnistych ze żwirami. W trakcie oględzin ustalono, iż jedno z istniejących na działce wyrobisk (wyrobisko "A") zostało częściowo zasypane materiałem rodzimym, drugie zaś (wyrobisko "B") zasypano częściowo materiałem rodzimym oraz popiołem. Wydobyte kruszywo było częściowo rozplantowane w rejonie drogi dojazdowej do wyrobisk. W trakcie wizji terenowej dokonano kontrolnego pomiaru wyrobisk oraz sporządzono dokumentację fotograficzną. Z pomiaru wynikało, że objętość wyrobiska A wynosi 615 m3, a wyrobiska B – 53 m3. (Dowód: dokumentacja z pomiaru geodezyjnego [...], akta organu I instancji). Pismem z 19 stycznia 2017 r. zawiadomiono J.R. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej w związku z prowadzeniem działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny bez wymaganej koncesji. Z pisemnych wyjaśnień J.R. wynika, iż od wiosny 2015 r. do połowy 2015 r. wydobył on piasek w ilości "około 10-15 przyczep, tj. około 60-80 ton". Strona wskazała, że wykorzystała piasek na "wymianę ziemi, remont podłóg domu oraz w oborze. Piasek wydobywany był bezpłatnie "za pozwoleniem P. T.." Postępowanie zostało zakończone decyzją Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w G. z [...]r., znak: [...], ustalającą skarżącemu J.R. opłatę podwyższoną za wydobycie bez wymaganej koncesji w 2015 r. 80 ton kopaliny w postaci piasku i żwiru, na części działki nr [...], położonej w miejscowości A. w woj. P. w wysokości [...]zł i zobowiązującą do wniesienia jej w wysokości 60% na konto Gminy B., a w wysokości 40% na konto Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Od tego rozstrzygnięcia skarżący wniósł odwołanie. Wskazał w nim, że z początkiem 2015 r., w związku z remontem swojego domu i obory uzgodnił z właścicielami działki, że pobierze z jej terenu piasek na remont podłogi i na podsypkę w oborze. Podkreślił, że pobierając piasek z tego terenu był przekonany, że mając zgodę właścicieli działki nie robi nic niezgodnego z prawem. Na tym terenie zwyczajowo wszystkie osoby, które posiadają nieruchomość gruntową, o ile występuje tam piasek-żwir to korzystają z niego na własne potrzeby. W związku z tym zaskarżoną decyzję odwołujący uznał za krzywdzącą, a niektóre jego ustalenia uznał za wątpliwe, szczególnie co do ilości i rodzaju pobranego kruszywa. Podniósł, że nie wyjaśniono dlaczego przyjęto w zaskarżonej decyzji, że pobrał 80 ton żwiru (piasku), a nie 60 ton, skoro w żaden sposób nie zostało to zmierzone, zważone, czy też obliczone. Wskazał, że w wyjaśnieniach podał, że pobrał piasek, natomiast nie liczył ile było ton piasku, a podane 60-80 ton to tylko przypuszczalne ilości. Wykonawca, który prowadził prace remontowe ocenił ilość potrzebnego do ich wykonania piasku na 15-20 m3, ale on też nie wie ile to ton. Skoro ilość wydobytego materiału ma służyć do obliczenia obciążeń finansowych, to nie powinna budzić wątpliwości, a tak nie jest, gdyż dokładnej ilości w decyzji nie wykazano. Ponadto podniósł, że zgodnie z art. 143 ust. 2 pkt 2 P.g.g. stroną tego postępowania może być podmiot, który prowadzi działalność bez wymaganej koncesji. Zdaniem odwołującego przepis ten został naruszony, ponieważ on żadnej działalności, o której mowa w art. 140 ust. 1 P.g.g. nie prowadził. Zaskarżoną decyzją Prezes Wyższego Urzędu Górniczego stwierdził, że postępowanie administracyjne wykazało, że J.R. wykonywał działalność w zakresie wydobywania kopaliny (piasku) bez koncesji. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 P.g.g. i 19 P.g.g. kopaliną wydobytą jest całość kopaliny odłączonej od złoża, zaś złożem kopaliny jest naturalne nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie może (nie musi) przynieść korzyść gospodarczą. Zdaniem organu II instancji bezspornym jest, że na terenie części działki nr [...], położonej w miejscowości A., województwo pomorskie J.R. wydobywał kopalinę bez koncesji. Zgodnie z treścią art. 140 ust. 1 P.g.g. działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej. Stosownie do art. 140 ust. 3 pkt 3 P.g.g., za wydobywanie kopalin bez wymaganej koncesji ustala się opłatę podwyższoną w wysokości czterdziestokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej bez koncesji