III SA/Gl 712/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Specjalista Anna Wandoch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M.D. na czynność Komendanta Powiatowego Policji w M. z dnia 11 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności. Pismem z 1 sierpnia 2023 r. M. D. (dalej: skarżący) wniósł skargę na czynność Komendanta Powiatowego Policji w M. (dalej: Komendant, organ administracji) z 11 lipca 2023 r., nr [...], odmawiającą skarżącemu zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 10 maja 2023 r. skarżący zwrócił się do Komendanta z wnioskiem o zwrot kosztów dojazdu z miejscowości M. do miejscowości pełnienia służby w K. od dnia 1 maja 2023 r. Skarżący oświadczył, że dojeżdża do miejsca pełnienia służby pociągiem PKP Koleje [...] na trasie M. oraz autobusem obsługiwanym przez firmę [...] na trasie M., a czas dojazdu wynosi 1 godzinę i 57 minut. Cena biletu miesięcznego na pociąg PKP wynosi 121,61 zł, a autobusu [...] 720 zł. W oparciu o wskazanie dojazdu do miejsca pełnienia służby na godzinę 22:00-06:00 dojazd ma następujący przebieg: M. (18:08) – M. (18:17) – PKP M. (19:03) – K. 19:20 – [...] powrót ze służby: K. 06:45-M. 07:00 – [...] M. 07:17- M. 07-26 –PKP. Zaskarżoną czynnością 11 czerwca 2023 r. organ administracji, działając w oparciu o art. 93 ust. 1 oraz art. 88 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2023 poz. 171 ze zm.) odmówił skarżącemu zwrotu kosztów dojazdu. W uzasadnieniu wyjaśnił, że prawo do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem przysługuje policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, o czym stanowi art. 93 ust. 1 ustawy o Policji. Z kolei, przez miejscowość pobliską, zgodnie z art. 88 ust. ust. 4 ustawy o Policji, należy rozumieć miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ zaakcentował, że dla uznania statusu miejscowości pobliskiej nie jest wystarczające samo stwierdzenie, że w rozkładzie jazdy istnieje jakiekolwiek połączenie odpowiadające wskazanemu w przepisie kryterium czasu. Czas dojazdu musi uwzględniać najdogodniejsze dla funkcjonariusza połączenia w powiązaniu z godzinami jego służby, tak aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. Godziny wyjazdu i godziny przyjazdu z określonego przystanku muszą być powiązane z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby w taki sposób, aby ewentualnie wyeliminować zbędny czas oczekiwania na rozpoczęcie służby, a po jej zakończeniu zbędny czas oczekiwania na podróż do miejsca zamieszkania. Mając na uwadze powyższe Komendant wskazał, że przeanalizował wniosek skarżącego oraz obowiązujący rozkład jazdy na trasie M. Podkreślił, że wskazana trasa jest obsługiwana przez pociąg Kolei [...], PKS C. oraz [...], jednakże czas przejazdu w każdym wypadku przekracza dwie godziny w obie strony. Zaakcentował, że skarżący pełni służbę na różnych zmianach tj. w godzinach 6:00-14:00, 14:00-22:00, 22:00-06:00, i o ile na zmianę nocną skarżący może dojechać w czasie poniżej dwóch godzin w obie strony, to jednak dojazdu tego nie można skorelować z czasem pełnienia służby. Na część służb brak jest w ogóle połączeń, a reszta połączeń przekracza dwie godziny w obie strony. Natomiast wskazany we wniosku środek komunikacji w postaci autobusu [...] jest kursem dalekobieżnym wykonywanym dwa razy w ciągu dnia (wyjazd z M. w godz. 11:43 oraz 19:03, natomiast wyjazd z K. w godz. 06:45 i 13:55). W konsekwencji, zdaniem organu, skarżący nie ma dogodnego dojazdu na żadną z pełnionych służb, a to oznacza, że brak jest możliwości przyznania skarżącemu zwrotu kosztów dojazdu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona wniosła o uchylenie zaskarżonej czynności, zobowiązanie organu do przyznania skarżącemu zwrotu kosztów dojazdu do służby oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Rozstrzygnięciu zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 ustawy z dnia14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.), przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i nieprawidłowe zweryfikowanie dostępnych możliwości transportowych oraz całkowite pominięcie dotychczasowej praktyki, - art. 8 § 1 k.p.a. przez uznanie, że czas dojazdu na służby w okresie między godzinami od 22:00 do 6:00 jest realizowany jedynie incydentalnie, podczas, gdy zdecydowana większość służb wykonywana jest przez skarżącego w czasie, kiedy dojazd w obie strony nie przekracza dwóch godzin, 2. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj; - art. 88 ust. 4 ustawy o Policji przez jego błędną wykładnię i uznanie, że nie spełnia wymogu dojazdu z miejscowości pobliskiej, podczas gdy w zdecydowanej większości połączeń dojazd spełnia wymogi przewidziane tym przepisem, - art. 93 ust. 1 ustawy o Policji przez jego niezastosowanie i odmowę przyznania oraz zwrotu kosztów dojazdu mimo prawnych ku temu podstaw. Argumentując zasadność skargi strona podniosła, że do maja 2023 r. organ nie kwestionował prawa skarżącego do zwrot kosztów dojazdu. Następnie bez jakiegokolwiek uzasadnienia nagle wstrzymał wypłaty zwrotu kosztów dojazdu i wszyscy funkcjonariusze poruszający się [...] zostali pozbawieni zwrotu kosztów dojazdu. W późniejszym terminie wstrzymane zostały wypłaty za zwrot kosztów dojazdu wszystkim innym funkcjonariuszom Komisariatu Policji w K. Dalej skarżący wyjaśnił, że służbę pełni na trzech zmianach, z czego zdecydowanie najczęściej (ok. 90%) w godzinach 22:00-6:00 i wówczas czas dojazdu zajmuje mu łącznie 1 godzinę i 53 minuty, a zatem jest niższy od dwóch godzin. Powołane natomiast w zaskarżonej czynności orzecznictwo odnosi się do sytuacji, gdzie zasadniczo i w większości wypadków czas dojazdu w obie strony przekracza dwie godziny, a w niniejszej sprawie mamy do czynienia z odwrotną sytuacją. Skarżący wskazał również, że organ nie zweryfikował wszystkich dostępnych połączeń i statystyk odbywanych służb, a także nie odniósł się do dotychczasowej praktyki , czym naruszył zasadę prawny obiektywnej. W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie. Dodatkowo wskazał, że przeprowadzona weryfikacja grafików służb wykazała, że skarżący w okresie od sierpnia 2022 r. do lipca 2023 r., w większości miesięcy nie odbywał nawet 50% służb w porze nocnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak wynika natomiast z art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności . Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd administracyjny sprawując kontrolę działalności administracji publicznej, ocenia legalność zaskarżonego aktu, czy też podjętej czynności, pod kątem ich zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego oraz wskazania sposobu subsumpcji norm prawa materialnego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tych obowiązków, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności działań organów administracji publicznej. Podstawę prawną zaskarżonej czynności stanowi art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Zwrot tych kosztów nie przysługuje w roku kalendarzowym, w którym wykupiono uprawnienia do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji, na podstawie odrębnych przepisów (art. 93 ust. 2 ww. ustawy). Kluczową kwestią dla stwierdzenia istnienia - uregulowanego w art. 93 ust. 1 ustawy - prawa policjanta do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby jest ustalenie, czy miejscowość, w której policjant mieszka stanowi miejscowość pobliską miejscu pełnienia przez niego służby. Definicja ustawowa miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby zawarta została w art. 88 ust. 4 ustawy. Przepis ten, jak również przepis art. 93 ust. 1 ustawy, zostały umieszczone w tym samym rozdziale ustawy (Rozdział 8 "Mieszkania funkcjonariuszy Policji"), co uzasadnia odwołanie się do definicji pojęcia "miejscowości pobliskiej" przy wykładni art. 93 ust. 1 ustawy posługującego się tym samym pojęciem. W myśl art. 88 ust. 4 ustawy "miejscowością pobliską" jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Zgodnie z aktualnym orzecznictwem NSA warunkiem uznania miejscowości za pobliską jest to, aby w większości dojazdów czas przejazdu w obie strony nie przekraczał dwóch godzin. Sąd zwrócił uwagę, że ustawodawca posługuje się pojęciem "miejscowości pobliskiej" na gruncie różnych pragmatyk służbowych, w konsekwencji w orzecznictwie wykształciła się pewna spójna praktyka rozumienia tego zwrotu. Teza o "obiektywnym charakterze" pojęć "czas dojazdu" i "miejscowość pobliska" odnosi się do tego, że posługiwanie się nimi przez ustawodawcę ma prowadzić do jednolitości w przyznawaniu uprawnień i równości praw, co ma znaczenie dla "jednolitego stosowania prawa przez organy administracji w sytuacji różnych służb mundurowych". Ta jednolita praktyka dotycząca rozumienia miejscowości pobliskiej w szczególności zwraca uwagę, że możliwość dojazdu z miejsca pracy do miejsca zamieszkania w czasie krótszym niż dwie godziny w obie strony musi mieć charakter rzeczywisty, a nie jedynie hipotetyczny. Nawet jeżeli zatem nie jest zasadne ścisłe wiązanie poszczególnych połączeń z grafikiem służby funkcjonariusza, to dla uznania statusu miejscowości jako pobliskiej nie jest wystarczające stwierdzenie, że w rozkładzie jazdy istnieje jakiekolwiek połączenie odpowiadające wskazanemu kryterium