III SA/Gl 7/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2022 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 października 2020 r. nr 090000/1639897/2020/ZPWWO w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (umorzenie postępowania w sprawie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r.) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. z dnia 10 sierpnia 2020 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z 9.10.2020 r. znak 090000/1639897/2020/ZPWWO Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.) (dalej k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm.) dalej ustawa COVID po ponownym rozpatrzeniu wniosku M. C. – dalej strona, skarżący - o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. z 10.08.2020r. nr [...] umarzającą postępowanie w tej sprawie. Wnioskiem z 19.06.2020 r. skarżący zwrócił się do ZUS o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. co zostało zakończone decyzją o umorzeniu w sprawie postępowania przez organ z uwagi na fakt iż płatnik składek na dzień 30.06.2020r. nie miał złożonych deklaracji rozliczeniowych za kwiecień 2020r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z 10.08.2020 r. skarżący zakwestionował legalność wydanej decyzji. Prezes ZUS decyzją z dnia 9 października 2020r. nie uwzględnił wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy i wskazał, iż zgodnie z art. 31zo ust. 2 i ust. 4 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, osobie prowadzącej pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, z późn. zm.) przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne. Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należnych za okres maj 2020 r., jeżeli prowadziła działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej najniższej podstawy wymiaru składek dla osoby prowadzącej pozarolniczą działalność. Dokonując ponownej analizy Konta jako płatnika składek Prezes ustalił, że na dzień 30.06.2020 r. nie była złożona deklaracja rozliczeniowa. Poprawną deklarację rozliczeniową za miesiąc kwiecień 2020r. złożono 24.08.2020r. a więc po obowiązującym terminie. W konsekwencji zdaniem Prezesa po myśli art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi iż gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, podjęcie decyzji w tym zakresie było prawidłowe. Prezes zaznaczył, że wniosek o zwolnienie z opłacania składek dotyczy składki opłaconej, co także stanowi okoliczność uzasadniającą zastosowanie art. 105 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W skardze do WSA w Gliwicach strona podniosła, że z informacji uzyskanych w dniu 21.08.2020 wynika, iż miesięczna deklaracja ZUS za 01.2020 r. z określeniem podstaw do składek ZUS za 2020 rok, została przesłana w dniu 10.02.2020 r. Jednakże wprowadzenie od 01.02.2020 r. programu Mały Zus Plus wymuszało złożenie ponownie deklaracji za 02.2020 r. aby deklaracje za kolejne miesiące były systemowo tworzone. Podczas wielokrotnych rozmów z Pracownikami infolinii ZUS, nie otrzymano informacji o konieczności dokonania takich czynności po wprowadzeniu programu Mały Zus, w związku z czym deklaracja "sklonowana" za 02.2020 r. utworzyła błędne zapisy. Co więcej na koncie płatnika nie powstała nadpłata, która mogłaby sugerować, iż płatności nie zostały rozliczone z deklaracją ZUS. Dopiero weryfikacja odmowy wydania decyzji dotyczącej zwolnienia ZUS określiła nieprawidłowe zapisy na koncie płatnika. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 – dalej jako ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c p.p.s.a.). Przedmiotem skargi, a tym samym kontroli Sądu, była decyzja organu umarzająca postępowanie w sprawie zwolnienia strony skarżącej z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. W jej podstawie organ powołał art. 105 § 1 k.p.a., gdyż jak wskazał postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W tym miejscu należy jednak zauważyć, że umorzenie postępowania administracyjnego, z powodu jego bezprzedmiotowości, jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym, które kończy postępowanie bez merytorycznego załatwienia sprawy, ze względu na nieistnienie sprawy administracyjnej, zarówno w ujęciu podmiotowym, jak i przedmiotowym. Na powyższe wskazywał wielokrotnie tut. Sąd w swych orzeczeniach zapadłych w analogicznych sprawach jak niniejsza np. w sprawie o sygn. III SA/Gl 1375/21, III SA/Gl 1353/21, III SA/Gl 1679/21, czy III SA/Gl 1321/21. Umorzenie postępowania administracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości powinno być zatem traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w takich sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 9 września 1998 r., sygn. IV SA 1634/96; Lex nr 43795), co wynika z wystąpienia trwałej przeszkody uniemożliwiającej wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2007 r., sygn. III SA/Wa 689/07; Lex nr 347805). Na przykład, gdy przestaje istnieć kwestia wymagająca rozstrzygnięcia decyzją administracyjną; albo gdy brak jest przedmiotu sprawy, gdyż nie ma materialno-prawnych podstaw do wydania decyzji administracyjnej (porównaj wyrok WSA w Opolu z 23 lutego 2022 r., sygn. I SA/Op 556/21, Lex nr 3314015, wyrok WSA w Łodzi z 21 stycznia 2022 r., sygn. III SA/Łd 780/21, Lex nr 3304256, czy wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 grudnia 2021 r., sygn. II SA/Go 974/21, Lex nr 3291277). W niniejszej sprawie sytuacja taka nie występuje. Wniosek Skarżącego o przyznanie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r., bez względu na jego zasadność czy też jej brak, nie utracił swojego bytu i podstawy prawnej do jego złożenia. Ciągle pozostaje aktualny, gdyż Skarżący go nie wycofał. Sam też organ nie wydał w odniesieniu do tego wniosku merytorycznego rozstrzygnięcia, aczkolwiek wskazując na bezprzedmiotowość postępowania za kwiecień 2020 r. stwierdził, że ta wynika z faktu, iż strona deklaracji rozliczeniowych nie złożyła w terminie do tego przewidzianym, czyli do 30 czerwca 2020 r. Stosowną dokumentację przesłała dopiero 24.08.2020 r., czyli