kopaliny, a na mocy art. 140 ust. 2 pkt 2 P.g.g. organem właściwym w takiej sprawie jest właściwy organ nadzoru górniczego. Wysokość opłaty jest uzależniona wyłącznie od ilości kopaliny wydobytej bez wymaganej koncesji i przyjętej stawki opłaty eksploatacyjnej. Na podstawie art. 143 ust. 2 pkt 2 P.g.g. stroną takiego postępowania jest podmiot, który prowadzi działalność bez wymaganej koncesji albo w przypadku braku tego podmiotu inne osoby posiadające tytuł prawny do nieruchomości. Organ II instancji odwołał się do wyników pomiaru objętości wyrobisk, z których wynika, że łącznie wynosi ona 668 m3. Wskazał, że do akt postępowania prowadzonego przez organ I instancji załączone zostało postanowienie o umorzeniu dochodzenia z [...] r. wraz z uzasadnieniem w sprawie wydobywania kopaliny ze złóż w postaci piasku, od nieustalonego okresu, do lipca 2016 r. z terenu działki numer [...] w miejscowości A., tj. o czyn z art. 176 ust. 2 P.g.g. Z uzasadnienia do tego postanowienia wynika, że fakt wydobywania piasku w 2015 r. przez J. R. potwierdza w swoich zeznaniach B.K., która stwierdziła, że: "Ostatnio piasek był wydobywany w 2015 r. przez J.R. za pomocą należącego do niego sprzętu." Tak samo zeznał świadek C.T.. Świadkowie ci potwierdzają tym samym fakt wydobywania kopaliny przez J.R.. W związku z faktem, że piasek z przedmiotowej działki pozyskiwany był nie tylko przez J.R., ale również przez inne osoby, w stosunku do których Okręgowy Urząd Górniczy w G. prowadzi odrębne postępowania administracyjne, za podstawę do ustalenia ilości wydobytej kopaliny, słusznie -zdaniem organu II instancji - Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w G., przyjął wyjaśnienia strony z 30 stycznia 2017 r., z których wynika, że: "w roku 2015 od wiosny do połowy roku wziąłem piasek w ilości około 10-15 przyczep około 60-80 ton." Ponadto z uzasadnienia do postanowienia o umorzeniu wynika, że J.R. potwierdził wydobycie piasku z działki nr [...] w miejscowości A.. Wskazał, że z działki wywiózł około 10-15 przyczep ciągnikowych i samochodowych, około 80 ton, w okresie od wiosny 2015 r. do zimy 2015 r. (Dowód: postanowienie o umorzeniu dochodzenia z [...]r.). Biorąc pod uwagę powyższe organ II instancji uznał, że wydobycie przez J. R. kopaliny bez posiadania koncesji zostało udowodnione za pomocą wskazanych wyżej dowodów i nie budzi wątpliwości. Organ II instancji nie dał wiary zawartym w odwołaniu stwierdzeniom skarżącego, że wydobył mniejszą ilość kopaliny, ponieważ są one sprzeczne z jego wcześniejszymi wyjaśnieniami i mają na celu jedynie ukrycie rzeczywistej ilości pobranego piasku. Nie uznał też zasadności zarzut odwołującego, że naruszona została podstawa prawna decyzji, ponieważ nie prowadził on żadnej działalności, o której mowa w art. 140 ust. 1 P.g.g. Zgodnie z art. 140 ust. 1 P.g.g. działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej. Z zebranego materiału dowodowego wynika bezsprzecznie, że J.R. prowadził taką działalność (wydobywał kopalinę), pomimo nieposiadania żadnego z ww. dokumentów uprawiających do jej wydobycia. Oznacza to, że organ I instancji w sposób prawidłowy zastosował ten przepis, jako podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji. Na powyższą decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego skarżący wniósł skargę z 3 lipca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i obrazę art. 7 Kpa w związku z art. 77 Kpa i nie zebranie w sposób wyczerpujący i nie budzący wątpliwości materiału dowodowego co do ilości wydobywanego przez niego kruszywa, na którym powinno być oparte rozstrzygnięcie sprawy, oraz naruszenie zasady prawnej tłumaczenia wątpliwości na korzyść obwinionego. Stwierdził, że z akt sprawy wynika, że wydobycie na wskazanej działce odbywało się "od bliżej nie określonych lat" i prowadziły je także inne osoby, m.in. A.R.. Natomiast z zebranego materiału nie wynika, ile faktycznie materiału wydobył skarżący, bo żaden ze świadków nie potrafił tego określić. Jego wcześniejsze oświadczenia co do wydobytej ilości nie mogą stanowić dowodu, gdyż nie może w tej samej sprawie występować jako obwiniony i świadek przeciwko sobie. Decyzji zarzuca ponadto, że wydana została