III SA/Gl 710/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Asesor WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant Ref. Anna Tymowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2008r. przy udziale - sprawy ze skargi E.S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C., po rozpatrzeniu wniosku E.S., decyzją z dnia [...] r. nr [...]: - przyznał pomoc finansową na dostosowanie gospodarstwa rolnego, prowadzonego przez wnioskodawcę, do standardów Unii Europejskiej w łącznej kwocie [...] zł, - stwierdził, że przyznana pomoc zostanie wypłacona w dwóch równych ratach z zastrzeżeniem dopełnienia obowiązków wynikających z treści z § 9 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich ( Dz. U. Nr 17, poz. 142 ze zm., dalej rozporządzenie wykonawcze). - określił kwotę płatności pierwszej i drugiej raty, odpowiednio [...] zł i [...] zł oraz dokonał podziału tych kwot na poszczególne przedsięwzięcia: a) dostosowanie gospodarstwa rolnego do wymagań w zakresie przechowywania nawozów naturalnych – pierwsza [...] zł – druga [...] zł, b) dostosowanie gospodarstwa produkcyjnego specjalizującego się w produkcji mleka oraz produktów mlecznych – pierwsza [...] zł druga rata - [...] zł. - zakreślił termin dokonania płatności wskazując, że: a) pierwsza rata zostanie wypłacona w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, b) druga rata zostanie wypłacona w terminie 60 dni od dnia złożenia oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia wykonawczego. Powołując się na art. 107 § 4 K.p.a. odstąpił od uzasadnienia decyzji. Do decyzji dołączono informację o warunkach wypłaty drugiej raty, a także informację o okolicznościach powodujących konieczność zwrotu wypłaconej pierwszej raty dofinansowania. W dniu [...] r. E. S. złożył oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia i osiągnięciu przez gospodarstwo żywotności ekonomicznej na poziomie co najmniej 4 EJW. Następnie w dniu [...] r. przeprowadzono kontrolę w gospodarstwie E.S. stwierdzając, że nie zostały zrealizowane przedsięwzięcia w zakresie : - brak schładzalnika do mleka, - brak płytek ceramicznych na ścianach i na podłodze w pomieszczeniach, w których prowadzony jest udój, - brak płytek ceramicznych na podłodze w pomieszczeniach, w których przechowywane jest mleko, - brak podłączonej umywalki w pomieszczeniu, w którym przechowywane jest mleko, W tych okolicznościach organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] r. powiadomił E. S. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie uchylenia decyzji z dnia [...] r. o przyznaniu pomocy finansowej. Wskazał przy tym, że powodem wszczęcia postępowania z urzędu jest niedopełnienie warunków o których mowa w § 9 rozporządzenia wykonawczego stwierdzonych przeprowadzoną kontrolą . W odpowiedzi na to zawiadomienie E.S. wniósł o nie uchylanie decyzji przyznającej pomoc i prosząc o wydłużenie terminu do zrealizowania dostosowania gospodarstwa do standardów Unii Europejskiej uzasadniając to złym stanem zdrowia - leczeniem w przychodni psychiatrycznej. Postępowanie zakończone zostało decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] uchylającą w całości decyzję tego organu z dnia z dnia [...] r. nr [...] o przyznaniu E. S. pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. W podstawie prawnej tej decyzji powołano art. 162 § 2 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej w skrócie K.p.a.) oraz § 9 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia wykonawczego. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że plan dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej nie został zrealizowany gdyż w trakcie kontroli ustalono, iż nie zrealizowano przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania gospodarstwa w całości. Stwierdzono bowiem; brak schładzalnika do mleka, brak płytek ceramicznych na ścianach i na podłodze w pomieszczeniach, w których prowadzony jest udój, brak płytek ceramicznych na podłodze w pomieszczeniach, w których przechowywane jest mleko, brak podłączonej umywalki w pomieszczeniu, w którym przechowywane jest mleko. W terminie odwoławczym złożone zostało pismo sporządzone przez E. S. i jego małżonkę A.S. W piśmie tym A. S. podniosła , iż małżonek jest leczony w Poradni Zdrowia Psychicznego i od dnia [...] r. przebywał na zwolnieniu lekarskim . Na dowód tych twierdzeń załączono zaświadczenie o stanie zdrowia E.S. z dnia [...] r. oraz kopię skierowania do szpitala na oddział psychiatryczny. Dodatkowo A. S. podniosła, iż większa część stwierdzonych podczas kontroli nieprawidłowości została usunięta, to jest : zakupiono schładzalnik do mleka, płytki ceramiczne w pomieszczeniu do przechowywania mleka zostały uzupełnione oraz w pomieszczeniu tym zamontowana została umywalka . W konsekwencji złożonego odwołania organ odwoławczy uchylił sporną decyzję w całości i przekazał sprawę Kierownikowi Biura Powiatowego w C. do ponownego rozpatrzenia. Uznał bowiem że E. S. w momencie składania oświadczenia o wykonaniu inwestycji nie był w pełni świadomy swego postępowania i skutków jakie ono niesie, co zatem pozwala stwierdzić, iż złożone oświadczenie o wykonaniu przedsięwzięcia jest nieważne. To zaś uzasadnia przyjęcie, iż w tym konkretnym przypadku realizacja przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania była niemożliwa ze względu na długotrwałą niezdolność do pracy producenta rolnego. Zatem w przedmiotowej sprawie będą miały zastosowanie przepisy § 10 rozporządzenia wykonawczego, które uzasadniają zaniechanie zwrotu pierwszej raty płatności . Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę uznał, iż brak jest podstaw do zmiany dotychczasowego stanowiska i w konsekwencji w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...] którą to działając na podstawie art. 162 § 2 i § 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U z 2000r. Nr 98 , poz. 1071 ze zm .) w związku z § 9 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. — w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich ( Dz. U. Nr 17, poz. 142 z póżn. zm.) uchylił w całości decyzję nr [...] o przyznaniu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. W uzasadnieniu powołał się na protokół z kontroli nr [...] z dnia [...] w którym stwierdzono : brak schładzalnika do mleka, brak płytek ceramicznych na ścianach i na podłodze w pomieszczeniach, w których prowadzony jest udój, brak płytek ceramicznych na podłodze w pomieszczeniach, w których przechowywane jest mleko, brak podłączonej umywalki w pomieszczeniu, w którym przechowywane jest mleko co potwierdza nie zrealizowanie przez stronę przedsięwzięcia w zakresie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. Jednocześnie organ wskazał, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania § 10 rozporządzenia wykonawczego . W odwołaniu A.S. zwróciła się z prośbą o "anulowania oświadczenia małżonka wskazując na fakt jego choroby, co znalazło swój wyraz w skierowaniu go na zwolnienie lekarskie od dnia [...] r. Organ odwoławczy nie podzielił zasadności odwołania i uznał, iż nie wykazano istnienia okoliczności dających podstawę do "anulowania złożonego oświadczenia E. S.". W ocenie organu odwoławczego nie wykazano by złożone oświadczenie o wykonaniu inwestycji było wynikiem choroby psychicznej. Stwierdzając w oparciu o przedłożone dokumenty, iż wnioskodawca podlega leczeniu od miesiąca [...] r. uznano, iż powyższe nie może jednak uzasadniać zastosowania przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. — w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich ( Dz.U. 2005 Nr 17, póz. 142 z póz. zm.) w tym regulujących zasady zaniechania zwrotu pierwszej raty płatności a w konsekwencji zaniechanie wypłaty raty drugiej. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach E. S. postawił zarzut braku należytego rozpoznania sprawy polegający na nieuwzględnieniu stopnia zaawansowania prac modernizacyjnych oraz sytuacji zdrowotnej skarżącego uniemożliwiającej terminowe zakończenie robót, naruszenie przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczególnych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich poprzez odmowę wyznaczenia skarżącemu dodatkowego terminu na zakończenie prac modernizacyjnych, oparcie się wyłącznie na oświadczeniu skarżącego z dnia [...] r. o zakończeniu prac modernizacyjnych pomimo wykazania, że w momencie składania tego oświadczenia skarżący miał przynajmniej częściowo zniesioną zdolność kierowania swym postępowaniem i rozpoznania rzeczywistej treści składanego oświadczenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżący podniósł, że stwierdzone podczas kontroli braki w zakresie realizacji przedsięwzięcia, w tym w części dotyczącej nie położenia glazury zostały uzupełnione w ciągu dwóch tygodni od terminu kontroli. Dodał także, że bezpośrednio przed kontrolą przebywał na zwolnieniu lekarskimi i otrzymał wówczas skierowanie na leczenie szpitalne . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, iż w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji rozstrzygnięć organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle przedstawionych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie . Decyzjami organów obu instancji uchylona została decyzja ostateczna z dnia [...] r. przyznająca E.S. pomoc finansową na dostosowanie gospodarstwa do standardów Unii Europejskiej. Jako podstawę prawną tych decyzji wskazano art. 162 § 2 K.p.a., z którego wynika, że organ administracji obowiązany jest uchylić decyzję dotychczasową, w której: 1) nałożono na stronę obowiązek dopełnienia określonych czynności, 2) strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Jakkolwiek z protokołu przeprowadzonych czynności kontrolnych (karta 32-33 akt administracyjnych ) wynika, iż przedsięwzięcie opisane w planie dostosowania na, które beneficjent otrzymał pomoc nie zostało zrealizowane w części dot.: braku schładzalnika do mleka , braku płytek ceramicznych na ścianach i na podłodze w pomieszczeniach, w których prowadzony jest udój, braku płytek ceramicznych na podłodze w pomieszczeniach, w których przechowywane jest mleko, braku podłączonej umywalki w pomieszczeniu, w którym przechowywane jest mleko to nie można uznać, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 162 § 2 kpa. Należy bowiem wskazać, że decyzja z dnia [...] r. nie została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia powyżej wskazanych czynności. Z treści tej decyzji wynika jedynie, że jej wykonanie w odniesieniu do płatności drugiej raty uzależnione zostało od złożenia oświadczenia, o którym mowa § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia wykonawczego, tj. oświadczenia o realizacji przedsięwzięcia oraz o tym, że wielkość ekonomiczna gospodarstwa rolnego wynosi 4 EJW (ESU). Oświadczenie takie skarżący złożył, a jego terminowości nie kwestionuje organ administracji. Skoro obowiązek dopełnienia czynności polegających na: zakupie schładzalnika do mleka , położeniu płytek ceramicznych na ścianach i na podłodze w pomieszczeniach, w których prowadzony jest udój, położeniu płytek ceramicznych na podłodze w pomieszczeniach, w których przechowywane jest mleko, instalacji i podłączenia umywalki w pomieszczeniu, w którym przechowywane jest mleko nie został określony we wskazanej decyzji, ich niewykonanie nie mogło skutkować zastosowaniem przez organy administracji art. 162 § 2 K.p.a. i uchyleniem decyzji z dnia [...] r. Załączona do tej decyzji informacja o treści § 9 ust. 3 oraz § 10 i § 11 rozporządzenia wykonawczego nie stanowi integralnej części decyzji z dnia [...] r. i już z tego względu nie można uznać, że powyższa decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia czynności, których niewykonanie przez skarżącego mogło skutkować uchyleniem tej decyzji. Z rozporządzenia wykonawczego wynika, że w przypadku, gdy producent rolny nie zrealizuje w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania, pierwsza rata płatności podlega zwrotowi (§ 10 ust. 1, § 11), natomiast druga rata nie podlega wypłacie (§ 9 ust. 3). Wskazane przepisy określają więc skutki niedopełnienia przez stronę czynności, które powinna była wykonać w oznaczonym w decyzji terminie, co wyłącza stosowanie art. 162 § 2 K.p.a. (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II - teza 9 do art. 162). Niezależnie od powyższych uwag wskazać należy, że organy administracji obu instancji, decyzje o uchyleniu rozstrzygnięcia przyznającego pomoc finansową E. S. podjęły z naruszeniem przepisów postępowania , które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w tym art. 9 K.p.a. regulującego zasadę obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej i z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a. regulujących