III SA/Gl 699/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Specjalista Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2023 r. sprawy ze skargi G. J. na zarządzenie Prezydenta Miasta G. z dnia 19 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ogłoszenia konkursu na realizację zadania publicznego oddala skargę. Prezydent Miasta G., zarządzeniem nr [...], z 19 lipca 2022 r., na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.) oraz art. 13 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1327 z poźn. zm.) w zw. z art. 61 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1324 z późn. Z[m.), ogłosił otwarty konkurs ofert na realizację zadania publicznego miasta G. w dziedzinie organizacji opieki nad dziećmi sprawowanej w formie żłobka, realizowanego na przełomie 2022/2023 r. Zarządzenie zostało ogłoszone wraz z załącznikami na stronie internetowej miasta G., w Biuletynie Informacji Publicznej i na elektronicznej tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Miejskiego. G. J., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą G. w K., jako jeden z oferentów, którzy przystąpili do konkursu, pismem z 2 sierpnia 2022r., zaskarżył w całości ww. zarządzenie Prezydenta Miasta G. z 19 lipca 2022 r., jako akt z zakresu administracji publicznej. W skardze do tutejszego Sądu skarżący zaskarżonemu aktowi zarzucił naruszenie prawa procesowego i materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. prawa materialnego tj. art. 13 ust. 2 pkt 1 w związku z pkt 6 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie poprzez niejednoznaczne określenie rodzaju zadania, co uniemożliwia precyzyjne określenie w ofercie możliwości jego realizacji przez Skarżącego; 2. prawa materialnego tj. art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie poprzez niejednoznaczne i niejasne określenie kryteriów oceny stosowanych przy wyborze ofert; 3. prawa materialnego tj. art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie poprzez wewnętrznie sprzeczne określenie wymagań uprawniających do przyznania oferty; 4. prawa materialnego tj.. art. 250 o finansach publicznych poprzez sformułowanie wzoru umowy dotacyjnej w sposób niejednoznaczny i budzący poważne zastrzeżenie interpretacyjne; Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Przede wszystkim zarzucił, że ogłoszenie otwartego konkursu ofert w części dotyczącej organizacji opieki sprawowanej w formie żłobka nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego wobec braku podstawy prawnej przewidującej taką kontrolę. Zatem sprawa nie podlega kognicji Sądu administracyjnego. Z ostrożności stwierdził, że zarzuty skargi dotyczą oceny merytorycznej, której kryteria zostały jasno określone, a wzór umowy jest klarowny i nie był dotychczas przedmiotem zastrzeżeń i uwag. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), do właściwości sądów administracyjnych należy orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Chodzi tu zatem o akty lub czynności, które nie są decyzją lub postanowieniem, bo te są wymienione w pkt od 1 do 3, a więc są czynnościami faktycznymi (materialno-technicznymi), skierowanymi do indywidualnego podmiotu, dotyczącymi jego praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może zlecić podmiotom, o których mowa w art. 8 ust. 1, organizację opieki sprawowanej w formie żłobka lub klubu dziecięcego lub przez dziennych opiekunów. Do wyłaniania podmiotów mających organizować opiekę, o której mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. W szczególności należy wskazać na art. 11 i następne tej ustawy regulujące tryb konkursowy zmierzający do wyłonienia podmiotów, którym gmina powierzy prowadzenie żłobków i klubów dziecięcych. Istotne znaczenie ma art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Zgodnie z tym przepisem ogłoszenie otwartego konkursu ofert powinno zawierać informacje o trybie i kryteriach stosowanych przy wyborze ofert oraz terminie dokonania wyboru ofert. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 grudnia 2020 r. (sygn. akt SK 12/20) orzekł w punkcie 1, że "Art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), rozumiany w ten sposób, że nie obejmuje rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1057), jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wszczęcie, przeprowadzenie oraz rozstrzygnięcie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, o którym mowa w art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, niewątpliwie stanowi przejaw władczego działania organów administracji publicznej. Końcowy wynik postępowania konkursowego (tj. wybranie konkretnej oferty, niedokonanie wyboru, unieważnienie konkursu) jednostronnie kształtuje sytuację prawną oferentów. Okoliczność, że samo postępowanie konkursowe jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a nie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.), nie odbiera aktom wydanym w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu, charakteru rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w rozumieniu art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji. (...). Zatem rozstrzygnięcia konkursów, o których mowa w art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, stanowią akty przesądzające w sposób władczy kwestię rozdysponowania środków publicznych na realizację zadań zleconych, a zatem nie są to akty (zdarzenia) prawnie irrelewantne; przeciwnie - dotyczą sfery finansów publicznych (a więc gospodarowania środkami finansowymi, których źródłem są w szczególności podatki i inne daniny publiczne). Po stronie oferentów tworzą zatem prawo do skutecznego domagania się (z prawem do sądu włącznie), by właściwe organy władzy publicznej przeprowadzające postępowanie konkursowe działały zgodnie z prawem. TK zauważył, że w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie brak jest przepisu wyraźnie wyłączającego wniesienie skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie konkursu ofert. W związku z powyższym Trybunał stwierdził, że postępowanie konkursowe, o którym mowa w art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, ma charakter "sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Tym samym interpretacja (wykładnia) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wyłączająca kontrolę rozstrzygnięć organów administracji publicznej, wydanych w następstwie przeprowadzenia konkursu, sprawowaną przez niezależny sąd administracyjny, podważa konstytucyjne prawo do sądu. Przeprowadzając i rozstrzygając konkurs organizowany na podstawie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie w zw. z przepisami ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 organ decyduje o przyznaniu bądź odmowie przyznania dotacji na prowadzenie żłobka lub klubu dziecięcego. Ogłoszenie otwartego konkursu ofert powinno odpowiadać wymogom określonym w art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, a rozpatrywanie ofert i wybór podmiotów, na rzecz których rozdysponowuje się środki publiczne musi być zgodne z art. 15 tej ustawy i podlegać kontroli sądowej. Samo wypłacenie dotacji odbywa się już na podstawie umowy cywilnoprawnej, jednak etap poprzedzający jej zawarcie ma charakter administracyjnoprawny. Przedmiotem skargi skarżący uczynił zarządzenie Prezydenta Miasta G. z 19 lipca 2022 r. o ogłoszeniu konkursu ofert, wydane m.in. na podstawie art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, zgodnie z którym (ust. 2) ogłoszenie powinno zawierać informacje o: 1. rodzaju zadania; 2. wysokości środków publicznych przeznaczonych na realizację tego zadania; 3. zasadach przyznawania dotacji; 4. terminach i warunkach realizacji zadania; 5. terminie składania ofert; 6. trybie i kryteriach stosowanych przy wyborze ofert oraz terminie dokonania wyboru ofert; 7. zrealizowanych przez organ administracji publicznej w roku ogłoszenia otwartego konkursu ofert i w roku poprzednim zadaniach publicznych tego samego rodzaju i związanych z nimi kosztami, ze szczególnym uwzględnieniem wysokości dotacji przekazanych organizacjom pozarządowym i podmiotom, o których mowa w art. 3 ust. 3. Regulamin konkursu ofert stanowiący Załącznik Nr 1 do zaskarżonego Zarządzenia zawiera wszystkie wymagane ustawą regulacje. W szczególności w § 1 określa rodzaj zadania publicznego, w § 3 wysokość środków publicznych przeznaczonych na realizację zadania, w § 5 termin i warunki składania ofert, w § 7 termin i warunki realizacji zadania, w § 6 termin, tryb i kryteria stosowane przy wyborze ofert, a w § 8 informacje o zrealizowanych zadaniach publicznych tego samego rodzaju w roku ogłoszenia otwartego konkursu ofert i w roku poprzednim i związanych z nimi kosztami, w tym dla organizacji pozarządowych. Wymienione regulacje są wbrew zarzutom skarżącego, jasne i czytelne. Katalog wymogów, jakiem powinna odpowiadać oferta zawarty jest w art. 14 ustawy o działalności pożytku publicznego. Jest to katalog otwarty, o czym świadczy zwrot " zawiera w szczególności". Organ ogłaszając konkurs miał prawo wprowadzić warunki, jakie winny spełniać oferty, nie przekroczył przy tym wymogów ustawowych. Organ posiadał kompetencję do wprowadzenia: formularza oferty, zobowiązania oferentów do jego prawidłowego wypełnienia i spełnienia kryteriów stosowanych przy wyborze ofert. Z § 5 ust. 9 Załącznika nr 1 do Zarządzenia o ogłoszeniu konkursu ofert ogłoszenia wyraźnie wynikało, że oferty będą odrzucane w przypadku niespełnienia warunków formalnych. Oferty nieodrzucone przechodzą do merytorycznej oceny. Ogłoszenie o konkursie ofert i jego regulamin zawierają wyraźne postanowienia, którym nie można zarzucić dowolności. Są jednakowe dla wszystkich potencjalnych oferentów. Szczegółowo określono kryteria stosowane przy wyborze ofert i skalę punktacji, jaką stosuje komisja konkursowa przy ocenie ofert. Zadaniem powołanej komisji konkursowej jest opiniowanie złożonych ofert. Przyznanie, bądź nieprzyznanie punktów za spełnienie bądź niespełnienie danego kryterium jest zadaniem powołanej komisji konkursowej. Sąd nie podziela zarzutu co do wewnętrznej sprzeczności postanowienia regulaminu zawartego w § 6 ust. 4, które określa minimalną i maksymalną liczbę punktów, z zastrzeżeniem, że w każdym kryterium należy otrzymać powyżej 0 punktów oraz, że pierwszeństwo ma oferta, która uzyskała najwięcej punktów. Regulacja ta jest zrozumiała i nie wymaga zabiegów interpretacyjnych. Skarżący zarzuca, że przewidziana w § 9 możliwość uzyskania informacji dodatkowych telefonicznie może naruszać zasadę równego traktowania. Jednak ten przepis wyraźnie wskazuje kto udziela informacji dodatkowych, a podany w nawiasie numer telefonu nie przesądza o wyłącznie telefonicznej formie kontaktu. Odnośnie zarzutów skarżącego do projektu umowy cywilnoprawnej, którą organ zawiera z wybranym w konkursie oferentem należy wskazać, że jak wynika z jej treści tj. z § 16 ust. 7, spory powstałe w związku z jej zawarciem i wykonywaniem w razie braku porozumienia, będą rozstrzygane przez sąd powszechny właściwy ze względu na siedzibę zleceniodawcy. W orzecznictwie akcentuje się, że wykonywanie zadań administracji publicznej przez organizacje pożytku publicznego ( a tez inne podmioty niepubliczne) na podstawie zlecenia to pewnego rodzaju prywatyzacja zadań publicznych. Realizacja danego zadania odbywa się w formach prawa prywatnego, czyli na podstawie umowy cywilnoprawnej, przy czym odpowiedzialność za realizację danego zadania spoczywa nadal na organie, który je zlecił. Zatem ocena warunków umowy cywilnoprawnej nie należy do sądu administracyjnego. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.