przed upływem terminu wyznaczonego do ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z [...]r., znak: [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w G. z [...]r., znak: [...]; 2. zasądzenie od organu, którego skarga dotyczy, kosztów postępowania, 3. rozpatrzenie sprawy pod nieobecność skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi i obciążenie skarżącego kosztami postępowania. Wyjaśnił, że wydobycie kopaliny z przedmiotowej nieruchomości oprócz skarżącego prowadziły także inne osoby i z tego względu skarżący został obciążony opłatą obliczoną od ilości kopaliny wskazanej przez niego w piśmie z 30 stycznia 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Na wstępie Sąd dokonał oceny postępowania poprzedzającego wydanie decyzji, gdyż tylko prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne może doprowadzić do zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego, pozwalającego na niewadliwe ustalenie stanu faktycznego, implikującego jakie przepisy prawa materialnego winny być podstawą rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym badaniem Sąd doszedł do przekonania, że organ naruszył przepisy procedury w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika, że wyrobiska istniejące na przedmiotowej działce posiadały objętość odpowiednio: wyrobisko A-615 m3, wyrobisko B-53 m3, czyli łącznie 668 m3. Wynika z nich także, iż wydobycie żwiru i piasku prowadziły wcześniej również inne osoby. W szczególności w postanowieniu o umorzeniu dochodzenia z [...]r. przytoczono zeznania B.K., która zeznała, że piasek z terenu przedmiotowej działki wydobywany był już wcześniej na własne potrzeby przez jej nieżyjącego męża S.K.. Przyznała ona również, że J.R. kilka przyczep piasku przywiózł na ich (tj. jej i jej męża) podwórko do utwardzenia terenu, co oznacza, że w tym zakresie działał on w jej imieniu na jej rzecz. Również C.T. zeznał, że z terenu działki [...] wydobywał czasami piasek na użytek własny i brał go z miejsc, gdzie już wcześniej był wybierany. Wreszcie w postanowieniu przytacza się zeznania A. R., również potwierdzającego wydobycie piasku w ilości 10-15 przyczep. Odnośnie tej ostatniej osoby skarżący stwierdza, że być może błędnie to jemu, J. R. przypisano tę ilość wydobytą przez inną osobę, zaś organ wyjaśnia, że jest to jedynie pomyłka pisarska w imieniu, gdyż błędnie zamieniono w treści postanowienia imię "J." na "A.", jednak zauważyć należy, że w dalszej części uzasadnienia używa się również imienia "J.", wobec czego trudno jednoznacznie ustalić, czy istotnie doszło do pomyłki, czy chodzi o dwie różne osoby. Z powyższego wynika, że nie było możliwe dokładne ustalenie ilości kopaliny wydobytej przez każdą z prowadzących wydobycie osób. Należy także zauważyć, że – jak wskazuje w decyzji organ I instancji – wyjaśnienia złożone przez stronę w toku postępowania administracyjnego i zeznania złożone przez skarżącego w toku dochodzenia prowadzonego przez Posterunek Policji w B. są rozbieżne co do ilości wydobytej kopaliny i wynoszą odpowiednio "60-80 ton" i "80 ton", a organ I instancji jako właściwą przyjął ilość 80 ton z uwagi na fakt, że uznał ustne informacje w tym zakresie za złożone spontanicznie, w warunkach przewidzianych dla czynności przesłuchania świadka. Nie można jednak pominąć faktu, że ilość 60 ton również była przez stroną wskazywana. W sytuacji takiej rozbieżności rzeczą organu zobligowanego wszak do prowadzenia postępowania dowodowego było ustalenie ilości kopaliny wydobytej przez stronę. Stosownie bowiem do art. 77 § 1 Kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zaś art. 80 Kpa wskazuje, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W sytuacji, gdy organ nie ustalił jaka rzeczywiście ilość kopaliny została wydobyta przez skarżącego (bo obiektywnie było to niemożliwe), to wobec rozbieżności w tym zakresie winien był przyjąć ilość korzystniejszą dla strony, a więc niższą z podawanych. Fakt, że taka ilość została wskazana przez stronę (o ile istotnie zeznania przypisane A.R. istotnie złożył J.R.) w toku przesłuchania w charakterze świadka prowadzonego przez funkcjonariusza Policji nie świadczy w żaden sposób, że jest bardziej wiarygodna