zasadę prawdy obiektywnej i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. W szczególności organy naruszyły przepisy postępowania przez to, że nie poinformowały strony o treści przepisów § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich(Dz. U. z dnia 31 stycznia 2005 r.) w zakresie możliwości złożenia oświadczenia skutkującego brakiem konieczności zwrotu pierwszej raty płatności, przy jednoczesnym spełnieniu przez stronę pozostałych warunków płatności I raty przyznanej płatności. Stosownie do § 10 ust. 1 wym. rozporządzenia pierwsza rata płatności podlega zwrotowi, jeżeli producent rolny nie zrealizował w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania lub nie złożył w terminie oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b. (oświadczenie o:– zakończeniu realizacji tego przedsięwzięcia). Zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 1 lit. a , pkt 2 lit. a i b rozporządzenia wykonawczego pierwsza rata płatności nie podlega jednak zwrotowi, jeżeli : - realizacja przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania była niemożliwa ze względu na: długotrwałą niezdolność do pracy producenta rolnego lub (...)., - producent rolny: złożył oświadczenie o zaistnieniu okoliczności wymienionych w pkt 1 zamiast oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b, w terminie 14 dni od dnia, w którym okoliczności te ustąpiły, zrealizował przedsięwzięcie określone w planie dostosowania w terminie 6 miesięcy od dnia złożenia oświadczenia, o którym mowa w lit. a. Z materiału dowodowego zebranego aktach administracyjnych wynika wprawdzie, iż strona złożyła oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania, jednakże następnie konsekwentnie w toku całego prowadzonego postępowania administracyjnego sygnalizowała, przedkładając na to stosowne dowody , iż była niezdolna do pracy co uniemożliwiało jej realizację przedsięwzięcia. Nadto niezdolność ta była spowodowana chorobą wymagająca leczenia w Poradni Zdrowia Psychicznego co również poddawało w wątpliwość ważność tego oświadczenia , a które to ostatecznie zostało uznane przez organy za ważne i wiążące stronę. Tymczasem strona zwracała się także z prośbą o anulowanie oświadczenia z dnia [...] r. stwierdzające wywiązanie się z realizacji przedsięwzięcia , uzasadniając to istniejąca chorobą. Dalej podkreślić trzeba, iż jak wynika z pisma strony z dnia [...]. stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości zostały usunięte co strona podnosiła we wskazanym piśmie twierdząc " większa część nieprawidłowości została usunięta , tj.: - w załączeniu przesyłam kopie faktury na schładzalnik mleka - płytki w pomieszczeniu do przechowywania mleka zostały uzupełnione , - w pomieszczeniu do przechowywania mleka została podłączona umywalka ". Organy obu instancji nie zweryfikowały jednakże prawdziwości tych twierdzeń poprzestając na fakcie istnienia oświadczenia strony z dnia [...] r. mimo, iż wskazane wyżej przepisy stanowiły podstawę prawną do tego by nie żądać zwrotu pierwszej raty płatności, o ile strona w zakreślonym przepisami terminie zrealizowała przedsięwzięcie. Zdaniem Sądu w tych zaś okolicznościach faktycznych sprawy organ winny po pierwsze: mając w swym posiadaniu dowody świadczące w sposób bezsporny, iż strona nie mogła racjonalnie złożyć oświadczenia w zakresie wykonania w całości prac modernizacyjnych w swym gospodarstwie wyjaśnić jej sytuacje prawną pouczając o możliwości złożenia oświadczenia, którym by uchyliła swe oświadczenie z dnia [...] r., a po drugie następnie przeprowadzić ponowną kontrolę w celu ustalenia stanu realizacji przedsięwzięcia zadeklarowanego we wniosku o pomoc finansową. Naruszenie wskazanych powyżej przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji jak też decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd nie postanowił o kosztach postępowania, bowiem wniosek w tym zakresie nie został zgłoszony przez skarżącego przed zamknięciem rozprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji uwzględni powyższe wskazania, oceny oraz wnioski , a w szczególności okoliczność, iż w decyzji z dnia [...] r. nie sformułowano zastrzeżeń, których niedopełnienie mogłoby skutkować podjęciem rozstrzygnięcia na podstawie art. 162 § 2 K.p.a.