po terminie. Dlatego też zwolnienie nie przysługuje. W tych okolicznościach przyjęcie przez organ bezprzedmiotowości postępowania, w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie może być prawidłowe. Postępowanie w sprawie zwolnienia strony skarżącej z opłacania składek za konkretny okres ma swój przedmiot, jest nim właśnie obowiązek opłacania tych składek, wynikający z przepisów prawa materialnego, a rozstrzygnięcie w tym zakresie leży w kompetencjach organu. Umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość w sytuacji, gdy ona nie zachodzi oznacza uchylenie się od orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Jest rozstrzygnięciem procesowym bez merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 22 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 848/21 oraz wyrok WSA w Krakowie z 28 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 1342/21). Jak wskazał NSA w wyroku z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 79/10, którego pogląd Sąd w składzie tu orzekającym również podziela, brak jest podstaw do utożsamiania bezprzedmiotowości z ewentualną bezzasadnością żądania sformułowanego we wniosku. Wobec powyższego brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony. W niniejszej sprawie organ zobowiązany był merytorycznie załatwić sprawę z wniosku Skarżącego, czego nie uczynił, choć zaistniały spór koncentrował się na kwestii niedopełnienia obowiązku terminowego złożenia deklaracji rozliczeniowej za kwiecień 2020 r. Zdaniem organu Skarżący nie przesłał w ustawowym terminie dokumentów rozliczeniowych za podany okres, w związku z tym nie ma prawa do zwolnienia. W tych okolicznościach podstawą prawną do merytorycznego rozpoznania wniosku strony był przepis art. 31zo ust. 2 ustawy COVID -19. Zgodnie z jego brzmieniem na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Z kolei zgodnie z art. 31zq ust. 1 ustawy COVID -19 za kwiecień 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Warunkiem uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za kwiecień 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony był z obowiązku ich składania (art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19). W tym miejscu należy zauważyć, że wniosek Skarżącego o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek powinien być rozpatrywany w oparciu o przepisy k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 31zt ustawy COVID-19, obsługa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o których mowa w art. 31zo, realizowana jest w trybie umorzenia składek. Natomiast stosownie do art. 123 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.), w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jakkolwiek art. 31 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych odsyła w pewnym zakresie do przepisów Ordynacji podatkowej, niemniej jednak odesłanie to nie dotyczy kwestii procedowania w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego. Co więcej, ustawa COVID-19 nie wyłącza zastosowania przepisów k.p.a., a wręcz przez odesłanie zawarte w powołanym art. 31zt do tych przepisów odsyła. Oznacza to obowiązek organu prowadzenia tego postępowania z poszanowaniem zasad ogólnych wskazanych w regulacji tej ustawy. A skoro tak, to zastosowanie w toku postępowania w sprawie winien znaleźć przepis art. 7 kpa, zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto w myśl art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Oceniając procedowanie organu rozpoznającego dwukrotnie wniosek strony dojść należy do wniosku, że nie spełnia ono wymogów wynikających z powołanych wyżej przepisów. Nie można bowiem tracić z pola widzenia przede wszystkim celów, jakie przyświecały ustawodawcy wprowadzającemu przepisami ustawy COVID-19 możliwość ubiegania się o zwolnienie z obowiązku płacenia należności z tytułu składek. Celem tym było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w funkcjonowaniu prowadzonych przez nich działalności gospodarczych. Wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej nie tylko zadbania o zaspokojenie środków dla podstawowej egzystencji ich rodzin, ale również dopełnienia formalności dla nich nieznanych, z których uprzednio nie korzystali. W tych okolicznościach szczególnego znaczenia nabiera wynikający z art. 9 kpa obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Tym wymogom organ rozpoznający wniosek strony nie sprostał. Organ bowiem dostrzegając brak deklaracji za kwiecień 2020 r. warunkującej możliwość zwolnienia z opłacania składek ZUS mając na uwadze dyspozycję powołanych wyżej przepisów art. 7 i 9 kpa, winien powiadomić stronę o braku deklaracji warunkującej zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Skoro bowiem ustawodawca wprowadził mechanizmy pomocy dla przedsiębiorców dotkniętych skutkami pandemii, to organ nie mógł bezczynnie odczekać do czasu upływu terminu do złożenia deklaracji i następnie negatywnie załatwić wniosek strony. Takie procedowanie kłóci się z powołaną wyżej regulacją kpa i celem ustawy COVID-19. Jeżeli bowiem państwo wprowadza mechanizmy pomocy, to organy powołane do realizacji celu ustawy winny dołożyć starań, by tą pomoc podmioty do tego uprawnione uzyskały. Rozpoznając wniosek strony organ weźmie pod uwagę powołaną wyżej argumentację, zastosuje art. 7 i 9 kpa, a następnie merytorycznie załatwi sprawę wniosku strony. Ponownie rozpoznając wniosek organ weźmie także pod uwagę nowelizację ustawy COVID-19 dokonaną ustawą z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 2255). Na mocy ustawy nowelizującej do ustawy COVID dodany został przepis art. 15zzzzzn2, którego ust. 1 pkt 2 i ust. 2 stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Przepis ten znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie skoro sprawa będzie rozpoznawana ponownie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a wskazana wyżej ustawa nowelizująca nie zawiera przepisu przejściowego, który wyłączyłby zastosowanie art. 15zzzzzn2 w niniejszej sprawie. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji.