III SA/Gl 715/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Karpińska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędzia WSA Mirosław Kupiec (spr.), Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonywania działalności przez przedsiębiorców zagranicznych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (zwane dalej SKO), rozpatrując odwołanie A. K.-O., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. nr [...], którą odmówiono S.D. i H.K. (poprzednio O.) dokonania zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...]; [...]- zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pod firmą Przedsiębiorstwo Zagraniczne w Polsce "A", poprzez wpisanie w punkcie 1 tej decyzji w miejsce A.K.-O., H.O. Stan sprawy przedstawia się następująco. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. nr: [...]; [...] (zwaną dalej "zezwoleniem"), wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne (Dz. U. z 1985 r. Nr 13, poz. 58 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków wydawania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne (Dz. U. Nr 48, poz. 247 ze zm.), zezwolił A.K.-O., obywatelowi polskiemu na stałe zamieszkującemu w Republice Federalnej Niemiec, na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości pod firmą Przedsiębiorstwo Zagraniczne "A" w Polsce. Pełnomocnikiem przedsiębiorcy został H.D. Następnie, po rozpoznaniu wniosku A. K.-O. i w oparciu o dołączoną do wniosku umowę spółki cywilnej z dnia [...]r. decyzją z dnia [...]r. Wojewoda [...] zmienił zakres udzielonego zezwolenia w ten sposób, iż zezwolił na wspólne prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości w ramach Przedsiębiorstwa Zagranicznego "A" A. K.–O. i H.O. Kolejną decyzją z dnia [...] r., wydaną po rozpoznaniu wniosku pełnomocnika H.D., Wojewoda [...] ponownie dokonał zmiany zakresu udzielonego zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości pod firmą Przedsiębiorstwa Zagranicznego "A". Jako podmiot prowadzący w oparciu o umowę spółki cywilnej z dnia [...]r. ujawnił A. K.-O. i S.D. Jako pełnomocnika działającego w imieniu właścicieli przedsiębiorstwa ujawnił H. D. Wnioskiem z dnia [...] r. S.D. zwrócił się w imieniu Przedsiębiorstwa Zagranicznego "A" o zmianę pkt 1 zezwolenia poprzez wpisanie jako wspólnika w miejsce A.K.-O. jego żonę H.O. Do wniosku została dołączona umowa spółki cywilnej z dnia [...]r. sporządzona w formie aktu notarialnego zawarta pomiędzy S.D. a H.O. Firma tej spółki brzmiała: Przedsiębiorstwo Zagraniczne w Polsce "A" Spółka Cywilna z siedzibą w K. Dnia [...]r. H.O. złożyła w Urzędzie Miasta K. oświadczenie o treści "przyłączam się do wniosku z dnia [...]r. o zmianę określenia wspólników w PZ "A" K.". Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta K. odmówił dokonania wnioskowanej zmiany. Decyzja ta została uchylona decyzją Ministra Przekształceń Własnościowych z dnia [...]r. z zaleceniem zawieszenia postępowania i wezwania strony do wystąpienia do sądu o rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego, tj. kwestii uprawnień H.O. do udziałów w PZ "A". Prezydent Miasta K. ustosunkował się do powyższego postanowieniem z dnia [...]r., zawieszając postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku S.D. i H.O. do czasu rozstrzygnięcia kwestii uprawnień do spółki cywilnej. Dnia [...] r. na żądanie H.K. oraz S.D. Prezydent Miasta K. podjął zawieszone postępowanie w sprawie dokonania zmiany zezwolenia, zastrzegając, że wniosek może zostać rozpatrzony po otrzymaniu oryginalnych akt PZ "A" z Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu [...]r. Prezydent Miasta K. wydał decyzję zmieniającą zezwolenie m. in. w ten sposób, że wykreślił A.K-O., a w jego miejsce wpisał H.K. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. utrzymał ją w mocy. Natomiast decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta K. ponownie zmienił zakres zezwolenia w ten sposób, że zezwolił S.D. na wspólne prowadzenie działalności gospodarczej pod firmą PZ "A" z H.K., a następnie decyzją z dnia [...]r. zezwolił S.D. na prowadzenie działalności gospodarczej pod w/w firmą. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę na decyzję Wojewody (...) z dnia [...]r. wyrokiem z dnia 9 lutego 1998 r. sygn. akt SA/Ka 1762/96 uchylił tę decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wskazał przy tym, że pomiędzy zainteresowanymi może istnieć spór, który winien być rozstrzygnięty na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Wnioskiem z dnia [...]r. A.K.-O. wnosił o wznowienie postępowań zakończonych decyzjami Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. i z dnia [...]r. W ramach tego postępowania postanowieniem z dnia [...]r. Prezydent Miasta K. zobowiązał A.K.