III SA/Gl 69/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Starszy referent Katarzyna Pisula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2025 r. sprawy ze skargi Fundacja [...] we W. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia 6 listopada 2024 r. nr PR.016.124.2024 w przedmiocie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w P. z dnia 3 października 2024 roku o numerze [...]; 2. zasądza od Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 6 listopada 2024 r., znak: PR.016.124.2024, Prezes Wyższego Urzędu Górniczego (dalej: Prezes WUG) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w P. (dalej też: Dyrektor OUG) z 3 października 2024 r., znak: [...], odmawiającą Fundacji [...] (dalej: Fundacja, Wnioskodawca, Skarżąca) udostępnienia informacji publicznej. W podstawie prawnej powołał się na art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej k.p.a.) oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej u.d.i.p.). W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy i argumentację prawną uzasadniającą wydane rozstrzygnięcie. Wskazał, że pismem z 30 sierpnia 2024 r. Fundacja zwróciła się, na podstawie art. 2 ust. 1 u.d.i.p., do Dyrektora OUG o udostępnienie informacji "(...) w zakresie: treści daty i numeru decyzji zatwierdzającej aktualny plan ruchu zakładu górniczego dla każdego z 9 aktualnych obszarów górniczych (piaski i żwiry) w gminie S. wyszczególnionych w systemie Midas w dniu 10 września 2024. (...)". Wnioskodawca wniósł o przekazanie ww. informacji w pliku PDF, a także zażądał, aby jej udzielenie nastąpiło "w postaci przyporządkowania każdemu z 9 obszarów górniczych daty i znaku decyzji zatwierdzającej aktualnie obowiązujący plan ruchu zakładu górniczego. Wnioskowana informacja będzie więc miała postać: R. [...] - np. 24 listopada (fikcyjna data) znak decyzji .... W przypadku braku aktualnie obowiązującego planu ruchu proszę oznaczyć obszar górniczy słowem "brak"". Dyrektor OUG decyzją z 3 października 2024 r. odmówił wnioskodawcy udostępnienia żądanej informacji, wskazując, iż informacja ta jest informacją przetworzoną. Od tej decyzji odwołanie wniosła Fundacja kwestionując prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Dyrektor WUG nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i zaskarżoną decyzja utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. Przedstawiając prawo do uzyskania informacji, gwarantowane przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483; dalej Konstytucja) wskazał na ograniczenie tego prawa z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Stwierdził, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną. Przetworzenie informacji publicznej polega bowiem na wyszukaniu i wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (zidentyfikowanie obszarów górniczych na terenie gminy S. - analiza danych w Systemie Midas, sprawdzenie ich zgodności z danymi będącymi w posiadaniu OUG w P., wyszukanie decyzji zatwierdzających planu ruchu dla zakładów górniczych zlokalizowanych w gminie S., zestawienie i opracowanie informacji zgodnie ze wzorem wskazanym przez Fundację). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona, co wiąże się z ograniczeniami wynikającymi z art. 3 ust. 1 u.d.i.p., czyli szczególnej istotności uzyskania takiej informacji dla interesu publicznego. Przedstawiając kwestię ww. istotności wyjaśnił, że w piśmie z 1 października 2024 r., będącym odpowiedzią na wezwanie z 11 września 2024 r. do wykazanie tej istotności dla interesu publicznego - Fundacja zakwestionowała zasadność żądania organu I instancji; wskazała, iż jest stroną postępowania (...) w sprawie ustalenia osoby obowiązanej do rekultywacji obszaru górniczego R. [...] (...)" i iż z jej "inicjatywy użytki obszarów górniczych R. [...] oraz R. [...] zostały (...) oznaczone w ewidencji gruntów jako użytki kopalne. Zatem WUG skonstatował, że Fundacja nie wykazała istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Zaakcentował także, że Fundacja jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia osoby obowiązanej do rekultywacji obszaru górniczego R. [...], a przepisy u.d.i.p. nie mogą służyć realizacji celów, dla których właściwe są inne tryby postępowań. Kwestionując zasadność powyższej decyzji ostatecznej Fundacja wniosła skargę żądając jej uchylenia w całości i zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej informacji w ciągu 14 dni; zwrot kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie: 1. art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, jakie konkretne czynności w będącym do dyspozycji dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w P. programie komputerowym były niezbędne do wykonania dla udostępnienia wnioskowanej informacji na ile program te czynności ułatwia; 2. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez przedstawienie obrazu czynności koniecznych dla udostępnienia wnioskowanej informacji pozbawionego instrumentów technicznego wspomagania, udostępnionych organom administracyjnym w ramach przeprowadzonej już w dużej części cyfryzacji pracy tych organów, umniejszając tym samym możliwości OUG szybkiego dostępu do szeregu Informacji; 3. art. 8 § 2 k.p.a. poprzez stwarzanie "bariery" w dostępie do oczywistych informacji publicznych na podstawie "utrwalonej" praktyki rozstrzygania przez organy spraw w tym samym stanie faktycznym i prawnym dla informacji prostych wymagających w erze zcyfryzowanej w znacznym stopniu administracji minimalnego nakładu pracy; 4. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez niewskazanie, dlaczego udostępnienie wnioskowanej informacji nie nosi cechy szczególnego interesu publicznego podczas gdy z istoty decyzji zatwierdzającej plan ruchu zakładu górniczego wydanie tej decyzji (istnienie) oznacza radykalne zmiany elementu środowiska oraz radykalną zmianę oznaczenia tej części powierzchni w podstawowym rejestrze państwa, tj. ewidencji gruntów; 5. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez niewskazanie dlaczego udostępnienie wnioskowanej informacji dotyczącej istnienia (lub nie) decyzji z istoty oznaczających radykalne zmiany w środowisku i radykalne zmiany oznaczenia użytków w ewidencji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W uzasadnieniu uargumentowano te zarzuty akcentując brak wykazania przez organ, że udostępnienie wnioskowanej informacji wiązało z ponadstandardowymi nakładami kadrowymi, czasowymi i finansowymi oraz skomplikowanymi operacjami na zbiorach w bazie komputerowej. Powołano się na orzecznictwo. W podsumowaniu wskazano, że Fundacja i jej działania dotyczące elementu środowiska "powierzchnia ziemi" w sposób realny doprowadziły do poprawy realizowania przez Starostę [...] zadań z zakresu administracji rządowej tj. wynikającego wprost z ustawy obowiązku określenia osoby obowiązanej do rekultywacji gruntów rolnych, które utraciły wartość użytkową (jak grunty poeksploatacyjne). Również jej działalność w zakresie ochrony środowiska wpływa realnie na poprawę wykonywania zadań publicznych (administracji rządowej) w zakresie zgodnego ze stanem faktycznym (tj. aktualnego) oznaczenia stanu "powierzchni ziemi" w podstawowym rejestrze państwa jakim jest ewidencja gruntów i budynków (art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1151 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Prezes WUG wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Na rozprawie pełnomocnik WUG podkreślił ilość decyzji wydawanych dla poszczególnych zakładów i skomplikowany charakter selekcjonowania i przetwarzania danych w żądanym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych, zwłaszcza jeśli została wytworzona przez podmioty publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje m.in., że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych. Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p). Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać: 1. czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2. pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3. pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4. pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym; 5. decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji; 6. decyzji odmawiając udostępnienia żądanej informacji gdy stwierdzi, że stanowi ona informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. i że nie może być udostępniona bez wykazania przesłanki specjalnego znaczenia jej udostępnienia dla interesu publicznego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m. in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Bez wątpienia więc organ - OUG - jest podmiotem publicznym, zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Nie budzi również wątpliwości, że wnioskowane informacje w zakresie: treści daty i numeru decyzji zatwierdzającej aktualny plan ruchu zakładu górniczego dla każdego z 9 aktualnych obszarów górniczych (piaski i żwiry) w gminie S. wyszczególnionych w systemie Midas w dniu 10 września 2024 r. Wnioskodawca wniósł o przekazanie ww. informacji w pliku PDF, "w postaci przyporządkowania każdemu z 9 obszarów górniczych daty i znaku decyzji zatwierdzającej aktualnie obowiązujący plan ruchu zakładu górniczego. Wnioskowana informacja będzie więc miała postać: R. [...] - np. 24 listopada (fikcyjna data) znak decyzji.... W przypadku braku aktualnie obowiązującego planu ruchu proszę oznaczyć obszar górniczy słowem " brak"" - stanowią informację publiczną. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Natomiast kwestionowaną decyzją odmówiono udostępnienia informacji powołując się na jej status jako informacji przetworzonej jednak bez konkretnego wskazania na czym dokładnie ponadstandardowe czynności umożliwiające jej udostępnienie miałyby polegać; ograniczono się jedynie do ogólnych stwierdzeń; dokładniej kwestię obsługi wniosku przedstawił pełnomocnik organu na rozprawie sądowej wskazując na ilość decyzji bez jakiegokolwiek uprawdopodobnienia tych danych. Poza tym, zdaniem organu, Fundacja nie wykazała szczególnego interesu publicznego do czego została zobowiązana, gdy organ wnioskowaną informację uznał za przetworzoną. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że informacja publiczna przetworzona jest informacją jakościowo nową, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych. (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 202/12; wyrok NSA z 26 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 924/14). O informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zbioru posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca (por. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 977/11, publ.: LEX nr 1068557 z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1199/11, publ.: LEX nr 1149133). Zatem skoro organ zaklasyfikował wnioskowaną informację jako przetworzoną powinien był konkretnie i jednoznacznie poszczególne okoliczności wykazać, czego zupełnie nie dokonał ograniczając się jedynie do ogólnikowych sformułowań poszczególnych etapów ewentualnych czynności. Nadto zauważyć należy, nawet podzielając pogląd organów górniczych, że wnioskowana informacja stanowiła informację przetworzoną, to tym samym dla jej udostępnienia konieczne było wykazanie, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Skarżąca Fundacja została wezwana do wykazania szczególnego interesu publicznego. W swoim piśmie wskazała na prowadzone działania w zakresie ochrony środowiska i dbałości o rekultywację zdegradowanych terenów powołując się na konkretne postępowania administracyjne – czego WUG nie uznał za wystarczające. Zdaniem Sądu skoro wniosek Skarżącej wyznaczał granice żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej w przedmiotowym zakresie, a Fundacja prowadzi działalność związaną z ochroną gruntów rolnych tj. ochroną elementu przyrodniczego, degradowanego albo dewastowanego na skutek eksploatacji przez człowieka elementu środowiska kopalnego współwystępującego z gruntami rolnymi, co wynika jednoznacznie z samego jej statutu i nazwy – to twierdzenia WUG o niewykazaniu szczególnego interesu publicznego należało uznać za całkowicie chybione. Wskazać także należy, że Starosta [...] postanowieniem z 12 września 2024 r., o nr [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zmiany decyzji [...] z 14 lipca 2010 r. określającej przedsiębiorcy K. Sp. z o.o., ul. [...], [...] P. kierunek rekultywacji gruntów poeksploatacyjnych kruszywa naturalnego ze złoża R. poprzez określenie w niej osoby zobowiązanej do rekultywacji wszystkich działek wymienionych w ww. decyzji, m.in. działki oznaczonej geodezyjnie nr [...] obręb [...], gm. S. powstałej z podziału działki nr [...], w tym: zaktualizowania numerów działek oraz ich powierzchni objętych ww. decyzją, które w wyniku podziału uzyskały nowe numery i określenia terminu wykonania rekultywacji gruntów objętych ww. decyzją. Nadto tymże postanowieniem dopuścił na prawach strony organizację społeczną – skarżącą Fundację - do udziału w w/w postępowaniu. Wbrew twierdzeniom WUG Fundacja nie uczestniczy w tym postępowaniu na prawach strony w trybie art. 28 k.p.a. ale na mocy art. 13 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z tą normą organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W konsekwencji twierdzenia WUG także w tym zakresie należało uznać za bezzasadne. Tym bardziej, że jak wynika z uzasadnienia powyższego postanowienia Starosty, wezwał on uprzednio Fundację do uzupełnienia wniosku o odpis statutu oraz wykazanie, że cele statutowe oraz interes społeczny przemawia za uwzględnieniem przedmiotowego wniosku. Natomiast po analizie przesłanych dokumentów stwierdził, że Fundacja od kilku lat prowadzi działalność związaną z ochroną gruntów rolnych tj. ochroną elementu przyrodniczego, degradowanego albo dewastowanego na skutek eksploatacji przez człowieka elementu środowiska kopalnego współwystępującego z gruntami rolnymi. Celem statutowym Fundacji są szeroko zakreślone działania dotyczące ochrony środowiska (zapis w KRS Rubryka 3 oraz § 6 pkt 1 Statutu; celem fundacji jest m.in - "prowadzenie działań ekologicznych i ochrony zwierząt oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego"). Rekultywacja gruntów, w tym przede wszystkim gruntów rolnych jest jednym z podstawowych celów ochrony powierzchni ziemi. Ochrona gruntów rolnych realizowana jest miedzy innymi poprzez ustawowy obowiązek rekultywacji gruntów zdegradowanych lub zdewastowanych nałożony art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82 ze zm.). Proces rekultywacji należy więc do zakresu działalności Fundacji określonej statutem. Fundacja wskazała jakie wartości istotne ze społecznego punktu widzenia wymagają ochrony w tym postępowaniu powołując się na fragment wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt. II OSK 1018/06. Zatem organ ten w konsekwencji uznał, że istnieje merytoryczny związek między przedmiotem wszczętego postępowania administracyjnego, a celami statutowymi organizacji społecznej Fundacji; organizacja wykazała, że za dopuszczeniem jej do udziału w przedmiotowym postępowaniu przemawia interes społeczny. Powyższe stanowisko tut. Sąd w pełni podziela. Wobec na uwadze powyższe okoliczności faktyczne i prawne Sąd uznał, że zarówno zaskarżona, jak i pierwszoinstancyjna decyzja podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 p.p.s.a. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy zastosują przewidziany w przepisach u.d.i.p. tryb podstępowania i załatwią wniosek w sposób przewidziany w tej regulacji prawnej. ----------------------- 9