od ilości podanej w piśmie z 30 stycznia 2017 r. , gdyż taka odpowiedź mogła być np. wynikiem braku rozeznania w danej chwili co do faktycznie wydobytej ilości. Zasadny okazał się także zarzut naruszenia zasady tłumaczenia wątpliwości na korzyść strony. Art. 8 Kpa stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Obowiązek ten sprawia, że przy rozpoznawaniu sprawy organ administracji - zwłaszcza stosując normy o charakterze sankcyjnym tak jak to jest w niniejszej sprawie - nie powinien negatywnie dla strony interpretować wieloznacznych czy sprzecznych okoliczności sprawy. Niezależnie od zasady ogólnej, wyrażonej w cytowanym art. 8 Kpa, zakaz negatywnej interpretacji okoliczności faktycznych uzyskał niezależny wymiar normatywny. Stosownie bowiem do art. 81a § 1 Kpa, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Art. 81a został dodany do Kpa przez art. 1 pkt 17 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U. z 2017r., poz. 935) zmieniającej tę ustawę z dniem 1 czerwca 2017r., a więc przed dniem wydania decyzji organu II instancji. Faktem jest, że stosownie do art. 16 ustawy zmieniającej do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym (...), i nie mógł być zastosowany wprost, ale wskazuje kierunek wykładni innych przepisów Kpa, w tym cytowanego art. 8. Końcowo Sąd zauważa, że decyzja organu II instancji nie zawiera wyliczenia kwoty opłaty podwyższonej i ogranicza się jedynie do utrzymania w mocy decyzji I instancji, gdzie stosowne wyliczenie się znajduje. Zauważyć jednak trzeba, że w postępowaniu administracyjnym organ II instancji nie dokonuje badania prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz rozpoznaje sprawę ponownie w jej całokształcie, zatem uzasadnienie rozstrzygnięcia winno zawierać wyliczenie ustalonej kwoty, aby strona nie była pozbawiona prawa do kontroli jego prawidłowości. W tym zakresie uzasadnienie decyzji II instancji – jako uniemożliwiające kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia co do wysokości ustalonej opłaty, a więc naruszające art. 107 § 1 Kpa poprzez niekompletność uzasadnienia prawnego - jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji niezależnie od innych jego wad. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wyjaśni, w jakim zakresie wydobywając kopalinę strona działała w imieniu i na rzecz współwłaścicielki nieruchomości, B.K., która oświadczyła, że "kilka przyczep (J.R.) przywiózł na ich podwórko do utwardzenia terenu", jaka była ilość tej kopaliny i czy mieści się ona w deklarowanym wydobyciu 10-15 przyczep, około 60-80 ton, czy też nie. Stosownie do wyniku tych ustaleń organ oceni, jaki jest wpływ tej okoliczności na wysokość ustalonej opłaty. Wreszcie uwzględni, że strona wskazywała także na wydobycie 60 ton i zgodnie z zasadą działania z korzyścią dla strony przyjmie ją do ustalenia opłaty, chyba, że dojdzie do przekonania, że ilość 60 ton zostanie pomniejszona o kopalinę wydobytą na rzecz współwłaścicielki nieruchomości. Odnośnie zarzutu wydania decyzji przed terminem do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego Sąd stwierdził, że takiego uchybienia organ istotnie się dopuścił, ale nie miało ono wypływu na wynik sprawy. Strona uczestniczyła w prowadzonym postępowaniu, miała możliwość prezentowania swego stanowiska i składania wniosków dowodowych. Natomiast po zawiadomieniu o możliwości zapoznania się z materiałem i złożenia wniosków dowodowych nie złożyła ich, a jedynie podjęła polemikę ze stanowiskiem organu prezentując pogląd znany już organowi z odwołania. Tak więc nawet dochowanie przez organ wyznaczonego terminu nie miałoby tego skutku, że strona naprowadziłaby wnioski dowodowe mogące mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Odnosząc się do twierdzenia strony, że "nie może w tej samej sprawie występować jako świadek i obwiniony" Sąd stwierdza, że postępowanie przygotowawcze prowadzone było "w sprawie", a nie "przeciwko osobie", zatem w jego toku skarżący mógł być przesłuchiwany w charakterze świadka i złożone wówczas zeznania mogą być wykorzystane w postępowaniu administracyjnym stosownie do art. 75 § 1 zd. 1. Kpa, zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.