-O. do wykazania w terminie 2 miesięcy jego uprawnień jako zagranicznego podmiotu gospodarczego oraz do wystąpienia do sądu powszechnego w celu uzyskania orzeczenia stwierdzającego aktualny skład osobowy oraz udziały poszczególnych wspólników spółki cywilnej. Postanowienie to dnia [...]r. utrzymał w mocy Wojewoda [...]. Wyrokiem z dnia 10 lipca 2000 r. sygn. akt II SA/Ka 1692/98 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił te postanowienia i uznał, że postanowienie dotyczyło jakby dwóch spraw. Jednej wszczętej z wniosku skarżącego o wznowienie postępowań i drugiej z wniosku H.K i S.D. z [...]r. o dokonanie zamiany w zezwoleniu. W ocenie Sądu zagadnieniem wstępnym była kwestia ustalenia ewentualnego następstwa prawnego w spółce i jej aktualnego składu. W sprawie wniosku z dnia [...]r. o zmianę zezwolenia dnia [...]r. Prezydent Miasta K. wydał postanowienie, którym zawiesił z urzędu to postępowanie. Tym postanowieniem Prezydent Miasta K. wezwał S.D. i H.K. do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, tj. składu osobowego spółki cywilnej zawartej w celu prowadzenia PZ "A" według stanu na dzień [...] r., a powstałego na skutek zawarcia umów cywilnoprawnych między A.K.-O. a H.O. w dniu [...]r., miedzy A.K.-O. a S.D. w dniu [...]r. i między H.O. a S.D. w dniu [...]r. Organ wyznaczył termin jednego miesiąca od dnia doręczenia postanowienia. Dnia [...]r. S.D. wystąpił z pozwem przeciwko A.K.-O. oraz H.K. do Sądu Rejonowego w K. o ustalenie, iż wspólnikami spółki cywilnej prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą PZ "A" w K. na podstawie zezwolenia na dzień [...]r. byli S. D. i H.K. Sprawa ta została przekazana do rozpoznania Sądowi Okręgowemu w K., który wyrokiem z dnia [...]r. sygn. akt [...] (prawomocny z dniem [...]r.) ustalił, że wspólnikami spółki cywilnej prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Zagraniczne w Polsce "A" w K. na podstawie zezwolenia według stanu na dzień [...]r. byli A.K.-O. i H.K. Jeszcze przed wydaniem wyroku przez Sąd Okręgowy w postępowaniu administracyjnym postanowieniem z dnia 30 czerwca 2003 r. odmówiono podjęcia zawieszonego postępowania. Rozpatrując skargę A.K.-O. na postanowienie SKO z dnia [...]r., utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 września 2005 r. sygn. akt III SA/Gl 176/04 oddalił ją. Sąd uznał, że skoro sprawa dotycząca kwestii prejudycjalnej zawisła przed sądem powszechnym, co zostało udokumentowane, brak było podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania i rozstrzygnięcia tej kwestii samodzielnie przez organ administracyjny w trybie art. 100 § 3 k.p.a. Poza tym Sąd nie zgodził się z zarzutem, że treść pozwu z dnia [...]r. nie zmierza do realizacji wskazań NSA w kwestii analizy wszystkich umów spółek prawa cywilnego zawartych w celu prowadzenia Przedsiębiorstwa Zagranicznego "A", z których ostatnia została zawarta dnia [...] r. Dnia [...]r. A.K.-O. zwrócił się do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem o umorzenie postępowania w sprawie. Prezydenta Miasta K. postanowieniem z dnia [...]r. podjął zawieszone postępowanie. Od tego postanowienia złożył zażalenie A.K.-O., który nie zgodził się z pewnym stwierdzeniem umieszczonym w uzasadnieniu postanowienia. SKO postanowieniem z dnia [...]r. uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia z powodu nie dysponowania przez ten organ aktami sprawy w chwili jego wydania. Prezydent Miasta K. ponownie postanowieniem z dnia [...]r. podjął zawieszone postępowanie. Następnie powiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Żadna ze stron nie skorzystała z tej możliwości. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta K. odmawiając dokonania wnioskowanej zmiany wskazał, że zgodnie z prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...]r. na dzień złożenia wniosku z dnia [...]r. przez S.D. i H.K. wspólnikami spółki cywilnej PZ "A nie były te osoby tylko A.K.-O. oraz H. K., a postępowanie nie mogło zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Decyzja ta została doręczona A.K.-O. jego pełnomocnikowi, H.K., S.D. i H.D. W piśmie z dnia [...]r., zatytułowanym "skarga", A.K.-O., odwołał się od tej decyzji, podnosząc, że nie może się ona pozostać w obrocie prawnym, a w sprawie powinno być wydane postanowienie o umorzeniu postępowania. W uzasadnieniu strona podniosła między innymi, że: - nie ma w obrocie prawnym decyzji z dnia [...]r., by dokonać wnioskowanej zmiany, - S.D. nie posiada legitymacji biernej do występowania w charakterze strony również ze względu na wyrok Sądu Okręgowego w K. z dnia [...]r., - dnia [...]r. H.K. wystąpiła ze spółki utworzonej ze S.D. w dniu [...]r., a która była podstawą wniosku z dnia [...]r., czyli że w tym wypadku upadła przesłanka rozpoznania wniosku. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji SKO w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]r. wskazało, że przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa dokonania zmiany zezwolenia wydanego w trybie ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne (Dz. U. 1989 r. Nr 27, poz. 148 z późn. zm.). W tym zakresie stwierdziło, że "mimo, że niejasna jest konkluzja organu I instancji uzasadniająca ową odmowę oraz uzasadniająca niemożność umorzenia postępowania, uznać należało rozstrzygnięcie podjęte przez organ I instancji za prawidłowe". SKO zauważyło, że regułą w myśl przepisów procedury administracyjnej jest merytoryczne orzekanie decyzją organu załatwiającego indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej, a umorzenie postępowania nie może zastępować merytorycznego orzekania w sprawie, o ile nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, czy też sytuacja określona art. 105 § 2 k.p.a. (złożenie wniosku o umorzenie postępowania). Wskazało przy tym, że bezprzedmiotowość postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagranicznych przedsiębiorców ma miejsce wówczas, gdy upłynął okres na jaki zostało udzielone zezwolenie (nie sposób bowiem rozważać zasadności zmian w zezwoleniu, które już nie obowiązuje), czy też z powodu śmierci wnioskodawcy, który miał być ujawniony w zezwoleniu. W związku z tym, powołując się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2006 r. (I SA/Wa 1593/2006, LEX nr 320071) i z dnia 1 grudnia 2006 r. (VII SA/Wa 1520/2006, LEX nr 302429), a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 1988 r. (SA/Wr 957/1988, ONSA 1989/1/22), przyjęło, że brak legitymacji do dokonywania zmian w zezwoleniu jest podstawą do merytorycznej oceny zaistnienia przesłanki, a nie do umorzenia postępowania. Poza tym zauważono, że decyzję organu pierwszej instancji wydano po podjęciu zawieszonego postępowania, którego podstawą była konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Odwołano się przy tym do oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 września 2005 r. sygn. akt III SA/Gl 176/04, którym Sąd ten oddalił skargę strony na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania w trybie art. 100 § 3 k.p.a. zawieszonego postanowieniem z dnia 2 lutego 2001 r., a którym to wyrokiem, zdaniem organu, jest on związany na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.). W związku z tym, według organu, rozstrzygnięcie w sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ustalenie składu osobowego spółki cywilnej na dzień [...]r. warunkowało wydanie decyzji merytorycznej, a nie decyzji o umorzeniu postępowania. Uznano, że nie zaszły przy tym w sprawie okoliczności dotyczące "upływu okresu, na który udzielono zezwolenia (zezwolenie z [...] r. wygasa bowiem [...]r.), nie miała miejsca śmierć wnioskodawcy, czy też złożenie wniosku o umorzenie postępowania". Dodatkowo SKO podkreśliło, że jeśli bezprzedmiotowość postępowania z wniosku S.D. i H.K. z [...]r. powodowałaby podnoszona w odwołaniu okoliczność w postaci wystąpienia ze spółki ze S. D. przez H.K. z dniem [...]r., która to spółka stanowiła podstawę owego wniosku z [...]r., to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uznałby w wyroku z dnia 12 września 2005 r. sygn. akt III SA/Gl 176/04 za prawidłową odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Również odnosząc się do zarzutów dotyczących kwestii związanych z postanowieniami wydanymi w toku postępowania ([...]r. i [...]r.) uznano, że pewne nieścisłości w opisie stanu faktycznego w omawianym zakresie przez organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...]r. nie podważają jednak prawidłowości podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia. W skardze z dnia [...]r. A.K.-O. decyzji organu odwoławczego zarzucił: 1/ naruszenie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. "a contrario" przez bezpodstawne uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki umorzenia postępowania, gdy tymczasem: a/ wniosek o wszczęcie postępowania z dnia [...]r. już w dniu jego złożenia był bezprzedmiotowy, ponieważ podpisany był przez jedną osobę – S.D., który nie mógł być uznany za stronę w tym konkretnym postępowaniu z tego powodu, że to nie on miał być wpisany do zezwolenia, ani też wykreślony, b/ stan prawny sprawy uległ zmianie w związku z treścią prawomocnego wyroku NSA z dnia 9 lutego 1998 r. oraz prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia [...]r. sygn. akt [...], co powodowało, że po stronie organu pierwszej instancji występował obowiązek zbadania w pierwszej kolejności przesłanek formalnych wniosku, w szczególności ustalenia, czy spółka cywilna zawarta pomiędzy skarżącym, a H.K. w dniu [...]r. zaistniała w obrocie gospodarczym oraz czy H.K. posiadała legitymację prawną do składania wniosku, co w przypadku braku takiej legitymacji rodziło konieczność umorzenia postępowania z uwagi na złożenie wniosku przez osobę nieuprawnioną, 2/ naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie organu odwoławczego, że mimo niejasnej konkluzji organu pierwszej instancji, zawartej w uzasadnieniu wydanej przez ten organ decyzji, należy rozstrzygnięcie to utrzymać w mocy pomijając to, że organ drugiej instancji ma dokonać obiektywnej kontroli, a nie obrony zaskarżonej decyzji. Wykazując na to skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem umorzenia postępowania. Uzasadniając pierwszy zarzut strona uznała, że okoliczność złożenia dnia [...]r. przez H.K. (wówczas O.) oświadczenia o przyłączeniu się do wniosku nie może konwalidować czynności złożenia samego wniosku, gdyż wniosek ten z prawnego punktu widzenia nie istniał. Wskazała przy tym, że organ w pierwszej kolejności winien podjąć czynności procesowe i wezwać tę osobę do ponownego złożenia wniosku i wskazania podstaw do jego wykonania, a nie badać sprawy merytorycznie. W dalszej części uzasadnienia tego zarzutu strona polemizowała z treścią pisma Urzędu Miasta w K. z dnia [...]r. podpisanego przez A.L. – Naczelnika Wydziału Działalności Gospodarczej wskazując, że zachowania strony zmierzające do przywrócenia pierwotnego stanu prawnego PZ "A" wynikały ze słusznej obrony przynależnej jej praw, a nie obstrukcji czynności urzędowych, których skutkiem było bezprawne i bezpodstawne zmienienie tego stanu przez niekompetentnych urzędników. Odnośnie prawomocnych wyroków strona zauważyła, że mimo ustalenia przez Sąd Okręgowy w K., że na dzień [...]r. istniał tylko jedna spółka cywilna, której wspólnicy byli uprawnieni do prowadzenia PZ "A", a mianowicie spółka cywilna zawarta pomiędzy skarżącym a H.K., organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego co do tego, czy spółka ta "rozpoczęła swój byt prawny w obrocie gospodarczym". Zdaniem skarżącego samo zawarcie spółki nie doprowadziło do tego, że H.K. nabyła uprawnienie do wpisania jej do zezwolenia. Strona uznała w tym zakresie, że wprawdzie wpisana została do zezwolenia dnia "[...]r.", ale postanowienia te nie weszły w życie, ponieważ sama spółka nie rozpoczęła działalności nie składając właściwych zgłoszeń do organu podatkowego i ZUS. Strona zwróciła przy tym uwagę, że organy nie wykonały zaleceń wynikających z uzasadnienia wyroku z dnia 9 lutego 1998 r., gdzie NSA polecił przeanalizowanie dotychczas wydanych decyzji, biorąc za punkt wyjścia decyzję z dnia [...]r. oraz umów spółek prawa cywilnego. Jeśli chodzi o drugi zarzut, to skarżący wskazał, że celem przepisu art. 107 k.p.a. jest zabezpieczenie obywatela przed niejasnością decyzji wydawanych przez organy administracji, a organ odwoławczy postąpił wbrew temu przepisowi, gdyż zamiast uchylić decyzję organu pierwszej instancji z powodu niejasności jej uzasadnienia, to wdał się w dywagacje, co organ ten miał na myśli. Nie skontrolowała przepisów postępowania pod kątem ich naruszenia, np. w zakresie prawa wynikającego z art. 9 k.p.a. Według strony to na organie pierwszej instancji spoczywał obowiązek jasnego, rzeczowego i zgodnego z wymogami prawa wyjaśnienia podstaw prawnych decyzji, a nie na organie odwoławczym, który w ten sposób stał się niejako stroną w postępowaniu. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu bezprzedmiotowości postępowania wskazał, że z reguły jest ona konsekwencją zmiany stanu prawnego, w wyniku którego przestaje obowiązywać podstawa prawna do orzekania w danej sprawie i że w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Organ nie doszukał się podstaw do rozszerzającej interpretacji art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania z tej przyczyny, że brak było w sprawie przesłanek do zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w sposób wnioskowany przez S.D. i H.K.. Natomiast ustosunkowując się do drugiego zarzutu zaznaczono, że strona błędnie zacytowała końcowe słowo stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a mianowicie, że zamiast określenia "prawidłowe" strona użyła określenia "uzasadnione". Zdaniem organu, zmiana ta ma znaczenie, ponieważ w rzeczywistości organ odwoławczy nie uznał za prawidłowe uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji, lecz podjęte przez ten organ rozstrzygnięcie. Tym samym utrzymanie decyzji organu pierwszej instancji oznaczało utrzymanie jej zasadniczego elementu, tj. rozstrzygnięcia, a dostrzeżone wadliwości uzasadnienia decyzji zostały omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołując się na orzecznictwo organ odwoławczy stwierdził, że kontroluje on decyzję organu pierwszej instancji w ramach ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, czyli że nie ocenia on tylko zgodności z prawem postępowania organu pierwszej instancji i wydanej w tym postępowaniu decyzji, lecz również, a w zasadzie przede wszystkim, ma za zadanie ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę objętą decyzją, od której w terminie wniesiono odwołanie. W związku z tym uznał, że wadliwość uzasadnienia organu pierwszej instancji jest w stanie poprawić uzasadniając swoją decyzję w ramach rozpoznania i rozstrzygania sprawy w drugiej instancji. Powołując się ogólnie na orzeczenia sądowe zapadłe w sprawie, w szczególności wyrok WSA z dnia 12 września 2005 r. sygn. akt III SA/Gl 176/04, organ odwoławczy stwierdził, że strona je pominęła, mimo, że wynika z nich, iż w sprawie występowała kwestia zagadnienia wstępnego a nie bezprzedmiotowości postępowania. Organ uznał przy tym, że strona podnosząc zarzut bezprzedmiotowości postępowania ma raczej na celu dochodzenie odszkodowania w tym zakresie. Na koniec organ wskazał, że rozpoznawał sprawę obiektywnie mając na uwadze zasadę merytorycznego orzekania i że nie mógł powracać w swej ocenie, tak jak chce strona, do przedmiotowego postępowania toczącego się na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat działalności. W piśmie z dnia [...]r. skarżący dodatkowo zwrócił uwagę na następujące okoliczności, a mianowicie, że: 1/ w dacie [...]r. istniała spółka cywilna zawarta pomiędzy S.D. i H.K., 2/ wniosek z dnia [...]r. utracił swoją przedmiotowość wraz z datą [...] r., kiedy nastąpiło rozwiązanie powyższej spółki po wystąpieniu z niej H.K., 3/ z momentem rozwiązania spółki nastąpiła istotna zmiana stanu prawnego wnioskodawcy, a tym samym zmieniona została podstawa wydania decyzji w zakresie określonym wnioskiem, 4/ SKO rozpatrując odwołanie od decyzji z dnia [...]r. poprzestało na pobieżnej kontroli nie wnikając w istotę cywilnoprawnych stosunków wnioskodawców. W związku z tym uznano, że organ odwoławczy dokonał ustaleń faktycznych niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Wskazano, że nie ustalono: - ilu wnioskodawców pozostało skoro H.K. wycofując swoje udziały ze spółki i zaprzestając tej działalności w sposób faktyczny cofnęła swój wniosek, - czy wniosek złożony przez S.D. w chwili, gdy nie był on stroną, a w okresie późniejszym nie został podtrzymany żadnym oświadczeniem, istnieje jako wniosek pochodzący od osoby uprawnionej, tym bardziej, że, jak zaznaczono, S.D. twierdził, że złożył wniosek w imieniu H.K., a nie swoim. Jeśli chodzi o zmianę słowa w ramach drugiego zarzutu skarżący jeszcze raz podtrzymał w całości jego uzasadnienie uznając, że skoro organ odwoławczy dokonuje kontroli instancyjnej i w ramach tego prowadzi własne ustalenia, to ustalenia te i rozstrzygnięcie winno być prawidłowe zarówno w sensie faktycznym, jak i prawnym. Strona podtrzymując zarzut braku obiektywizmu SKO uznała, że przepis art. 138 § 3 k.p.a. nakazywał w postępowaniu odwoławczym wydanie decyzji kasacyjnej. W piśmie z dnia [...]r. strona skarżąca, powołując się na takie dokumenty jak: protokół rozprawy apelacyjnej z dnia [...] r.(sygn. akt [...]), pismo procesowe H.K. złożone w sprawie o sygn. akt [...], wyrok Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] r. (sygn. akt [...]), decyzję SKO z dnia [...]r. nr [...], decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. Ne [...], zaświadczenie REGON z dnia [...]r. i odpis z Rejestru Przedsiębiorców (KRS [...]), podkreśliła, że wynika z nich, iż to ona jest jedyną osobą uprawnioną do PZ "A", a S.D. i H.K. nie mogą się powoływać na swoje prawa do tego Przedsiębiorstwa, ponieważ w swoich oświadczeniach przyznawali, że takich praw nie posiadają. Na rozprawie dnia 27 lutego 2009 r. skarżący podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko. Natomiast uczestnik postępowania S.D. popierał stanowisko SKO przedstawiając okoliczności faktyczne świadczące, jego zdaniem, o tym, iż to on prowadził firmę i był jej prawowitym wspólnikiem. W terminie publikacji wyroku, odpowiadając na pismo skarżącego, S.D. w piśmie z dnia [...]r. stwierdził, że skarga jest bezzasadna i jeszcze raz poparł stanowisko organu odwoławczego. Zaznaczył, że wniosek z dnia [...] r., jak wynika z jego treści, został złożony zarówno w imieniu własnym jak i H.O.. Poza tym zauważył, że postanowieniem z dnia [...]r. Prezydent Miasta K. wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 6 w zw. z art. 149 k.p.a. w sprawie decyzji wydanej dnia [...] r. nr [...] na wniosek H.K., w której imieniu działał jako pełnomocnik. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy wywiódł, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego postanowienia – art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Nadto Sąd stwierdza nieważność postanowienia w całości lub w części, tylko wówczas jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 P.p.s.a., co do zasady, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę każde naruszenie prawa, także to nie kwestionowane przez stronę. Jednak zasada powyższa doznaje ograniczenia, gdy w danej sprawie wydawane było już orzeczenie sądu, gdyż w myśl art. 153 P.p.s.a. ocena i wskazania do dalszego postępowania wyrażone we wcześniejszym orzeczeniu sądu wiążą nie tylko organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, ale też sąd rozstrzygający sprawę po jego wydaniu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym zasadą jest, że strona ma prawo do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w formie decyzji (art. 104 k.p.a.). W związku z tym przepis art. 105 § 1 k.p.a. przewidujący bezprzedmiotowość postępowania nie może być interpretowany rozszerzająco, gdyż ma on zastosowanie tylko wówczas, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. W takiej sytuacji należy rozróżnić pojęcia "bezzasadności" żądania strony i "bezprzedmiotowości" postępowania. W pierwszym przypadku organ administracyjny wnikając w istotę sprawy stwierdza brak przesłanek merytorycznych do uwzględnienia żądania strony i odmawia dokonania żądanej czynności. Natomiast w drugim przypadku organ nie rozstrzyga o materialnych uprawnieniach i obowiązkach strony tylko stwierdza brak przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy umarzając postępowanie. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie podkreśla się, że umorzenie postępowania jest następstwem zaistnienia okoliczności stanowiących trwałe i nieusuwalne przeszkody do kontynuowania postępowania i że przedmiot postępowania istnieje między innymi wówczas, gdy: 1/ istnieje podmiot mogący być stroną postępowania (posiadający zdolność administracyjnoprawną), 2/ podmiot ten dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. (legitymacją procesową), 3/ podmiot uprawniony do wszczęcia postępowania zgłosi inicjatywę w tym względzie. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca nie kwestionuje pierwszego i trzeciego elementu. Zgłasza jednak zastrzeżenia, co do istnienia legitymacji procesowej po stronie S.D. wskazując, że to nie ten podmiot miał być wpisany do zezwolenia lub wykreślony z niego, a także po stronie H.K., ponieważ, zdaniem skarżącego, spółka cywilna zawarta dnia [...]r. nie zaistniała w obrocie gospodarczym, a także ze względu na fakt, że z dniem [...]r. H.K. wystąpiła ze spółki cywilnej utworzonej ze S.D. W przedmiotowej sprawie dotyczącej rozpatrzenia wniosku z dnia [...] r. o zmianę zezwolenia znaczenie ma to, że we wcześniejszym okresie wydane zostały dwa orzeczenia sądu administracyjnego, a były to: 1/ wyrok NSA z dnia 9 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Ka 1762/96, którym uchylono decyzje organu drugiej i pierwszej instancji zmieniające zezwolenie poprzez wykreślenie A.K.-O. i wpisanie H.K., 2/ wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 września 2005 r. sygn. akt III SA/Gl 176/04, którym oddalono skargę w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania postanowieniem z dnia 2 lutego 2001 r. (zawieszenie nastąpiło ze względu na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, czyli ustalenia przez sąd powszechny składu Spółki na dzień [...]r.). Poza tym w związku ze sprawą pozostawał wyrok NSA z dnia 10 lipca 2000 r. sygn. akt II SA/Ka 1692/98, którym uchylono postanowienia organu drugiej i pierwszej instancji w sprawie wznowienia postępowania wszczętego wnioskiem z dnia [...] r., w ramach którego organ administracji uchylonymi postanowieniami zobowiązał A.K.-O. do wykazania w terminie 2 miesięcy jego uprawnień jako zagranicznego podmiotu gospodarczego oraz do wystąpienia do sądu powszechnego w celu uzyskania orzeczenia stwierdzającego aktualny skład osobowy oraz udziały poszczególnych wspólników spółki cywilnej. W uzasadnieniu pierwszego wyroku Sąd wskazał na potrzebę "przeanalizowania dotychczas wydanych decyzji, biorąc za punkt wyjścia decyzję z dnia [...]r. zezwalającą skarżącemu i H.K. (poprzednio O.) na prowadzenie działalności w ramach Przedsiębiorstwa Zagranicznego w Polsce "A", następnie zaś analizy umów spółek prawa cywilnego i skutków prawnych ich zawarcia. Właściwego potraktowania wymagać będzie treść oświadczenia skarżącego z dnia [...]r. (oświadczenie to zostało złożone po zawarciu umowy spółki z H.K., a przed wydaniem decyzji – zezwolenia na prowadzenie działalności)". Poza tym stwierdził, że "w toku rozpoznawania sprawy w tym przedmiocie mogą pojawić się zagadnienia rozstrzygane na podstawie norm prawa cywilnego, np. w niniejszej sprawie kwestia ustalenia składu osobowego spółki cywilnej. O ile więc organ uzna, że pomiędzy zainteresowanymi istnieje co do tego spór, który winien być uprzednio rozstrzygnięty na drodze postępowania przed sądem powszechnym, wypełniać to będzie znamiona tzw. kwestii prejudycjalnej (zagadnienia wstępnego), co stanowi przesłankę obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) i wezwania strony zainteresowanej do wystąpienia w oznaczonym terminie do sądu o rozstrzygnięcie tego zagadnienia". Jeśli chodzi o drugi wyrok, to Sąd powołując się na wyrok NSA z dnia 9 lutego 1998 r. uznał, że występuje w sprawie zagadnienie wstępne, warunkujące rozstrzygnięcie wniosku o zmianę zezwolenia, tj. ustalenie rzeczywistego składu osobowego spółki cywilnej i podkreślił, że skarżący nie kwestionuje tego, tylko wnosi o rozpatrzenie tego zagadnienia przez organ administracji we własnym zakresie. Oddalając skargę Sąd stwierdził, że skoro sprawa dotycząca kwestii prejudycjalnej zawisła przed sądem powszechnym, co zostało udokumentowane, to brak było podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania i rozstrzygnięcia tej kwestii samodzielnie przez organ administracyjny w trybie art. 100 § 3 k.p.a. Poza tym Sąd nie zgodził się z zarzutem strony skarżącej, że treść pozwu z dnia [...]r. nie zmierzała do realizacji wskazań NSA w kwestii analizy wszystkich umów spółek prawa cywilnego zawartych w celu prowadzenia Przedsiębiorstwa Zagranicznego "A", z których ostatnia została zawarta dnia [...]r. Natomiast w wyroku z dnia 10 lipca 2000 r. Sąd zauważył, że zaskarżone postanowienie dotyczyło dwóch spraw. Jednej wszczętej z wniosku skarżącego o wznowienie postępowań i drugiej z wniosku H.K. i S.D. z [...] r. o dokonanie zamiany w zezwoleniu. W ocenie Sądu zagadnieniem wstępnym była kwestia ustalenia ewentualnego następstwa prawnego w spółce i jej aktualnego składu, a nie uprawnień A.K.-O. jako podmiotu zagranicznego. Sąd rozpatrując w chwili obecnej niniejszą sprawę jest związany ocenami prawnymi sprawy wynikającymi z powyższych prawomocnych orzeczeń. Wynika z nich jasno, że w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia [...]r. o zmianę zezwolenia zaistniało zagadnienie wstępne w kwestii stosunków własnościowych w Przedsiębiorstwie Zagranicznym "A" spowodowanych zmianami w składzie osobowym wspólników spółki cywilnej, powstałych na skutek zawarcia umów cywilnoprawnych z dnia [...]r., [...]r. i [...]r. Zagadnienie to miało znaczenie dla załatwienia sprawy co do istoty, czyli orzeczenia o zasadności zgłoszonego żądania. W związku z tym, mając na uwadze takie wytyczne wyrażone w wyroku NSA z dnia 9 lutego 1998 r., a także w wyroku z dnia 10 lipca 2000 r., organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i jednocześnie stosownie do art. 100 § 1 k.p.a. zobowiązał S.D. i H.K. do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z powództwem o rozstrzygnięcie tej kwestii. Na postanowienie to nie został złożony środek odwoławczy w postaci zażalenia. Prawidłowość takiego kierunku działania organu administracji została potwierdzona również w trakcie zawieszenia postępowania, gdyż skarga na odmowę podjęcia postępowania została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA z dnia 12 września 2005 r. Rozstrzygając to zagadnienie Sąd Okręgowy w K. w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 23 stycznia 2006 r., biorąc pod uwagę wszystkie zaistniałe okoliczności w tym zawarte umowy spółki cywilnej, stwierdził, że powód (S.D.) nie był wspólnikiem spółki cywilnej pozwanych (A.K.-O. i H.K.), a więc od daty nawiązania umowy z dnia [...]r. do dnia [...]r. jedynymi wspólnikami Przedsiębiorstwa Zagranicznego "A" w K. spółki cywilnej byli A.K.-O. i H.K. W związku z tym w wyroku ustalił, że "wspólnikami spółki cywilnej prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Zagraniczne w Polsce "A" w K. na podstawie zezwolenia Wojewody (...) nr [...] z dnia [...]r. według stanu na dzień [...] r. byli pozwani A. K.-O. i H.K.". Z analizy uzasadnień powyższych wyroków wynika, że dokonując oceny okoliczności faktycznych i prawnych sprawy Sądy administracyjne nie doszukały się naruszenia prawa po stronie organów administracji w zakresie uznania za stronę postępowania S.D. i H.K.. Poza tym S.D. był wymieniany w decyzji z dnia [...] r. jako wspólnik wraz z A.K.