czasu. (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 886/18; wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1647/18; wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 932/19). Sąd orzekający w tym składzie w pełni to stanowisko akceptuje. Podkreślenia wymaga przy tym, że uprawnienia policjantów wyrażone w art. 88 i 93 ustawy nie stanowią stricte ich specjalnego przywileju, ale są ściśle powiązane z potrzebami służby. Charakter służby funkcjonariusza Policji wymaga bowiem, aby zamieszkiwał on możliwie jak najbliżej miejsca pełnienia służby, tak aby był on w stanie sprawnie i szybko dotrzeć do miejsca wykonywania obowiązków służbowych. Definiując miejscowość pobliską ustawodawca odwołuje się nie do odległości mierzonej w kilometrach, co jak wydaje się byłoby najprostszym kryterium, ale do powszechnie dostępnych możliwości dojazdu. O zakwalifikowaniu miejscowości do pobliskiej miejsca pełnienia służby decydują dwie zasadnicze przesłanki: czas dojazdu oraz rodzaj środka transportu. Istotna jest bowiem możliwość realnego i rozsądnego dotarcia na służbę, które pozostaje w powiązaniu z godzinami tej służby. Jak podkreśla się w orzecznictwie pojęcie czasu dojazdu użyte w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, musi uwzględniać najdogodniejsze dla funkcjonariusza połączenia w powiązaniu z godzinami jego służby, tak aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1647/18; wyrok WSA w Krakowie z 21 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 1007/07 oraz wyrok WSA w Lublinie z 30 października 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 365/14 i wyrok WSA w Lublinie z 30 grudnia 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 446/14). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący swoje obowiązki służbowe wykonuje w Komisariacie Policji w K., a zamieszkuje w miejscowości M. Osią sporu między stronami jest natomiast to, czy miejscowość, w której skarżący zamieszkuje stanowi miejscowość pobliską miejscu pełnienia przez niego służby. Organ administracji w bardzo lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonej czynności wskazał, że w rozkładach jazdy przewoźników nie występuje ani jedno połączenie publicznymi środkami transportu, które pozwoliłoby uznać, że miejscowości te można uznać za pobliskie w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Czas dojazdu środkami transportu publicznego do miejsca pełnienia służby i z powrotem na służby w godz. 6:00-14:00 i 14:00-22:00 łącznie z przesiadkami przekracza bowiem w obie strony dwie godziny, a wskazane przez skarżącego połączenie nie przekraczające dwóch godzin jest kursem dalekobieżnym wykonywanym jedynie dwa razy w ciągu dnia. Zarówno jednak z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak i z akt administracyjnych sprawy nie wynika by organ w ogóle badał kwestię możliwości dojazdu skarżącego na zmiany 6:00-14:00 i 14:00-22:00. Brak jak jakichkolwiek dokumentów potwierdzających weryfikację przez organ dostępnych połączeń. Komendant nie wyjaśnił również w sposób dostateczny, dlaczego odmówił uznania wskazanego we wniosku połączenia, którym skarżący dojeżdża na służbę w godzinach 22:00-06:00 pomimo tego, że wcześniejsze wnioski skarżącego w tożsamym zakresie dotychczas były uwzględniane. Nadto nie przeanalizował harmonogramu czasu służby skarżącego pod kątem rozpoczęcia i zakończenia służby. Samo zaś zawarcie w aktach administracyjnych wydruków ewidencjonujących rozpoczęcie i zakończenie służb bez ich głębszej analizy jest niewystarczające. Nieco bliższe wyjaśnienia, co do motywów w tym zakresie zawarte zostały dopiero w odpowiedzi na skargę, jednakże nie mogą one sanować wskazanych wyżej uchybień. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, kwestia odmowy przyznania zwrotów kosztów dojazdu przez organ musi znajdować ściśle oparcie w przepisach obowiązującego prawa, na którym spoczywa obowiązek działania na podstawie i w graniach prawa. Rozstrzygnięcie organu powinno być uzasadnione i przekonujące. Powyższe oznacza, iż na organie ciąży obowiązek umotywowania dokonanej czynności w sposób pozwalający na ocenę zasadności zajętego stanowiska. Skoro zaskarżona czynność zasadom tym nie czyni zadość koniecznym stało się jej usunięcie z obrotu prawnego na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Niepodjęcie przez organ czynności w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, stanowiło o wadliwym, przedwczesnym zastosowaniu powołanych przepisów ustawy o Policji, co w konsekwencji obligowało Sąd do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności, na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.