-O., a także w umowie spółki cywilnej z dnia [...] r. obok H.O. Wobec tego posiadał interes prawny w złożeniu wniosku z dnia [...]r., do którego przyłączyła się też H.O. składając dnia [...]r. takie oświadczenie. W ten sposób uznano, że po stronie wnioskodawców występuje interes prawny świadczący o istnieniu legitymacji procesowa (rozumianej nie tylko subiektywnie, ale też obiektywnie) do składania danego żądania, którego dopiero zasadność była badana w toku postępowania poprzez ustalenie, czy zachodzą podstawy materialne do dokonania żądanej zmiany zezwolenia na dzień złożenia wniosku. Wydając przedmiotowe wyroki począwszy od [...] r. Sądy swoimi stanowiskami obejmowały nie tylko okoliczności zaistniałe do dnia składania wniosku w [...]r., ale także po tym dniu, czyli za okres kiedy H.K. wystąpiła ze spółki cywilnej dnia [...]r. Podkreślić przy tym należy, że do zaistnienia spółki cywilnej, czyli wystąpienia czynności prawnej, istotne jest aby strony tej umowy złożyły zgodne i ważne oświadczenia woli. Do jej "wejścia w życie", jak to określił skarżący, czyli zaistnienia w obrocie gospodarczym, nie są wymagane dodatkowe elementy. W przypadku sporu, co do istnienia ważnej umowy i konsekwencji stąd wynikających sprawa winna być rozstrzygnięta przed sądem powszechnym w drodze powództwa o ustalenie istnienia stosunku prawnego w trybie art. 189 k.p.c. W przedmiotowej sprawie taki spór wystąpił, którego rozstrzygnięcie miało znaczenia dla oceny zasadności żądania zgłoszonego w sprawie administracyjnej. Z uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia [...]r. wyraźnie wynika, że Sąd ten analizował wszystkie okoliczności, na które wskazywały Sądy administracyjne w swoich wyrokach. W związku z tym nie można zarzucić organom, że wydając decyzję o odmowie zmiany zezwolenia zamiast umorzenia postępowania, jak uznaje skarżący, naruszyły prawo (w szczególności art. 7, art. 105 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a.) w ten sposób, że nie zbadały przesłanek formalnych wniosku, nie wzięły pod uwagę okoliczności świadczących o nie zaistnieniu spółki cywilnej zawartej dnia [...]r. oraz nie uwzględniły faktu rozwiązania spółki cywilnej dnia [...]r. Organy nie dokonały też ustaleń faktycznych sprzecznych ze stanem prawnym, jak zaznacza skarżący w piśmie z dnia [...]r. Nie znajduje też uzasadnienia zarzut naruszenia art. 107 § 3 i art. 138 § 3 k.p.a. przez SKO polegający na "usprawiedliwianu" organu pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zamiast badania prawidłowości podjęcia decyzji przez ten organ i jej uchylenia. Słusznie SKO podkreśliło, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazło się stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest "prawidłowe", a nie "uzasadnione", jak wskazano w skardze. Należy zgodzić się ze stwierdzeniem, że organ odwoławczy rozpatrując sprawę merytorycznie przede wszystkim ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę objętą decyzją, od której w terminie zostało wniesione odwołanie, czyli tylko w pewnym zakresie ocenia zgodność z prawem postępowania organu pierwszej instancji i wydanej w tym postępowaniu decyzji. Tym samym nie zawsze wadliwe uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji przy prawidłowym jego rozstrzygnięciu powoduje konieczności usunięcia z obrotu prawnego takiej decyzji. W efekcie zasadnie SKO uznało, że nieścisłości w opisie stanu faktycznego zawarte decyzji z dnia [...]r., a opisane na str. 7 i 8 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie podważają prawidłowości podjętego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się zarzucanego braku obiektywizmu ze strony organu. Na koniec odnosząc się do tezy zaprezentowanej przez skarżącego z powołaniem się na dokumenty wymienione w piśmie z dnia [...]r., że jest on jedyną osobą uprawnioną do Przedsiębiorstwa Zagranicznego "A", należy podkreślić, że zbadanie tej okoliczności nie jest istotne dla Sądu i nie było istotne dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie przez organy administracji. Z oświadczeń S.D. i H.D., zawartych w pismach procesowych składanych w toczących się sprawach cywilnych, wynika, że uznają oni, iż nie są właścicielami Przedsiębiorstwa Zagranicznego "A" w danym momencie, a nie na dzień składania wniosku dnia [...]r. Poza tym oświadczenia te były składane już po wydaniu wyroku z dnia 23 stycznia 2006 r. ustalającego stan faktyczny i prawny istotny dla rozstrzygnięcia sprawy. To samo odnosi się do przedłożonych decyzji SKO z dnia [...] i [...]r. i innych dokumentów. W decyzji z dnia [...]r. SKO nawet powołało się na powyższy wyrok (str. 4 uzasadnienia). Reasumując przedstawione rozważania stwierdzić należy, iż wydając zaskarżoną decyzję SKO nie naruszyło prawa, dlatego Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.